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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

ANNEXES
ANNEXE 1 - LES DISPOSITIFS DE VIGILANCE ET D'ALERTE

L'efficacité de l'alerte repose sur la capacité d'appréciation grâce à un système de prévision et de suivi des phénomènes météorologiques et hydrologiques, mais aussi d'appréciation sur le terrain, sur une organisation de la diffusion performante de l'information ainsi que sur la qualité des messages diffusés qui doivent inciter les populations menacées à agir de façon appropriée.

La décision de déclenchement de l'alerte relève de l'exercice d'un pouvoir de police administrative générale. Elle constitue à cet égard une des responsabilités associées à la direction des opérations de secours. C'est donc l'autorité de police en charge de la direction des opérations de secours qui est investie du pouvoir d'ordonner la diffusion de l'alerte. Comme le souligne la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGCSGC) dans sa réponse écrite au questionnaire du rapporteur, « cette association DOS/alerte s'impose d'autant plus que l'alerte s'intègre dans un ensemble cohérent de mesures de protection des populations ; elle est intimement liée à la gestion de crise : déclenchement en cas d'événement grave, en phase d'urgence, prescription d'un comportement réflexe de sauvegarde ».

Le maire est l'autorité de droit commun chargée de prendre la décision de déclencher l'alerte208(*) ce que confirme la jurisprudence209(*). Le plan communal de sauvegarde fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte.

Le préfet de département dispose également d'une compétence en la matière dans le cas où il est amené à prendre la direction des opérations de secours :

- en cas de danger sur le territoire de plusieurs communes au sein d'un même département ;

- en cas de carence du maire, grâce à son pouvoir de substitution ;

- en cas d'événement qui dépasse les capacités de la commune ;

- en cas d'événement de vaste ampleur qui justifie à ses yeux qu'il prenne la direction des opérations de secours.

L'alerte est alors diffusée ou ordonnée aux maires par le préfet de département.

A. LES DISPOSITIFS DE VIGILANCE ET D'ALERTE

1. L'État en s'appuyant sur Météo-France210(*) a mis en place un dispositif de vigilance et d'alerte météorologique qui a pour objectif de :

- donner aux autorités, les moyens d'anticiper une situation difficile, par une annonce plus précoce et ciblée sur les phénomènes dangereux ;

- donner aux préfets, maires et autres services les outils de prévision et de suivi permettant de préparer et de gérer cette situation ;

- assurer l'information la plus large des médias et de la population en diffusant des bulletins de suivi et des conseils sur le comportement à adopter face à cette situation.

Depuis l'entrée en vigueur de la circulaire du 28 septembre 2011211(*), le risque de submersion rapide associé soit à des pluies intenses, soit à une submersion marine est désormais pris en compte suite aux retours d'expériences des catastrophes Xynthia (février 2010) et de la Dracénie (juin 2010).

La procédure répond à une double exigence :

- de la part de Météo-France (avec le concours des organismes qui lui sont associés) selon les phénomènes concernés : susciter et favoriser une attitude de vigilance partagée par le plus grand nombre d'acteurs possibles (services de l'État, maires, médias, grand public...), ce qui implique que chacun puisse accéder directement et simultanément à l'information émise par Météo-France (cartes de vigilance et bulletins de suivi), soit en consultant le site internet, soit en recevant un message électronique ;

- de la part des services chargés de la sécurité civile : simplifier et recentrer l'alerte des autorités sur des phénomènes vraiment intenses (couleurs orange et rouge) qui par leurs conséquences sur la population permettent de justifier la mise en oeuvre d'un dispositif de gestion de crise départemental (y compris une simple pré-alerte des autorités ou un pré-positionnement des secours).

Des bulletins de suivi précisent la qualification et les conséquences possibles des phénomènes prévus et mentionnent les conseils de comportement qui sont donnés au grand public sous la responsabilité de l'État. Météo-France assure une diffusion très large des cartes et bulletins de suivi notamment auprès des médias. Les bulletins d'information relatifs aux crues contiennent quant à eux des conseils de comportement dès le niveau jaune.

La procédure s'accompagne d'un dialogue constant entre Météo-France et les services de la sécurité civile à tous les niveaux. Les centres météorologiques territoriaux (CMT) et les centres météorologiques interrégionaux (CMIR) sont en première ligne, et il appartient aux préfets de se tourner vers eux dès le niveau d'alerte orange (et même jaune lors d'événements particuliers et localisés).

2. Pour compléter ce dispositif voire pour remédier à son insuffisance en cas de submersion rapide due à des phénomènes pluvieux locaux et très intenses, Météo-France a mis en place un système d'avertissement aux pluies intenses à l'échelle de la commune (APIC).

Ce service permet d'évaluer en temps réel le niveau de sévérité des précipitations observées et d'avertir immédiatement les maires par SMS, téléphone ou messagerie, lesquels peuvent activer les mesures appropriées et notamment le plan communal de sauvegarde. Ce système s'appuie sur le réseau actuel de radars hydrométéorologiques qui rend éligible 75 % des communes à ce dispositif. À ce titre, il convient d'observer que près de 2 000 communes - dont 50 se situent dans le département du Var - ont d'ores et déjà souscrit au système d'alerte par SMS proposé depuis décembre 2011 par les services météorologiques nationaux.

Les pixels radar d'une commune sont identifiés (la commune doit avoir une étendue suffisante pour disposer au minimum d'une dizaine de pixels radar de 1 km2). Pour chaque pixel et en temps réel, la quantité de précipitations au sol, évaluée par le radar, est comparée aux quantités pré-calculées correspondant à certaines durées de retour. Ainsi, selon sa durée de retour, on peut qualifier le niveau de sévérité de la précipitation en cours.

Si plusieurs pixels radar font apparaître des pluies exceptionnelles, un avertissement en direction des responsables de la commune est automatiquement généré. Il est transmis sous forme de message vocal, de SMS sur téléphone portable et de courrier électronique. Si ce dernier maillon de la chaîne est une affaire de télécommunication, il n'en reste pas moins un réel défi technique. L'ensemble de la « chaîne APIC » est automatisé et fonctionne 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Au cours de l'été 2011, une expérimentation a été menée avec des communes volontaires. Elle a permis de vérifier le bon fonctionnement du système, notamment lors des épisodes orageux de fin d'été.

La préfecture reçoit également ces informations et peut superviser au moyen d'un outil informatique les communes de son département et leur apporter toute assistance souhaitable. Enfin ces données peuvent nourrir le dialogue permanent entre la préfecture et le centre météorologique territorial destiné à lever toute ambigüité qui pourrait résulter d'une mauvaise compréhension des bulletins de suivi.

3. Enfin, certaines communes se sont équipées d'outils de surveillance et d'alerte qui reposent le plus souvent sur un service payant de Météo-France (Prédict) et l'équipement des cours d'eau de capteurs pour mesurer les hauteurs d'eau ou le débit et déterminer le volume de crue. Ces outils peuvent naturellement permettre au maire d'activer les mesures appropriées et notamment le plan communal de sauvegarde

Ce service inclut dans certains cas, une aide à la gestion de la crise et indique au maire, par un système de visioconférence ou par un logiciel adapté, les dispositions à prendre selon les dispositions du plan communal de sauvegarde (évacuation de tel ou tel établissement, interdiction de telle ou telle voie...). Le rapport de la mission confiée à notre collègue Jean-Paul Fournier « Prévision et prévention des inondations liées à des phénomènes localisés de ruissellement urbain » dresse un état très précis de ces système d'aides à la gestion de crise en temps réel développés au niveau local212(*). Ces équipements relèvent de la volonté des communes ou des intercommunalités, une partie du coût d'équipement peut être pris en charge par des subventions de l'État dans le cadre des PAPI.

4. Dans cette phase et selon le niveau de vigilance, il appartient au préfet d'appliquer les dispositions ORSEC et notamment d'identifier les moyens de renfort qui seront nécessaires et les plans de secours susceptibles d'être appliqués.

La situation rouge est de nature à justifier la mobilisation immédiate et massive de l'ensemble des acteurs et des moyens au niveau du département, particulièrement des maires. L'alerte des maires et des services opérationnels est systématique. Une expertise locale de la situation météorologique et hydrologique est réalisée avec le CMT et le service de prévision des crues (SPC). Le dispositif de gestion de crise départemental est déclenché. Les mesures de prévention, devront à l'initiative du préfet ou à celle des maires, être prises immédiatement.

La situation orange conduit à faire procéder à une analyse de situation avec l'appui de l'expertise locale. Les services concernés sont placés sous astreinte. Si l'expertise confirme la nécessité d'une action des pouvoirs publics qui relève de son appréciation, le préfet procède à la mise en alerte de l'ensemble des services opérationnels, et si nécessaire des maires. Le dispositif adapté de gestion de crise départemental est alors activé et les mesures de prévention à mettre en place à l'initiative du préfet ou à celle des maires sont déterminées à partir des données recueillies.

La situation jaune qui correspond à des phénomènes potentiellement dangereux, mais qui resteront localisés à une partie seulement du département, conduit à un renforcement du dialogue entre le préfet et Météo-France, et permet d'adapter la réponse en fonction du suivi de la situation par Météo-France et le suivi local de la situation sur le terrain par le SDIS ou les maires. Le préfet adapte les moyens en conséquence.

5. Le schéma de liaison avec les maires.

Il revient au préfet d'élaborer à partir des dispositions du plan ORSEC, un schéma d'alerte des communes concernées par les phénomènes annoncés. En situation rouge, l'alerte des maires à l'initiative du préfet est systématique. En situation orange, elle dépendra de l'appréciation de la situation. Mais dans l'un et l'autre cas, le préfet devra donner aux maires la possibilité d'accéder à l'information directement auprès de la préfecture (par répondeur téléphonique ou tout autre moyen) pour prendre connaissance de l'expertise locale, de l'évolution de la situation au plan départemental et des mesures de prévention à prendre localement. Il en va de même en situation jaune compte tenu de l'expertise locale et des facteurs aggravants portés à la connaissance du préfet.

Les préfectures disposent d'automates pour alerter les services opérationnels et les communes de leur département.

Elles emploient des outils dédiés, tel le dispositif gestion d'alerte locale automatisée (dispositif GALA). Elles sont tenues de mettre à jour régulièrement leurs répertoires téléphoniques.

Le dispositif d'alerte préfectoral dans le Var a fonctionné en juin 2010 : sur ce point, le RETEX 2010 indique : « la mission (...) a (...) examiné la chronologie et le contenu des messages d'alerte transmis par la préfecture à l'ensemble des 153 maires du département, ou plus précisément aux maires de l'arrondissement de Draguignan. Entre le 14 juin 2010 à 16 h 50 et le 16 juin à 21 h 22, le chronogramme, établi par la préfecture, des alertes effectuées via le logiciel GALA, fait état de 6 alertes fax et de 4 alertes SMS relatives à l'événement pluvio-orageux. Les statistiques d'acquittement des messages d'alerte transmis - indiquant le taux de bon acheminement de ces messages vers leurs destinataires - ne font apparaître que des dysfonctionnements ponctuels. »

En novembre 2011, l'automate GALA a également été employé aussitôt l'alerte orange publiée. Il a permis de transmettre 92 messages d'alerte et 45 relances par divers modes de communication, SMS, courriel ou fax, aux maires, aux membres la chaîne de secours, à l'inspecteur d'académie, au conseil général mais aussi à l'armée. Les maires ont notamment pu recevoir un SMS directement sur le téléphone portable personnel. Cette technique est rendue possible par une constante mise à jour des listes téléphoniques de la préfecture, soumises et validées par les élus eux-mêmes.

Ceci dit, que l'automate fonctionne bien est une chose, que ses messages soient suivis d'effet une autre, au moins aussi importante. D'où l'importance du « feed back », de l'information remontante, comme souligné dans le rapport.

B. L'ALERTE ET L'INFORMATION À LA POPULATION

Outre les informations destinées au grand public diffusées dans le cadre de sa mission par Météo-France, la direction des opérations de secours a aussi en charge d'ordonner la diffusion de l'alerte.

L'alerte reste diffusée par un réseau national d'alerte (RNA) à base de sirènes dont la création remonte à 1930. Sa modernisation a été décidée dans la perspective tracée dès 2008 par le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. La mise en place du nouveau Système d'alerte et d'information des populations (SAIP) repose sur une logique de bassins de risques sur lesquels seront priorisés les moyens d'alerte les plus efficaces eu égard aux circonstances locales. Il combine plusieurs modes d'alerte utilisant des moyens collectifs ou individuels pour toucher le plus grand nombre : par sirènes (État, communes, collectivités, établissements industriels soumis à un plan particulier d'intervention), envoi de SMS ou de messages pour téléphones mobiles, utilisation de messages à panneaux variables, utilisation du cell broadcast213(*). À ce titre, le ministère de l'intérieur a communiqué à la mission les données du recensement national des équipements réalisé au cours du premier semestre 2010. Ont ainsi été dénombrées 10 300 sirènes, 500 automates d'appels et 3 200 panneaux à messages variables urbains.

Au surplus, la DGCSGC a mis au point des techniques innovantes, afin d'améliorer encore la qualité, l'ampleur et la rapidité de l'alerte aux populations. Les pouvoirs publics ont notamment recours aux stations de radio. Ainsi, à l'échelle nationale, une convention conclue avec Radio France et le réseau France Bleu permet de relayer les messages enregistrés par le ministère de l'Intérieur ; à l'échelle locale, les préfets sont vivement invités par la place Beauvau à conclure des conventions similaires avec les antennes régionales de radiodiffusion.

En vue de diffuser des conseils de comportement aux populations, il est fortement conseillé aux préfets d'établir un recueil de consignes dans le cadre des dispositions générales du plan ORSEC considéré214(*).

Certaines communes n'ont pas attendu pour mettre en place des réseaux d'alertes plus modernes et plus innovants sur la base d'automates d'appels ou d'utilisation des panneaux d'information municipaux.


* 208 Article L. 2212-2 - 5° du code général des collectivités territoriales

* 209 Conseil d'État, 22 juin 1987, Ville de Rennes

* 210 Conformément au décret n° 93-861 du 18 juin 1993, Météo-France exerce les attributions de l'État en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens. À cette fin l'établissement produit, deux fois par jour, une carte de vigilance météorologique destinée à attirer l'attention sur la possibilité d'occurrence de tels phénomènes en fonction de leur intensité, pour les 24 heures à venir. Le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) intervient dans l'élaboration de cette carte pour les risques hydrologiques, le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) pour le risque vague submersion. Ainsi, le 3 novembre 2011, quatre actualisations ont été adressées aux préfectures du Midi, comme l'a indiqué M. André Bachoc, chef du SCHAPI, précisant que, compte tenu de leur réactivité, ses services parviennent à communiquer des informations quasiment en temps réel - à une ou deux heures de décalage au maximum.

* 211 Ministère de l'intérieur, Circulaire interministérielle N° IOC/E/11/23223/C du 28 septembre 2011 relative à la procédure de vigilance et d'alerte météorologiques

* 212 Jean-Paul Fournier, rapport de la mission confiée par le Président de la République « Prévision et prévention des inondations liées à des phénomènes localisés de ruissellement urbain » - 13 janvier 2009.

* 213 La technique du cell broadcast permet la diffusion instantanée et massive de messages sur les téléphones cellulaires d'un ensemble d'administrés. Cette méthode inaugurée par les Pays-Bas.

* 214 Ministère de l'intérieur, Circulaire interministérielle N°IOC/E/11/23223/C de septembre 2011 relative à la procédure de vigilance et d'alerte météorologiques, page 9. « Pour vos actions de communication, en complément des bulletins de suivi en situation orange ou rouge et des conseils de comportement qui y sont intégrés, vous pourrez être amenés à diffuser des conseils spécifiques adaptés aux caractéristiques locales. Il est souhaitable que vous disposiez à l'avance d'un recueil de conseils ou consignes adaptés (qui figureront dans les dispositions générales ORSEC précitées). »