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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

ANNEXE 2 - LA DIRECTION DES OPÉRATIONS DE SECOURS

I. LES PRINCIPES D'ORGANISATION ET DE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Si le maire est le titulaire initial du pouvoir de police, il est très vite relayé et coiffé par le préfet dans la gestion des crises dépassant le cadre de la commune.

Le maire concourt par son pouvoir de police à l'exercice des missions de sécurité publique215(*). En vertu de cette compétence en matière de protection des populations, le maire est le directeur des opérations de secours (DOS) sur le territoire de sa commune216(*).

Là où il existe, le maire peut s'appuyer sur le plan communal de sauvegarde.

Le préfet de département peut se substituer au maire en cas de carence de celui-ci ou d'événement dont l'ampleur dépasse les capacités de la commune. De même, dès lors qu'un événement se déroule sur le territoire de plusieurs communes, le préfet prend la direction des opérations de secours217(*).

Lorsque le préfet prend la direction des opérations de secours, le maire demeure responsable des opérations de sauvegarde et de soutien des populations sur le territoire de sa commune au titre de son pouvoir de police générale.

Les opérations de sauvegarde correspondent au périmètre du plan communal de sauvegarde : informer, alerter, mettre à l'abri, interdire, soutenir, assister. Les opérations de secours (protéger, soigner, relever, médicaliser, évacuer l'urgence) relèvent des services d'urgence.

Enfin, le commandant des opérations de secours, officier des sapeurs-pompiers, sous l'autorité du directeur des opérations de secours coordonne et conduit l'action sur le terrain. Le préfet, en liaison avec le maire, s'appuie à titre principal sur les moyens mis à disposition par le service départemental d'incendie et de secours, renforcé le cas échéant par le SAMU, les équipes de la Croix-Rouge ou d'autres organisations de secours, les unités locales de la protection civile, les services techniques de l'État et du département, les équipes techniques des opérateurs de réseaux... ainsi que dans leur ressort les services techniques des EPCI et des communes et la réserve communale de sécurité civile si elle a été constituée. Comme le précisait le préfet Daniel Canepa en 2010, « le commandement reste à l'échelon de proximité en gestion de crise avec une unité de commandement et une coordination entre le préfet et le maire »218(*).

Si la crise concerne plusieurs départements, le préfet de zone est appelé à jouer un rôle de coordination et à subvenir aux besoins éventuels de renforts des préfets de département (article 18 de la loi de modernisation de la sécurité civile) sans pour autant se substituer à eux : ils continuent à assumer la fonction de directeur des opérations de secours dans leur territoire respectif.

Enfin, l'action de renforts extra-zonaux et l'harmonisation interzonale s'effectue au niveau central via le centre opérationnel de gestion interministérielle de crises (COGIC) du ministère de l'intérieur relevant de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

Les zones de défense ont vu leur positionnement interministériel puisque le préfet de zone dispose d'un état-major interministériel de zone (EMIZ) dont les compétences, jusqu'ici axées sur la sécurité civile, sont étendues à l'ensemble des missions de sécurité nationale.

Sur le plan opérationnel, sans remettre en cause l'organisation territoriale actuelle de la gestion de crise qui repose sur le préfet de département et le maire - seules autorités compétentes pour diriger les opérations de secours -, le préfet de zone peut, en complémentarité de l'action des préfets de département, prendre, en situation de crise majeure, des mesures de police administrative pour l'ensemble de la zone (comme l'interdiction de la circulation sur un axe routier traversant plusieurs départements).

La place de la zone de défense et de sécurité

Dans ce cadre, les préfets de zone sont chargés d'une mission bien spécifique. De fait, ils disposent d'une vision globale de la crise, à l'échelle de plusieurs départements, et sont partant en mesure de communiquer des informations utiles aux préfets concernés. Parallèlement, les préfets de département sont tenus de les informer du déroulement des opérations et de l'évolution de la situation sur le terrain. Les contacts entre préfet de zone et préfets de département sont alors quotidiens et prennent notamment la forme de conférences téléphoniques.

Classiquement, le préfet de zone est épaulé, en ces circonstances, par un PSCS. En vertu du décret n° 2010-224 du 4 mars 2010, il dispose de surcroît d'un état-major interministériel de zone, ou EMIZ, composé d'agents mis à disposition par les principaux ministères219(*). M. Hugues Parant a indiqué aux membres de la mission que, sous son impulsion, la zone sud a développé une communication globale, à destination de l'ensemble des départements composant les régions PACA et Languedoc-Roussillon. Désormais, face à des événements de moins en moins souvent circonscrits à un seul département, la communication de crise ne relève donc plus systématiquement des préfets de départements.

En toute logique, les préfets de zone restent compétents pour réquisitionner les moyens à l'échelle de la zone de défense et de sécurité. Leur action est encadrée par les dispositions définies à l'article 18 de la loi de modernisation de la sécurité civile.

L'échelon national

La mission de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises et du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises, le COGIC

À l'échelle nationale, le ministère de l'intérieur et, plus spécifiquement, la direction générale de la sécurité civile, assure les missions de coordination des opérations.

À Asnières, la DGSCGC dispose notamment d'une cellule de veille active en permanence, le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises, le COGIC. C'est à celle-ci que les préfets s'adressent afin d'obtenir la mobilisation de moyens extra-zonaux, lorsqu'ils redoutent une saturation des forces dont ils disposent sur le terrain. Par ailleurs, le COGIC est en liaison avec les centres opérationnels de zone, qui sont susceptibles d'intervenir 24 heures sur 24.

Le COGIC travaille en étroite collaboration avec Météo-France et le SCHAPI, par le biais de communications régulières - au minimum deux par jour. Ce système, éprouvé, permet de répondre rapidement aux crises et offre un degré satisfaisant d'anticipation. Ainsi, lors des événements de 2011, les services météorologiques ont attiré, dès le 4 novembre, l'attention du COGIC sur le cas varois, en publiant une vigilance rouge. Le lundi suivant, le SCHAPI a confirmé les alarmes précédentes, et le COGIC a pu agir en conséquence.

Les moyens nationaux d'intervention

Les moyens nationaux d'intervention confiés aux unités militaires de la sécurité civile, sensiblement renforcés en 2004, s'adjoignent aux trois établissements de soutien opérationnel et logistique, les ESOL, relevant directement de la DGSCGC. L'un d'entre eux se charge plus spécifiquement de la situation des crises dans les départements méditerranéens, l'ESOL de Marseille - La Valentine. Le préfet Jean-Paul Kihl a précisé, par écrit, aux membres de la mission d'information, le rôle précis joué par les ESOL lors des événements varois de juin 2010 : « À l'occasion de la crue torrentielle de Draguignan en 2010, ce sont dix équipiers du Groupe d'Intervention Logistique (GIL) de l'ESOL Sud appuyés par 7 de l'ESOL Ouest et 4 de l'ESOL Nord qui ont procédé, du 15 au 25 juin, au déploiement et à l'exploitation des matériels de la Réserve Nationale provenant des dépôts de l'ensemble des ESOL Sud, Ouest, Nord et Est. » Grâce au concours de ces forces et des détachements mobilisables dans le cadre du plan Neptune, les capacités de pompage dont disposent les autorités nationales, en cas de violentes inondations, sont conséquentes.

Les moyens internationaux

À cet égard, des moyens extranationaux sont également susceptibles d'être mobilisés : ainsi, lors des inondations qui ont frappé le département du Gard en 2003, vingt sauveteurs italiens sont venus prêter main forte aux forces d'intervention françaises. Parallèlement, la France apporte régulièrement son aide à ses voisins, et notamment à l'Italie, lors des crises climatiques les plus aiguës. De nombreux exercices, organisés dans le cadre communautaire, renforcent encore les liens de solidarité entre les différents pays de l'Union européenne.

II. LE PLAN ORSEC (ORGANISATION DE LA RÉPONSE DE SÉCURITÉ CIVILE)

Le plan ORSEC est une organisation unique de gestion des événements dépassant le niveau de réponse courant des services qui a pour finalité la mise en place d'une organisation opérationnelle permanente placée sous la direction du préfet de département, de zone ou maritime. Il est destiné à traiter les effets sur les populations, les biens et l'environnement quel que soit le type de situation rencontré. En effet, l'ORSEC se compose de dispositions générales définissant une organisation transversale capable de s'adapter à tout type de situation, complétées par des dispositions propres à certains risques particuliers préalablement identifiés.

L'objectif de ce document consiste à organiser la mobilisation, la mise en oeuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la protection générale des populations.

Ainsi le plan ORSEC départemental détermine, compte tenu des risques existants, l'organisation générale des secours, recense l'ensemble des moyens susceptibles d'être mis en oeuvre et définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours.

Le plan ORSEC doit être révisé pour tenir compte de l'évolution des risques recensés, des retours d'expériences (locaux ou nationaux), de l'évolution de l'organisation et des moyens des personnes publiques et privées concourant au dispositif opérationnel et, en tout état de cause, tous les 5 ans.


* 215 Articles L. 2211-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales

* 216 Article 16 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

* 217 Articles L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et 17 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

* 218 Compte rendu de l'audition de M. Daniel Canepa, préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, président de l'association du corps préfectoral par la mission commune d'information sur les conséquences de la tempête Xynthia

* 219 Ministère de l'intérieur, Circulaire interministérielle N°IOC/E/11/23223/C de septembre 2011 relative à la procédure de vigilance et d'alerte météorologiques, page 10. « En situation orange ou rouge, il appartient aux états-majors interministériels de zone (EMIZ), sous l'autorité des préfets de zone de défense et de sécurité, de mettre en oeuvre le schéma d'alerte zonal, tel qu'établi dans l'ORSEC zonal, de l'ensemble des services opérationnels zonaux ou régionaux concernés par le ou les phénomènes annoncés. »