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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

ANNEXE 7 - L'OBLIGATION D'ENTRETIEN DES COURS D'EAU : RAPPEL HISTORIQUE ET CADRE LÉGAL

L'entretien des cours d'eau est un moyen traditionnel, si ce n'est ancestral, de prévention des inondations. Malgré la stabilité du cadre juridique de cette obligation, sa mise en oeuvre a pu varier sous l'effet du contrôle des services de l'État. Désormais, la doctrine administrative privilégie des interventions plus ciblées et différentes selon les régions : « dans certains cas, il peut être utile de ralentir les crues et de stocker l'eau le plus longtemps possible pour aplanir le pic de crue. Dans d'autres, il est nécessaire de les accélérer pour procéder à l'évacuation rapide des eaux (notamment en présence de confluences, ou dans des zones à marée).227(*)» La ripisylve joue alors un rôle déterminant puisque « la végétation a ce triple rôle de ralentir les crues, d'augmenter la capacité de stockage des sols, et de participer à l'évacuation des eaux par évapotranspiration, et ce d'autant plus qu'elle est dense (mieux en forêt qu'en plaine agricole). »

I. UNE OBLIGATION D'ENTRETIEN HISTORIQUEMENT À LA CHARGE DES PROPRIÉTAIRES

A. L'ORIGINE DE L'OBLIGATION D'ENTRETIEN DES COURS D'EAU

En l'état actuel du droit, l'obligation d'entretien des cours d'eau incombe aux propriétaires riverains ; sont propriétaires riverains ceux dont la propriété longe le cours d'eau sans être séparée228(*). Cette obligation constitue un principe ancien et constant, remontant à des règles de l'Ancien Régime reprises en substance par la loi du 12-20 août 1790 qui souhaitait donner les « moyens de procurer le libre cours des eaux ».

Pour les cours d'eau non domaniaux, la loi du 8 avril 1898 réitère cette obligation d'entretien à la charge des propriétaires des cours d'eau, renvoyant aux usages locaux et règlements anciens pour son exécution. Dans l'esprit du législateur, cette obligation d'entretien était clairement envisagée comme la contrepartie du droit de propriété qui venait d'être reconnu aux riverains sur les cours d'eau jusqu'à la moitié du lit, sauf titre ou prescription contraire.

L'article L. 215-14 du code de l'environnement, issu de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA), réaffirme sans équivoque cette obligation de principe qui s'applique quel que soit le statut du propriétaire : « le propriétaire riverain est tenu à un entretien régulier du cours d'eau »229(*). Les obligations d'entretien des cours d'eau sont désormais unifiées, que le propriétaire soit une personne publique ou privée230(*).

Ce principe n'est d'ailleurs pas étranger à d'autres systèmes juridiques, même de common law. L'Angleterre et le Pays de Galles connaissent ainsi une obligation identique à la charge du propriétaire riverain sous peine de l'engagement de sa responsabilité.

B. LES CONTRAINTES ADMINISTRATIVES ET TECHNIQUES ENCADRANT L'OBLIGATION D'ENTRETIEN

La question du droit de propriété sur les cours d'eau n'est pas nouvelle. Lors de son audition, M. Samuel Deliancourt, rapporteur public auprès de la cour administrative d'appel de Marseille, rappelait cette évolution historique. « Les cours d'eau non domaniaux représentaient pour les seigneurs un droit de police qui, peu à peu, s'est transformé en droit de propriété. La Révolution ayant aboli les droits féodaux s'est alors posée la question de la propriété de ces cours d'eau non domaniaux».

Le droit de propriété n'est pas absolu sur les cours d'eau et connaît des tempéraments liés aux usages de la ressource en eau, que ce soit pour l'entretien des cours d'eau mais aussi pour la production d'énergie, le droit de pêche ou la circulation d'engins nautiques de loisirs non motorisés.

L'obligation d'entretien s'exerce donc sous le contrôle de l'autorité de police, soit le préfet. Depuis la loi du 12-20 août 1790, la charge de la conservation des cours d'eau non domaniaux est confiée à l'autorité administrative. L'article L. 215-7 du code de l'environnement reprend ce principe : « L'autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d'eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux. ».

En cas d'abstention, le propriétaire peut donc se voir contraint de le réaliser si ce défaut d'entretien nuit au libre écoulement des eaux. Si le préfet n'a pas fait application de ses pouvoirs de police pour, au besoin, prescrire des mesures, la responsabilité de l'État est engagée en cas de faute lourde. En revanche, le maire ne peut intervenir par son pouvoir de police qu'en cas de péril imminent.

À l'inverse, lorsque le propriétaire intervient, il doit solliciter une autorisation ou déposer une déclaration auprès de l'administration selon la règlementation en vigueur. Cette obligation n'est pas toujours comprise de ces derniers qui conçoivent avec difficulté l'articulation entre une obligation d'entretien pesant sur eux et une obligation d'entreprendre une démarche administrative pour réaliser ce à quoi ils sont justement contraints. Ces démarches administratives sont censées permettre à l'autorité administrative de vérifier, au besoin par un contrôle a posteriori, que l'obligation a été acquittée dans le respect du milieu aquatique et selon les normes techniques applicables. Le propriétaire contrevenant pourra, le cas échéant, se voir sanctionner.

Force est de constater que pour l'autorité administrative ces travaux, sauf à être précédés d'études approfondies, satisfont que rarement le corpus juridique opaque qu'elle entend faire respecter. Il en résulte de nombreuses verbalisations, rarement comprises des contrevenants. Constatons, en l'état des choses que la prudence invite plus à l'inaction des propriétaires qu'à l'action.

La direction générale de l'office national de l'eau et du milieu aquatique (ONEMA) a fait savoir à la mission qu'elle avait fixé de nouvelles orientations dans le sens d'un effort croissant de pédagogie en lieu et place d'une recherche systématique de la sanction, notamment par un effort de formation engagé231(*) à destination des agents de l'ONEMA pour prévenir et gérer les situations conflictuelles.

C. LES CONTOURS DE L'OBLIGATION D'ENTRETIEN

Le contenu de cette obligation a évolué au cours du temps dans le sens d'un abandon des techniques lourdes d'intervention dans le lit du cours d'eau. Depuis la Révolution française, le contenu même de l'obligation d'entretien a été longtemps renvoyé, à l'instar de l'article 19 de la loi du 8 avril 1898, aux anciens règlements et aux usages locaux qui dataient pour la plupart de l'Ancien Régime.

Par conséquent, il est longtemps revenu au juge de fixer les limites de l'entretien des cours d'eau. La jurisprudence a ainsi admis que constituaient des pratiques licites le faucardage des herbes et jeunes pousses232(*), la remise en état des berges233(*) ou encore l'enlèvement d'arbres qui auraient poussé dans le lit du cours d'eau234(*) ou d'arbres qui risquent de verser dans le lit et qui ne sont pas indispensables au soutien de la berge235(*). En revanche, le curage n'était pas admis lorsqu'il conduisait à approfondir ou élargir le lit236(*) dans la mesure où sa finalité n'était pas de modifier le cours d'eau mais seulement de faciliter l'écoulement des eaux.

Le curage a été une technique longtemps prédominante dans l'entretien des cours d'eau. C'est le sens de l'expression « vieux fonds et vieux bords », qui désigne un curage consistant à extraire du cours d'eau les matériaux accumulés et la végétation de manière à retrouver l'état ancien du cours d'eau. Cette méthode était simple dans des espaces ruraux où le faible aménagement des cours d'eau permettait aisément de se référer pour l'entretien à un état « naturel » de ce cours d'eau. L'article 18 de la loi du 8 avril 1898 consacrait cette pratique en précisant que « le curage comprend tous les travaux nécessaires pour rétablir le cours d'eau, dans sa largeur et sa profondeur naturelles ».

Désormais, le code de l'environnement définit explicitement les opérations d'entretien régulier, par ses articles L. 215-15 et R. 215-2237(*) :

- l'enlèvement des embâcles, des débris et des atterrissements qu'ils soient flottants ou non ;

- l'élagage ou recépage de la végétation des rives ;

- le faucardage localisé ;

- les opérations qu'autorisent les usages locaux et anciens règlements sous réserve d'être conformes aux objectifs de l'article L. 215-4.

Le curage, théoriquement autorisé, vu les contraintes, n'est utilisé qu'en cas d'urgence, ce dont se plaignent les élus locaux.

II. UN ENTRETIEN FACILITÉ PAR LE REGROUPEMENT DES PROPRIÉTAIRES

Les propriétaires riverains ont été traditionnellement incités à se réunir pour assurer la charge de l'entretien des cours d'eau. La loi du 8 avril 1898 a permis aux propriétaires de se regrouper au sein d'une association syndicale de propriétaires, constituée en vue de l'aménagement et de l'entretien des cours d'eau dont ils étaient riverains. Cette solution devait permettre de réaliser des économies d'échelle et de rendre ainsi plus tolérable la charge financière de l'entretien.

Régi désormais par l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, ce groupement peut prendre trois formes :

- une association syndicale libre (personne morale de droit privé), constituée à l'unanimité des propriétaires intéressés ;

- une association syndicale autorisée (personne morale de droit public), constituée à l'initiative de l'administration ou de propriétaires ;

- une association syndicale constituée d'office (personne morale de droit public).

28 000 structures sont recensées actuellement en France, avec sans doute des disparités de taille et d'activité qu'il ne faut pas négliger. Cette prise en charge de l'entretien par une structure collective, spontanée ou favorisée par l'administration, a marqué une avancée en son temps mais est devenue dans la majorité des cas tout aussi obsolète que l'obligation pesant sur les propriétaires privés.

Leur bilan est donc mitigé : « Les associations syndicales ont l'avantage de faire participer tous les riverains directement intéressés aux travaux. Mais leur mise en oeuvre et leur fonctionnement sont lourds, dès que plusieurs centaines de propriétaires sont concernés. La transformation des mentalités, l'évolution du milieu rural font que ces structures bien perçues au siècle dernier sont aujourd'hui mal comprises. Leurs moyens financiers sont très limités, et il leur est difficile d'engager des programmes de travaux238(*). »

III. L'INTERVENTION INCONTOURNABLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS L'ENTRETIEN DES COURS D'EAU

La défaillance des propriétaires a entraîné l'intervention directe des personnes publiques sur les cours d'eau dont elles ne sont pas propriétaires.

Les collectivités territoriales peuvent intervenir à la place et aux frais d'un propriétaire défaillant. Elles se substituent alors à celui-ci, en application de l'article L. 215-16 du code de l'environnement et exigent de lui le paiement des frais ainsi engagés par l'émission d'un simple titre de perception.

Conformément à l'article L. 216-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut même obliger un propriétaire défaillant, après l'avoir mis en demeure, et à défaut de réponse de sa part, l'avoir mis en mesure de présenter ses observations, à consigner une somme d'argent qui servira, si besoin, à couvrir les frais engagés par la collectivité publique qui se substituera à lui.

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent également entretenir les cours d'eau en lieu et place des propriétaires dans le cadre de l'article L. 211-17 du code de l'environnement. Ces collectivités publiques sont autorisées, pour la défense contre les inondations et contre la mer, à « entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe. »

Pour ce faire, la collectivité publique doit faire constater l'intérêt général qui s'attache à ces opérations par la déclaration d'intérêt général (DIG), délivrée après une enquête publique, permettant la participation des propriétaires concernés.

Cette technique pose la question de l'entretien de propriétés privées par des fonds publics, même si un intérêt général s'attache à la réalisation de ces opérations pour la sécurité de tous. Pour atténuer ce transfert insidieux de charges, la participation financière des propriétaires privés est, sans être une obligation, une faculté à l'initiative du maître d'ouvrage des opérations d'entretien239(*). Les collectivités publiques peuvent alors décider de répercuter une partie des coûts d'entretien sur les propriétaires sous réserve que la contribution demandée soit en lien avec l'intérêt que ces propriétaires trouvent à un entretien du cours d'eau240(*). Cette faculté reste cependant théorique.

En parallèle de cette DIG, un plan de gestion peut être soumis à enquête publique par les collectivités publiques. La DIG vaut alors pour cinq ans. A l'évidence, une telle complexité n'est pas de nature à favoriser une politique active d'entretien des cours d'eau non domaniaux.


* 227 Contribution écrite du centre d'études techniques maritimes et fluviales (CETMEF).

* 228 CE 29 juin 1903, Syndicat des rivières de Clères et de Tailly, Rec. Lebon p. 484.

* 229 Cette obligation est rappelée, pour les cours d'eau domaniaux, par l'article L. 2124-11 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 230 L'article L. 2124-11 du code général de la propriété des personnes publiques renvoie expressément aux articles L. 215-14 et L. 215-15 du code de l'environnement pour définir l'obligation d'entretien.

* 231 M. Alexis Delaunay, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale, a indiqué que 100 agents commissionnés sur les 600 que compte l'ONEMA ont déjà suivi une formation à la prévention des conflits.

* 232 CE, 2 avril 1909, Sieur Couronne c/ commune de Chalette

* 233 CE, 4 mars 1932, Sieur Demers c/ syndicat des digues du Reyran

* 234 CE, 29 juin 1888, Sieur Durand de Fontmagne

* 235 CE, 16 juin 1963, Gueudet

* 236 CE, 17 mai 1907, Sieur Haguenot

* 237 Le législateur avait énoncé une liste ouverte à l'article L. 215-15 du code de l'environnement - par l'usage d'un « notamment » - mais le pouvoir règlementaire a donné à cette liste, à laquelle il a ajouté le faucardage, une valeur limitative.

* 238 Jean-Louis Gazzaniga , Xavier Larrouy-Castera , Philippe Marc , Jean-Paul Ourliac, Le droit de l'eau, 2011, Paris, 3ème édition

* 239 CAA Lyon, 20 avril 2006, Association « Les riverains de l'Anguison », n° 02LY00369

* 240 CE, 26 mai 1995, SCI Balar, n° 118512