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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )
2. La création du régime « catnat »
a) Une lente maturation

Les événements naturels catastrophiques, tels que les inondations, les séismes ou les raz-de-marée, étant traditionnellement totalement exclus de toute couverture par les contrats d'assurances, et les indemnisations publiques notoirement insuffisantes et difficiles à mettre en oeuvre, il devenait indispensable de sortir de cette impasse.

Débattue sans aboutir durant les années 1970, la question est remise à l'ordre du jour au début des années 1980, avec le dépôt de plusieurs propositions de loi.

Autre signe de l'intérêt des pouvoirs publics : la nomination, en 1981, d'un commissaire à la prévention des catastrophes naturelles, en la personne du vulcanologue Haroun Tazieff46(*).

Le fait que d'importantes inondations survinrent dans les vallées de la Saône et du Rhône et dans le sud-ouest de la France à la fin de l'année 1981 facilita aussi la mise sur agenda d'une réforme d'envergure.

Le projet d'origine qui prévoyait la création d'un fonds public, évolua, en cours d'examen, vers celle d'un système mixte faisant appel à la fois à l'État et aux assurances.

b) La loi du 13 juillet 1982

La loi du 13 juillet 198247(*) a ainsi mis en place le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, dit régime « catnat ». Les dispositions de ce régime légal, aujourd'hui codifié aux articles L. 125-1 à L. 125-6 et L. 431-9 du code des assurances, ont fait l'objet de divers aménagements depuis 1982 sans modifier en profondeur ce dispositif.

Le régime « catnat » est une synthèse originale combinant les mécanismes d'assurance privés et une logique de solidarité. Logique de solidarité, dans la mesure où il bénéficie d'une réassurance publique avec garantie de l'État, mécanisme de l'assurance dans la mesure où il s'appuie sur une large mutualisation, la base des primes étant des contrats largement répandus.

Ce régime consiste, en effet, en une extension obligatoire des contrats d'assurance dommages aux biens et pertes d'exploitation, financée par une prime additionnelle représentant 12 % de la prime principale (6 % pour les véhicules à moteur). Cette extension figure donc, depuis lors, dans les contrats multirisques habitation de tout un chacun.

Toute indemnisation au titre de la loi de 1982 est subordonnée à deux conditions préalables qui doivent être impérativement remplies :

- l'état de catastrophe naturelle48(*) doit avoir été préalablement constaté par un arrêté interministériel pour une zone et une période déterminée. C'est donc à l'État qu'il revient de déclencher l'ouverture de la garantie ;

- les biens sinistrés doivent être couverts par un contrat d'assurance.

Bien entendu, un lien de causalité doit exister entre la catastrophe constatée par l'arrêté et les dommages subis par l'assuré : sont en effet considérés comme les effets d'une catastrophe naturelle, au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances, « les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. »

Nous reviendrons un peu plus loin sur la notion de « dommages non assurables » ainsi que sur ce régime lui-même, supposé solidaire.

L'incontestable mérite de la solution adoptée a été de mettre un terme à une situation intenable pour les sinistrés. Elle est d'ailleurs devenue un modèle envié pour d'autres pays comme l'Italie, comme a pu le constater la mission, la question de l'indemnisation étant certainement le maillon faible du système italien, par ailleurs fort intéressant par la mobilisation des volontaires qu'il a su mettre en place. Notons cependant que les PaysBas, eux, se refusent au traitement assurantiel des dégâts de l'inondation, préférant une toute autre approche, comme on le verra, celle de la prévention.


* 46 La création d'un poste de commissaire à la prévention des catastrophes naturelles fut suivie de celle de secretaire d'État chargé de la prévention des risques technologiques et naturels majeurs. Cette dernière fonction fut également occupée par Haroun Tazieff de 1984 à 1986. Ces éléments rappellent l'intérêt inédit suscité par la problématique des catastrophes naturelles dans cette période. Haroun Tazieff avait alors souhaité la mise en place d'une politique d'ensemble, traitant des risques technologiques comme des risques naturels, au niveau de la prévention (prévision+protection) comme de la réparation (secours+réparation). Il avait donc, à cet égard, jugé insuffisant le nouveau régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, qui ne traite que d'une des dimensions de cet enjeu et sous le seul aspect de la réparation, sans responsabilisation des individus, et laissant les questions de secours, de prévision et, surtout, de protection de côté. Votre rapporteur souligne qu'en sus de l'expression de ces réserves, Haroun Tazieff ne se considérait d'ailleurs même pas comme l'inspirateur de la réforme de 1982.

* 47 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

* 48 Sans que le législateur n'ait eu à établir de liste des catastrophes naturelles, les aléas concernés peuvent être : des inondations (de plaine, crue torrentielle, ruissellement en secteur urbain, coulées de boue et remontées de nappe phréatique) ; des phénomènes liés à l'action de la mer ; des mouvements de terrain (effondrement, affaissement, éboulement et chute de blocs et de pierres, glissement et coulée boueuse associée, lave torrentielle) ; la sécheresse (mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation du sol) ; une avalanche ; un séisme ; les effets du vent dû à un événement cyclonique.