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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

II. LA LOGIQUE DE LA PROTECTION

De textes législatifs en règlements et circulaires, de « guides » en retours d'expériences et rapports, une même grille de lecture du phénomène inondation et des remèdes à y apporter s'impose : il s'agit de protéger les territoires et leur population, fut-ce contre eux-mêmes.

La séquence est toujours la même : identification et mesure du risque, prévision de l'occurrence calamiteuse, alerte et organisation des secours, remise en état et indemnisation, prévention.

Selon cette logique, les dysfonctionnements constatés renvoient obligatoirement à des déficiences humaines, à une insuffisance de la technique ou de moyens, à une complexité administrative ou organisationnelle, que l'avenir se chargera de corriger. La question de la pertinence de la grille de lecture n'est jamais posée.

A. LE SYSTÈME DE PRÉVISION ET D'ALERTE

1. La prévision : la technologie au service de l'anticipation
a) Des acteurs nombreux
(1) Le réseau des Services de Prévisions des Crues (SPC)

L'organisation de la surveillance, de la prévision et de la transmission de l'information sur les crues est assurée par l'État pour les cours d'eau les plus importants du fait des particularités de leur fonctionnement hydrologique, du nombre de communes concernées et des dommages potentiels dans les zones qu'ils peuvent inonder.

Après les crues dramatiques de la fin des années 1990 et du début des années 2000, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels, l'annonce des crues a évolué vers la prévision des crues et la coordination opérationnelle, scientifique et technique des services a été renforcée.

Organisation du réseau des SPC

Le réseau se compose :

- du Service Central d'Hydrométéorologie et d'Appui à la Prévision des Inondations (SCHAPI), basé à Toulouse et rattaché au service des risques naturels et hydrauliques de la Direction générale de la prévention des risques ;

- de 22 services de prévisions des crues (SPC) répartis sur le territoire de la métropole continentale en fonction des bassins hydrographiques, ainsi que des cellules de veille hydrologique (CVH) en Corse et dans les DOM, en place ou en projet (La Réunion) ;

- de 28 unités d'hydrométrie (UH) en métropole et 5 en Outre-mer qui mesurent, ajustent, archivent (dans la base nationale BD HYDRO) et analysent les niveaux et débits des cours d'eau.

De leur côté, les collectivités gèrent, avec l'appui technique des SPC et un concours financier (15 %), les dispositifs de surveillance des cours d'eau dont l'État ne s'occupe pas. À ce jour, on dénombre 33  systèmes locaux, dont ceux développés par les villes de Nîmes, Nice et Marseille ou par des structures de gestion des cours d'eau comme sur la Siagne ou sur le Vidourle, soit 139 stations pluviométriques. Leurs données sont mutualisées avec celles des dispositifs nationaux.

Le réseau des cours d'eau surveillés par l'État est décrit dans les schémas directeurs de prévision des crues (SPDC) établis par grands bassins hydrographiques. S'agissant du bassin Rhône-Méditerranée, dont le dernier SPDC a été approuvé en décembre 2011, il est organisé en 5 SPC, dont la zone de compétence obéit à la fois à une logique territoriale et hydrologique.

Le SPC Méditerranée Est s'étend sur les trois départements littoraux de la région PACA (les Bouches-du-Rhône, le Var et les Alpes-Maritimes), ainsi que sur quelques kilomètres carrés du territoire des Alpes de Haute-Provence pour la surveillance du haut bassin du Var. Il recouvre aussi l'ensemble des bassins versants des cours d'eau côtiers situés à l'est du Rhône, soit 249 km de cours d'eau sur 63 communes. À ce titre, il surveille l'Huveaune de Saint-Zacharie à Aubagne, le Gapeau de Soliès-Pont à la mer, l'Argens de Carcès à la mer, la Nartuby de Draguignan jusqu'au Muy et le Var de Villeneuve d'Entraunes jusqu'à la mer. La Corse dépend également du SPC Méditerranée Est, bien qu'aucun dispositif de prévision ni d'alerte ne soit installé sur l'île.

L'organisation de la prévision dans le sud-est de la France est particulière puisque la surveillance des bassins à crues rapides y relève de la direction interrégionale de Météo-France, cas unique en France.

Les autres SPC sont rattachés à une direction départementale des territoires (DDT) ou à une direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL). Ces dernières assurent le pilotage de la politique de l'État en matière de risques naturels : définition des priorités d'action, moyens alloués, contrôle de la cohérence des actions entreprises par les services de l'État dans ce domaine.

Ainsi, les DREAL du bassin Rhône-Méditerranée sont gestionnaires des données hydrométriques de la plus grande partie des réseaux, indispensables au calage des modèles de prévision des crues. Par souci d'efficacité, les interventions sur les stations de mesure des DREAL qui ne sont pas SPC - c'est le cas en région PACA - sont conventionnées avec les SPC de leur territoire de compétence.

(2) Les autres acteurs de la prévision et les organismes de recherche

La variété des types d'inondations, de leurs causes aux territoires concernés a eu pour résultat la multiplication des organismes spécialisés chargés de s'en occuper. Même si beaucoup travaillent en partenariat sur des projets de recherche, cela laisse augurer quelques problèmes de circulation de l'information et de coordination.

Organismes

Missions générales

Missions relatives
aux crues

Météo-France

Prévisions météorologiques (notamment des précipitations)

Publication des cartes de vigilance météorologique en coordination avec le SCHAPI.

Gestion d'un réseau de 1 200 pluviomètres destiné à la mesure des hauteurs d'eau.

Gestion du réseau de radars ARAMIS.

Centre d'études techniques maritimes
et fluviales (CETMEF)

Développement des modèles hydrauliques pour la prévision et la gestion des crises (Osiris-Inondations, aide à PCS, plate-forme cartographique AMICE d'échange de données entre gestionnaires de la crise).

Appui aux services de l'État pour la planification de la prévention des risques.

Inondations à cinétique lente et submersions marines en lien avec le SCHAPI.

Inondations en milieu urbain, notamment leur interaction avec les phénomènes associés.

Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

Phénomènes géologiques, risques associés et développement des outils nécessaires à la gestion du sol et du sous-sol.

Coordination avec les services de l'État au travers d'une convention avec le SCHAPI.

Collaboration avec Météo-France dans le cadre de projets de recherche.

Organismes

Missions générales

Missions relatives aux crues

Office national de l'eau
et des milieux aquatiques (ONEMA)

Pilotage et soutien de la recherche dans le domaine de l'eau.

Mise en place et coordination du système d'information sur l'eau.

Contribution à la police de l'eau de manière préventive et répressive.

Appui technique à la prise en compte des enjeux écologiques dans les documents de planification et de programmation de la politique de l'eau (SDAGE et SAGE notamment).

Pas de rôle direct en matière de prévention des inondations. Proximité de ses missions avec celles du SCHAPI, notamment en matière de recueil de données.

Service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM)

Prévention du risque de submersion marine.

Outils d'observation et de modélisation du niveau de la mer, campagnes d'océanographie de la mer et modélisation numérique de terrain.

Référent national pour l'observation des hauteurs d'eau et partenaire de deux dispositifs d'alerte et d'avertissement en cas de submersion marine : le dispositif Vigilance Vague Submersion avec Météo-France et le Centre national d'alerte au tsunami en Atlantique nord et en Méditerranée.

Organismes

Missions générales

Missions relatives aux crues

IRSTEA (anciennement Cemagref)

Etude des aléas de montagne (érosions torrentielles et avalanches) et méditerranéens (crues éclair et feux de forêts).

Travaux sur les facteurs de déclenchement et la dynamique des phénomènes dangereux engendrés par les précipitations, développement des modèles hydrologiques alimentés par les prévisions pluviométriques de Météo-France, comme le modèle AIGA.

Développement, en partenariat avec Météo-France, du programme RHYTMME de déploiement de radars adaptés aux zones montagneuses.

b) Des outils performants
(1) De la modélisation à l'alerte

Si, en matière de prévision, la spécialisation par type de problème est incontournable, le regroupement des compétences au sein des SPC est indispensable. Ces services disposent ainsi des images radars de Météo-France et des données des modèles hydrologiques nécessaires à la prévision des crues.

Les données et outils de prévision des crues utilisés par les SPC

- Mesures en temps réel sur plus de 1 400  stations hydrométriques et 570 stations pluviométriques (en plus des 1 200 stations de Météo-France) ;

- réseau ARAMIS des 24 radars météorologiques de Météo-France.

Les radars permettent de calculer l'intensité des précipitations grâce à un calibrage adapté. À cet effet, des pluviographes sont reliés par un système de calcul, ce qui permet d'interpréter et de déterminer l'intensité de la pluie. Il convient de noter sur ce point qu'il existe deux types de calibrage : l'un, employé par Météo-France, valable pour l'ensemble du territoire national et assez peu précis ; un autre valable pour une image radar donnée, calibrée en fonction des pluviographes du secteur (modèle Calamar utilisé dans le Gard).

- prévisions météorologiques de Météo-France, notamment celles relatives aux précipitations ;

- connaissance de l'humidité des sols ;

- outils de détection des risques hydrologiques (modèles génériques sur la base de prévisions à moyen terme) ;

- règles basées sur l'expérience et la formalisation de l'expertise sur les crues locales ;

- plus généralement, modèles de prévision des écoulements sur les bassins versants et de propagation hydraulique des crues, outils « calés » sur des crues antérieures et, pour certains, « recalés » en temps réel par assimilation des données observées.

Source : Direction générale de la prévention des risques

Ces outils permettent aux SPC d'arrêter le niveau de vigilance requis pour les 24 heures sur une échelle de couleur - vert, jaune, orange et rouge - du niveau de risque le plus faible au plus élevé.

Une couleur est attribuée à chaque tronçon de cours d'eau surveillé, le SCHAPI intégrant l'information et s'assurant de sa cohérence nationale avant publication sur le site Vigicrues54(*).

De son côté, le service Predict de Météo-France (payant), auquel peuvent s'abonner les collectivités territoriales, donne, en temps réel, une information sur le risque inondation pour la période proche55(*). 18 000 collectivités y recourent dans le cadre du partenariat Groupama-Predict. Plus de 1 200 d'entre elles ont été un jour averties et mises en veille.

Enfin, pour les collectivités qui en ont les moyens financiers et techniques, l'outil CALAMAR de la société Kister (anciennement RHEA) permet d'alerter sur le risque de ruissellement. Cela suppose, outre un réseau pluviographique local, un abonnement à Météo-France pour disposer des données du radar le plus proche et l'acquisition du logiciel CALAMAR (ainsi que les compétences techniques pour le faire fonctionner).

(2) Des avancées remarquables

Les crues méditerranéennes, fruits d'épisodes pluvieux intenses sur des bassins versants étroits et souvent montagneux, aggravés bien souvent par des phénomènes karstiques et de surcote, sont particulièrement difficiles à prévoir et à mesurer. Outre la connaissance de l'évolution des phénomènes météorologiques, la prévision suppose également celle des caractéristiques du bassin versant : superficie, pente, axes d'écoulement, points bas, lieux et mécanismes de débordement, couvert végétal mais aussi nature et niveau d'imperméabilisation du sol.

En outre, l'équipement de ces cours d'eau en stations de mesures n'est pas toujours possible, voire utile vu la vulnérabilité des installations et la rapidité des crues.

Des méthodes récentes permettent cependant de mieux évaluer le risque de crues en croisant données météorologiques et hydrologiques dont la précision s'améliore. Toutefois, ainsi que M. François Jacq, président-directeur général de Météo-France, l'a indiqué lors de son audition par la mission, des événements paroxystiques comme ceux du Var en juin 2010 restent au-delà de l'état de l'art.

Pour tenter de remédier à cette difficulté, l'IRSTEA et Météo-France ont mis au point la méthode AIGA (Adaptation d'Information Géographique pour l'Alerte crues), dispositif d'alerte de crues capable de couvrir des cours d'eau dont les bassins versants peuvent varier de quelques kilomètres carrés à plusieurs centaines de kilomètres carrés.

Si cette méthode constitue un progrès indéniable pour les régions soumises à un risque de crues éclair, Météo-France reconnaît qu'elle n'est pour autant pas adaptée à des bassins versants présentant de fortes spécificités méditerranéennes (bassins karstiques ou bassins versants intégralement urbanisés). Elle ne tient en outre pas compte de l'aménagement (digues, barrages, zones d'expansion des crues) du bassin versant, ce qui peut contribuer à fausser les résultats annoncés.

De fait, il s'agit plus d'une méthode de qualification de l'aléa que du risque, dans la mesure où elle ne prend pas en compte la vulnérabilité du territoire.

La méthode AIGA

L'objectif de la méthode AIGA est de faciliter l'évaluation en temps réel du niveau de gravité de la crue en cours grâce à la production de deux cartographies : niveau de l'aléa pluviométrique et niveau de l'aléa hydrographique.

À cet effet, deux informations hydrologiques sont croisées par le modèle :

- les données statistiques de référence sur les pluies et les débits fournies par IRSTEA ;

- les données en temps réel fournies par les radars de Météo-France, converties en estimation de débits à l'exutoire des bassins versants.

L'intérêt de la méthode est double :

- disposer d'une estimation des débits, y compris pour les bassins ne disposant pas d'instruments de mesures de hauteur ou de débit des cours d'eau ;

- anticiper la crue par conversion immédiate des précipitations observées en débit.

Le modèle produit une carte superposant les aléas pluviométriques et hydrologiques, mise à disposition des utilisateurs du site de Météo-France (COD des Préfectures et COZ). Cette carte comporte un code couleur des zones au kilomètre carré (période de retour de 2 ans en bleu, de 10 ans en violet et de 50 ans en fuchsia), ce même code couleur s'appliquant aux cours d'eau.

Ces principales avancées, réalisées (ou en cours de réalisation) s'inscrivent dans le cadre du Plan national pour les submersions rapides (PSR), doté de 500 millions d'euros, qui a vu le jour après les événements dramatiques qu'ont constitué la tempête Xynthia en février 2010 et les inondations dans le Var en juin de la même année.

Des outils améliorés et des services étendus - le PSR

1/ Un service Météo-France d'avertissement signalant aux préfets et aux maires le caractère exceptionnel des pluies observées (APIC), opérationnel depuis le mois de décembre 2011.

En cas de précipitations abondantes, la commune, ainsi que les services de prévision des crues et les préfectures, sont prévenus par message vocal, électronique et SMS. Ce service est gratuit et disponible pour la majorité des communes, dès lors qu'elles ne sont pas trop éloignées d'un radar météorologique et qu'elles soient visibles depuis celui-ci. Seules les zones montagneuses sont encore exclues de ce service, même si Météo-France a engagé une extension de son réseau radar pour compléter sa couverture. 2 500 communes y sont déjà abonnées, dont 50 du département du Var.

2/ Le renouvellement accéléré et la densification des radars météorologiques de Météo-France (convention cadre avec la DGPR 2011-2016), notamment pour développer le service APIC.

Le projet RHYTMME 2009-2013 prévoit en outre l'installation de 4 radars en bande X dans le sud des Alpes et le développement des services associés.

3/ La consolidation et l'extension du réseau surveillé par l'État au titre de la prévision des crues (déjà réalisées pour le Gapeau, l'Argens, la Nartuby, la Durance moyenne).

4/ La poursuite d'appuis et de coopérations avec les collectivités dotées ou souhaitant se doter d'un dispositif spécifique d'avertissement et de sauvegarde.

5/ L'analyse de la faisabilité technique puis le déploiement d'un service d'anticipation des crues soudaines, prenant en compte les réactions hydrologiques et leurs conséquences.

6/ Le renforcement, à moyen terme, des capacités de prévision de Météo-France pour les pluies intenses.

Des avancées intéressantes ont également été accomplies par le CETMEF en matière de modélisation de la propagation de la crue vers l'aval. Ces modèles permettent de calculer non seulement la hauteur mais également la vitesse de l'eau. Un important travail de cartographie des zones urbaines à risque de ruissellement est également en cours de réalisation par le centre : le projet Cartino servira à la prochaine phase de modélisation automatique à grande échelle à partir de la topographie.

L'effort important, bien qu'encore insuffisant, réalisé s'agissant la prise en compte des phénomènes karstiques dans la prévision et le calcul des crues, tâche difficile compte tenu de la très grande diversité des karsts, doit par ailleurs être souligné. Ainsi, la ville de Nîmes a-t-elle confié au BRGM un projet, qui lui a permis d'intégrer cette donnée dans son système de prévision grâce à 7 forages équipés de sondes de contrôle du niveau de l'aquifère.

Suite aux inondations de juin 2010, le BRGM a pris l'initiative d'une étude du bassin karstique de la Nartuby, ce dont on ne peut que se féliciter.

Au-delà de cet exemple, des modèles numériques de simulation du comportement du karst ont été développés et utilisés, en exercice, pour divers types d'épisodes pluvieux. Ils permettent d'envisager le comportement du sous-sol en fonction des prévisions de Météo-France. Dès 2011, cette méthodologie a été appliquée à d'autres bassins pour le compte du SCHAPI et une plaquette d'information sur les phénomènes karstiques distribuée à l'ensemble des SPC.

Enfin, dans le cadre de la surveillance et de la prévision des phénomènes de submersions marines, le SHOM a initié en 2011 et en 2012 des contacts avec la DGPR et les SPC afin de réfléchir à une coordination des dispositifs de surveillance et à une harmonisation des méthodes d'observation des hauteurs d'eau sur le domaine maritime et littoral.


* 54 Mis en place en 2006, le site Vigicrues communique, sur des cartes dotées de codes couleurs, les données hydrométriques (niveaux et débits), ainsi que les incertitudes associées sous forme de bulletins d'information apportant des précisions géographiques et chronologiques sur les phénomènes observés et prévus, ainsi que les consignes utiles.

Ces informations sont quotidiennement publiées à 10 h et à 16 h et actualisées en tant que de besoin (plus de 4 fois, par exemple, le 3 novembre 2011). Elles sont envoyées par courrier électronique aux gestionnaires de crise (COGIC, COZ, préfectures, SDIS) et disponibles sur Internet pour les maires comme pour le grand public. Une modernisation de cet outil est prévue à l'horizon 2015-2016.

La prévision proprement dite (quantifiée) des débits et des niveaux d'eau, lorsqu'elle est possible, est en revanche effectuée à des échéances variables selon les rivières : pour la plupart des bassins, une prévision quantifiée n'est possible qu'à des échéances inférieures à une journée ; sur les autres (le cours aval de certains fleuves ou rivières généralement), elle est possible à échéance de plusieurs jours (la prévision est alors directement utilisée pour la carte à vingt-quatre heures de Vigicrues). La surveillance hydrométrique s'organise autour d'un réseau de stations géré par la DREAL.

Le site Vigicrues est également alimenté par les données fournies par Météo-France, qui, parallèlement, dispose d'un outil de prévision et d'alerte qui lui est propre dans le domaine des précipitations. Le dispositif de vigilance météorologique, coproduit avec le SCHAPI, est opérationnel, dans sa forme actuelle, depuis le 1er octobre 2011. Il est constitué d'une carte de vigilance actualisée 2 fois par jour à 6 h et à 16 h, qui définit pour les 24 heures à venir le danger météorologique potentiel dans la zone considérée, ainsi que de bulletins de suivi nationaux et régionaux établis dès lors qu'un département est classé en vigilance orange ou rouge (la vigilance rouge est rare, de l'ordre d'une fois par an).

Cet outil est en constante évolution : la vigilance « pluie-inondation » a d'abord remplacé en 2007 la vigilance « fortes précipitations », afin d'éviter un affaiblissement de l'état de vigilance dans la population à la fin des précipitations alors que l'inondation peut persister. Cette première innovation a été décidée à la suite des inondations de 2005 dans le sud de la France, qui ont fait apparaître la nécessité d'une articulation entre le volet météorologique et le volet hydrologique de la prévision. Cette nouveauté a été complétée, en 2011, par une vigilance « inondation », qui indique que le département est concerné par le risque inondation alors qu'il n'existe pas de risque de précipitations.

* 55 Cf en annexe 9 du présent rapport, le schéma de prévention du risque inondation incluant le rôle de Predict.