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Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France

24 septembre 2012 : Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France ( rapport d'information )

II. Y A-T-IL UNE EXCEPTION VAROISE ?

Les inondations concernent, comme on l'a vu, la plupart des départements du sud-est de la France. Désireuse de savoir si le Var faisait figure d'exception et d'élargir sa connaissance des modes de traitement du risque d'inondation sur l'arc méditerranéen, la mission a élargi son champ d'investigation dans les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône, le Gard et le Vaucluse, rencontrant élus, représentants de l'État, experts et, d'une manière générale, les acteurs de la lutte contre l'inondation.

A. LES LEÇONS DES AUTRES DÉPARTEMENTS DE L'ARC MÉDITERRANÉEN

Lors de ces déplacements, le premier constat a été celui de la diversité des situations locales, diversité qui renvoie à des causes multiples et parfois conjoncturelles, comme le souvenir d'inondations particulièrement meurtrières ici, ou plus anodin, l'existence d'un contentieux et l'attente d'une décision de justice là.

Le second constat, c'est que la diversité de surface cache des similitudes essentielles : une crise majeure est à l'origine de la prise de conscience du sérieux du risque d'inondation, la réponse se heurte aux mêmes problèmes de fond. Ces problèmes communs sont : l'absence de financement des opérations ou d'expertise technique nécessaire à leur réalisation, la difficulté à trouver un consensus sur la gouvernance, voire un déficit de volonté politique, la difficulté à organiser et financer la solidarité entre les collectivités, entre amont et aval, communes protégées et communes ou parties de communes réceptacles de crues, l'articulation laborieuse, sinon problématique, des objectifs de protection du milieu aquatique et des populations, etc.

Au final, il nous est apparu que les départements les plus en avance dans la prise en compte du risque d'inondation, le Gard notamment, avaient eux aussi connu la situation qui est celle du Var aujourd'hui et que s'ils y avaient réagi fermement et plus tôt, c'était d'abord parce qu'ils avaient connu des catastrophes mortelles plus tôt aussi.

Il nous est apparu aussi que le succès de la lutte contre l'inondation dépendait au moins autant de la mobilisation des populations que du niveau des investissements, la mise en place des outils de prévention demeurant toujours précaire et lacunaire. Comme on pouvait s'en douter, dans les départements du sud-est de la France aussi, le maillon faible du dispositif de lutte contre l'inondation reste la prévention.

1. La crise majeure comme événement fondateur

Il ressort clairement des expériences recueillies lors des déplacements que la prise de conscience collective de la nécessité d'agir pour prévenir l'inondation suivait systématiquement une ou plusieurs crises majeures (dégâts considérables, victimes humaines nombreuses) en peu de temps et qui font fonction d'événement fondateur. C'est après la catastrophe que sont engagés les programmes de prévention et créés ou réveillés de leur coma les organismes chargés de les réaliser. Ce qui, s'il en était besoin, fait mentir l'adage selon lequel « gouverner, c'est prévoir ». En matière de protection contre l'inondation aussi, « gouverner, c'est d'abord réagir » et serait-on tenté de dire, « puis d'oublier ».

Dans le Vaucluse, les inondations médiatisées de Vaison-la-Romaine, en 1992, ont marqué, par leur bilan humain et leur soudaineté, un tournant dans l'approche de la gestion des inondations non seulement au niveau national mais aussi au niveau local. Elles sont une illustration emblématique d'une réaction et d'une mobilisation des élus locaux sur ce sujet.

L'engagement des élus locaux après les inondations de Vaison-la-Romaine

Le 22 septembre 1992, de fortes pluies s'abattaient sur cette commune du Vaucluse, provoquant des inondations spectaculaires à l'origine de 41 décès.

Dans les 15 jours suivant la catastrophe, les élus municipaux ont pris la décision lourde mais ferme de ne plus admettre de construction dans les zones inondées, ce qui concernait 80 habitations. À l'exception d'une dizaine d'habitations, cette décision a été mise en oeuvre, et ce, d'autant moins facilement que le fonds de prévention des risques naturels majeurs - communément appelé fonds « Barnier » - n'existait pas encore.

Faisant montre de créativité administrative, la commune a alors constitué un dossier de résorption de l'habitat insalubre (RHI) pour finalement, à force de persévérance et de volonté, obtenir des fonds publics - de l'ordre de 30 millions de francs - auxquels sont venues s'ajouter les indemnités d'assurance et les recettes de la solidarité spontanée de donateurs.

La prévention s'est depuis largement diffusée par l'apprentissage des bons comportements ; le groupe scolaire fait ainsi, chaque année, l'objet d'un exercice d'évacuation par car. Sur le plan des travaux, le lit de l'Ouvèze a été recalibré par de l'endiguement entre le pont romain et l'aval. Un syndicat intercommunal s'est saisi de la question de l'entretien des cours d'eau non domaniaux, avec un contrat de rivière en cours d'élaboration. Le réseau Vigicrues est désormais suivi avec attention.

La catastrophe de 1992 a donc indéniablement favorisé une gestion globale de la prévention des inondations. Mais, comme on l'a vu, la mise en place du PPRI ne va pas sans problème.

Une prise de conscience identique s'est produite dans d'autres départements frappés par des crues exceptionnelles. Dans le Gard, les inondations de 1958 ont marqué suffisamment les esprits pour conduire à la construction de trois barrages. En 2002, ce sont de nouvelles inondations d'ampleur qui ont entraîné, de leur propre aveu, une plus forte implication des services du conseil général dans la prévention des inondations, domaine qui n'est en rien une compétence obligatoire des départements.

L'implication volontaire du département du Gard après les inondations de 2002

En 2002, l'ampleur géographique des inondations a été inédite, avec 299 communes touchées sur les 354 que compte le département, alors qu'en 1988, seule la ville de Nîmes avait été concernée. Cette crise a fait prendre conscience que 40 % des Gardois et plus de 50 % du secteur économique se trouvent en zone inondable. Dans la gestion post-crise, les services départementaux ont fait preuve de réactivité en innovant par la création d'un « guichet unique » pour traiter les quelques 500 demandes de financement déposées. Depuis cet événement, le département du Gard est resté un acteur incontournable en multipliant les initiatives :

- un observatoire du risque inondation a été mis en place avec le lancement en 2006 d'un référentiel technique proposé aux communes pour élaborer, en régie ou par externalisation à un bureau d'études, un plan communal de sauvegarde, avec un effort sur les communes présentant un risque fort ;

- des campagnes de sensibilisation à destination des élèves (CM1, CM2 et 5ème) ont été mises en place et effectuées par un prestataire dans le cadre d'une convention conclue avec l'inspection d'académie ;

- des formations sont proposées aux élus et aux agents territoriaux (368 participants en 6 ans) et des expositions itinérantes sont réalisées ;

- une action est en cours avec la chambre d'agriculture pour déterminer les zones de repli pour les troupeaux avec pour objectif de déplacer les animaux dans un lieu à l'abri en 30 min.

Un même constat s'impose dans les Alpes-Maritimes, département marqué, dans les années 1990, par des crues à répétition des fleuves côtiers : la Frayère et le Var en 1994, la Siagne, le Loup et la Brague en 1996, puis la Vésubie en 1997. En 2000, c'est le Cagne et le Paillon qui ont connu, à leur tour, des inondations.

L'adhésion au dispositif des PAPI a donc été très forte lorsque la première campagne nationale a été lancée en 2002. Le département a compté trois PAPI signés et un « en couveuse ». Ce volontarisme s'est traduit dans les faits puisque les programmes affichent des taux de réalisation particulièrement notables. Deux ans après son lancement, le PAPI du Var affiche, par exemple, un état d'avancement des travaux de près de 70 %.

Une nouvelle campagne a été lancée avec les PAPI de seconde génération qui apparaissent plus structurés. Le département des Alpes-Maritimes compte un PAPI d'ores et déjà labellisé sur le Var, pour une enveloppe de 67 millions d'euros. 5 PAPI et 2 PSR, pour des interventions ponctuelles, sont également en projet.

Autre exemple marquant et connu de cet engagement consécutif à la crise, la ville de Nîmes. Frappée en 1988 par une inondation meurtrière et ravageuse puis à nouveau, bien qu'avec une moindre intensité, en 2005, elle s'est engagée dans un programme ambitieux, notamment l'aménagement des cadereaux en centre-ville dont la mission a pu mesurer l'ampleur sur place.

Les aménagements titanesques des cadereaux de Nîmes

Le 3 octobre 1988, la ville de Nîmes a dû faire face à des événements dramatiques, ayant coûté la vie à 9 personnes et près de 610 millions d'euros pour les dégâts matériels. De forte ampleur, ce phénomène extrême a une période de retour estimée à 200 ans. C'est à la suite de ces inondations qu'un programme de protection contre les inondations (PPCI) est alors décidé pour un budget total d'environ 70 millions d'euros. Les travaux réalisés dans le cadre du PPCI ont coûté 69 millions d'euros, avec 31 millions d'euros à la charge de la ville de Nîmes, soit 45 % sur l'enveloppe totale.

Les inondations des 5 et 6 septembre 2005, certes d'une moindre ampleur par rapport à 1988, appelleront le lancement, 2 ans plus tard, du programme CADEREAU (choix d'aménagement durable d'évitement du risque d'écoulement aérien urbain), fondé sur un aménagement visant à réduire les vulnérabilités. Signé en 2007 avec l'État, ce programme prévoit d'ici 2013 un engagement financier de l'ordre de 126 millions d'euros.

Ces travaux, insuffisants à eux seuls, se sont insérés dans une démarche plus globale pour la prévention des inondations : l'application d'un règlement d'urbanisme adapté au risque inondation, une information préventive de la population, la mise en place d'un système d'observation des pluies et de gestion d'alerte.

Le constat selon lequel il n'y a pas de réaction sérieuse au risque majeur d'inondation sans catastrophe ne vaut pas que pour les départements du sud-est ou méditerranéens de la France, il vaut aussi pour l'État, comme en témoigne la chronologie des lois et plans importants en la matière.

14 juillet 1987 : de violents orages entraînent le débordement du Borne dans les Alpes, causant la mort de 23 personnes au Grand-Bornand.

Loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 organisant la sécurité civile et la prévention des risques majeurs, créant le droit à l'information.

22 septembre 1992 : l'Ouvèze déborde et inonde la ville de Vaison-la-Romaine (Vaucluse), 41 personnes trouvent la mort.

Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite Loi Barnier.

Novembre 1999 : plusieurs fleuves du midi méditerranéen débordent, faisant 36 morts. Dans la nuit du 8 au 9 septembre 2002, des pluies violentes s'abattent sur les départements du Gard, de l'Hérault et du Vaucluse ; 23 personnes trouvent la mort.

Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Décembre 2003, Arles et les villages alentour se retrouvent sous les eaux en raison de fortes pluies et d'un débit du Rhône très élevé. Plus de 20 000 personnes sont sinistrées.

Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

Février 2010 : la tempête Xynthia entraîne des submersions marines sur la côte atlantique, notamment en Vendée et en Charente-Maritime (47 morts dont 41 dans ces deux départements).

Juin 2010 : inondations dans le Var (23 morts).

13 juillet 2010 : adoption d'un plan national submersions rapides.102(*)

Ce court tableau montre, plus clairement qu'un long discours, qu'en France, la conscience du danger représenté par l'inondation est intermittente, que le moteur de l'évolution des dispositions prises pour y faire face ce sont les crises et non une meilleure prise de conscience. On réagit à l'événement et d'autant plus qu'il provoque l'émotion. On n'agit pas à froid. Nous aurons à y revenir.


* 102 Si l'on met à part le volet consacré aux digues de protection et au phénomène « nouveau » des submersions marines, qui n'avaient pas jusqu'ici été pris en compte, ce plan consiste pour l'essentiel à un renforcement des dispositifs déjà mis en place à la suite de précédentes catastrophes.