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De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique

26 septembre 2012 : De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique ( rapport d'information )

E. UNE INTERCOMMUNALITÉ ENCORE PEU DÉVELOPPÉE

Le code général des collectivités territoriales offre plusieurs formules de mutualisation.

Les modalités de la coopération intercommunale en matière de police

Le recrutement et la mise à disposition d'agents de police municipale par les EPCI à fiscalité propre (article L 2212.5 du CGCT)

Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (ce qui exclut les syndicats de communes) peuvent recruter des agents de police municipale pour les mettre à disposition des maires des communes membres27(*). Cette possibilité ne peut être mise en oeuvre qu'après délibération de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

Les agents recrutés sont remis à disposition de l'ensemble de ces communes et sont placés, pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, sous l'autorité du maire de cette commune.

La mise en commun temporaire d'agents par des communes en dehors de l'intercommunalité (article L.2212-9 du CGCT)

Lors d'une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif, à l'occasion d'un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle, les maires de communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être autorisés par arrêté du préfet à utiliser en commun, sur le territoire d'une ou plusieurs communes, pour un délai déterminé, tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale. Cette faculté s'exerce exclusivement en matière de police administrative.

Le recrutement d'agents par des communes en dehors de l'intercommunalité (article L.2212-10 du CGCT)

La loi relative à la prévention de la délinquance a permis une mise en commun permanente, en autorisant les communes de moins de 20 000 habitants formant un ensemble de moins de 50 000 habitants d'un seul tenant à recruter un ou plusieurs agents de police municipale en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles.

La définition retenue a pour effet d'exclure toutes les communes en communautés d'agglomération ou urbaines et concerne ainsi soit des communes sans EPCI, soit des communes regroupées en communautés de communes, sauf si ces communautés ont déjà recruté des policiers municipaux pour les mettre à dispositions des communes grâce à l'article L.2212-5 du code général des collectivités territoriales.

Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, les agents sont placés sous l'autorité du maire de cette commune. Chaque agent de police municipale est de plein droit mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie dans des conditions prévues par une convention conclue entre l'ensemble des communes intéressées et transmise au représentant de l'Etat dans le département.

Le transfert de certains pouvoirs de police du maire (polices spéciales, article L 5211-9-2 du CGCT)

Ces dispositions, renforcées par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, prévoient un transfert au président de l'EPCI de certains pouvoirs de police spéciale du maire lorsque les compétences correspondantes ont été transférées. Ce transfert est soit automatique (en matière d'aires des gens du voyage, d'assainissement et de gestion des déchets ménagers), soit facultatif (en matière de sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires, de police de la circulation et du stationnement et de défense extérieure contre l'incendie).

Toutefois, dans tous les cas, les maires gardent la possibilité de refuser tout transfert du pouvoir de police. En cas de transfert, les arrêtés intercommunaux de police peuvent être signés par le seul président de l'EPCI, alors qu'ils devaient auparavant être contresignés par les maires. Force est de constater que ces dispositions n'ont pas eu un grand succès.

1. L'intérêt financier de la mutualisation

La mutualisation intercommunale des polices municipales semble constituer une voie évidente pour lutter contre la progression des inégalités territoriales devant la sécurité. Comme l'a souligné le représentant de la CFDT lors de son audition, il est difficile d'avoir une continuité de service dans les petites communes avec une poignée d'agents, alors que des équipes intercommunales de huit ou dix agents permettraient indéniablement d'assurer une telle continuité. La mutualisation des moyens offre en particulier des avantages en zone rurale. En outre, comme l'a souligné, lors de son audition M. Didier Chabrol, secrétaire général du Comité interministériel de prévention de la délinquance, la politique de prévention de la délinquance se déploie mieux à l'échelle intercommunale.

Vos rapporteurs ont pu évaluer l'intérêt de cette démarche intercommunale auprès des polices intercommunales de la CAVAM (communauté d'agglomération du Val de Montmorency) et de la communauté de communes Roissy Porte de France28(*), dans deux contextes assez différents : si le territoire de la première est très urbain, la seconde comprend à la fois des zones denses, des zones très rurales et les pistes de l'aéroport Charles de Gaulle.

La communautarisation des polices municipales par la CAVAM a été menée dans l'optique d'une mutualisation aussi approfondie que possible des fonctions « support » devant par ailleurs totalement préserver le pouvoir de police des maires. En effet, selon M. Luc Strehaiano, président de la communauté d'agglomération, seul le respect de cette condition pouvait garantir l'acceptation et la mise en oeuvre de ce projet.

A Roissy Porte de France, il s'agissait avant tout de traiter les problèmes liés à la présence de l'aéroport, des zones d'activité et des nombreux entrepôts, en évitant les déplacements de délinquance vers les communes environnantes qu'aurait provoqués la mise en place d'une police municipale à Roissy seulement. Le passage au niveau intercommunal a ainsi permis à certaines communes rurales dotées de peu de ressources de bénéficier d'une présence policière accrue.

Le premier avantage de la mutualisation est d'ordre financier, lié en particulier aux économies d'échelles consécutives à la passation de marchés uniques pour l'acquisition des matériels ou des technologies utilisées par la police intercommunale. Ainsi, à la CAVAM, les achats groupés de véhicules (36 véhicules motorisés) et d'uniformes auraient permis une économie de 10 % à 15 % par rapport à la somme des dépenses que chacune des communes aurait eu à sa charge. Il en va de même des équipements de radio-transmission : talkies-walkies et matériel embarqué dans les véhicules.

Statutairement, les agents sont désormais recrutés et gérés par l'EPCI, qui assure le déroulement des carrières. Toutefois, les pouvoirs de police des maires n'ayant pas été transférés en tant que tels, ces agents sont fonctionnellement remis à disposition des maires par voie de convention. Chacune des communes membres dispose ainsi toujours de sa police municipale, placée sous l'autorité du maire qui détermine, en principe, sa doctrine d'emploi. A la CAVAM, chaque police municipale a également ses propres horaires d'activité.

En réalité, tant à la CAVAM qu'à Roissy Porte de France, la préservation du pouvoir de police des maires n'a pas empêché la définition d'une doctrine d'emploi globale des polices municipales dans l'agglomération, conséquence inévitable de leur mutualisation.


* 27 Article L 2212.5 CGCT.

* 28 Une réflexion est également menée à la communauté d'agglomération d'Evry Centre Essonne.