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De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique

26 septembre 2012 : De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique ( rapport d'information )

II. UNE FILIÈRE DÉDIÉE AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Les agents de police municipale relèvent de trois cadres d'emplois qui constituent avec le statut des gardes champêtres, chargés de la police rurale, la filière consacrée à la sécurité au sein de la fonction publique territoriale.

Un grand nombre de communes s'était déjà doté de polices municipales lorsque l'existence de ces forces nouvelles a été reconnue par le législateur. Adopté par la voie d'un amendement déposé par le Gouvernement au Sénat, l'article 57 de la loi du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, conçu comme l'équivalent « de ce qui existe en matière de police rurale pour les gardes champêtres »29(*), en prend acte.

Toutefois, l'ensemble des principaux intervenants aux missions de police ne relève pas de l'espace statutaire dédié, par ailleurs restreint au regard des perspectives de carrière offertes en son sein.

A. UN PÉRIMÈTRE STATUTAIRE INCOMPLET

Aujourd'hui, la fonction publique territoriale ouvre le recrutement statutaire sur les emplois de policiers municipaux et de gardes champêtres.

La filière Police municipale comprend donc quatre cadres d'emplois :

- agent de police municipale ;

- chef de service de police municipale ;

- directeur de police municipale ;

- garde champêtre.

Cette filière reste toutefois incomplète, au regard de l'ensemble des personnels concourant à l'exercice des pouvoirs de police du maire, en l'absence de statut spécifique aux agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

Dépourvus d'un statut propre, ils ne sont qu'une fonction, laquelle peut être exercée par des personnels relevant de divers statuts de catégorie C de la fonction publique territoriale : adjoints administratifs ou techniques territoriaux...

Les effectifs de la police des maires

Effectif total des corps de police municipale :

18 297 soit :

- 16 873 agents de police (catégorie C)

-  1 327 chefs de service (catégorie B)

- 97 directeurs (catégorie A)

Taux de féminisation :

- 21 % dont :

23 % en catégorie C

7,2 % en catégorie B

3,6 % en catégorie A

Gardes champêtres (catégorie C) : environ 1 450  (20 000  en 1950)

1. La carrière de policier municipal, profession réglementée

C'est un métier structuré en trois cadres d'emplois, y compris l'encadrement :

- agent de police municipale ;

- chef de service de police municipale ;

- directeur de police municipale,

relevant respectivement des catégories C, B et A.

Ces fonctions -rappelons-le- « ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet » (cf. art. L. 511-2 CSI).

Elles sont soumises au port de l'uniforme et à la détention de la carte professionnelle obligatoire30(*). Dans le même sens, la signalisation des véhicules et le type des équipements sont réglementés31(*). Afin d'éviter toute confusion avec la police et la gendarmerie nationales, « le législateur a souhaité que les agents de police municipale, malgré la multiplicité d'employeurs (...), soient identifiés de manière identique sur l'ensemble du territoire national » comme l'a rappelé une circulaire du ministre de l'intérieur en date du 11 juin 2007.

Réglementation de la tenue des agents de police municipale
(cf. décret n° 2004-102 du 30 janvier 2004)

Le décret du 30 janvier 2004 réglemente l'uniforme des policiers municipaux, d'abord pour éviter toute confusion avec celui des forces régaliennes de sécurité.

Pourtant, la couleur retenue pour les agents territoriaux -la « dominante bleu foncé, ponctuée d'éléments de couleur bleu ciel et bleu gitane » permet-elle dans l'esprit du public de bien identifier chacun ? Les témoignages recueillis -au cours de leurs déplacements- par vos rapporteurs auprès des policiers municipaux, permettent d'en douter...

Pour le reste, le pouvoir réglementaire encadre le port des écussons, insignes et décorations ; il détermine le galonnage correspondant au grade des intéressés.

Il fixe très précisément sur les différentes pièces de l'uniforme le marquage des mots « Police municipale », ainsi que la couleur des couvre-chefs, chaussettes, bas pour le personnel féminin, chemises, polos...

Sont ainsi détaillées non seulement la tenue du service général mais également celle des unités spécialisées : motocyclistes et cyclomotoristes, cyclistes et patineurs ; brigades cynophile, équestre, fluviale ou nautique ; agents affectés à la surveillance des plages.

Il confie à l'autorité locale le soin de fixer les dates de port des tenues d'hiver et d'été, laquelle peut doter ses agents de tenues d'honneur ou de cérémonie.

L'ensemble des personnels est soumis à un code de déontologie établi après avis de la commission consultative32(*).

Il convient de rappeler l'existence d'une procédure de contrôle des services par le ministre de l'intérieur : celui-ci, à la demande de l'autorité territoriale -maire ou président de l'EPCI33(*)-, du préfet ou du procureur de la République, et après avis de la commission consultative des polices municipales (CCPM), peut décider de la vérification de l'organisation et du fonctionnement d'un service de police municipale. Les modalités en sont fixées après consultation du maire ou du président de l'intercommunalité et, dans ce cas, également de chacun des maires concernés. Cette vérification peut être opérée par les services d'inspection générale de l'Etat. Les conclusions sont transmises aux différentes parties.

Certaines collectivités (Crangevrier en Haute-Savoie notamment) souhaitent la mise en place d'un corps d'inspection dédié. Pour sa part, M. Robert Gelli, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, a noté l'augmentation du nombre de réclamations déposées par les administrés à l'encontre du comportement de certains agents ; il a salué l'impact des inspections opérées dans son ressort mais s'est déclaré favorable à un renforcement du contrôle des polices municipales par la voie disciplinaire.

a) L'agent de police municipale, garant du respect des pouvoirs de police du maire

Ce fonctionnaire territorial a statutairement pour mission d'exécuter sous l'autorité du maire « les missions de police administrative et judiciaire relevant de la compétence de celui-ci en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. (Il assure) l'exécution des arrêtés de police du maire et (constate) par procès verbaux les contraventions à ces arrêtés ainsi qu'aux dispositions des codes et lois pour lesquelles compétence leur est donnée »34(*).

Il va sans dire que ce cadre réglementaire recouvre, dans la pratique, des situations très contrastées selon le format et la doctrine d'emploi retenus par l'autorité locale. L'APM de la commune de Bourgoin-Jallieu (Isère), celui de la ville de Levallois (Hauts-de-Seine) assurent les mêmes fonctions, sont soumis au même statut mais exercent-ils le même métier ? Dans le premier cas, la municipalité réaffirme la mission première de police administrative de proximité ; sans négliger, chaque fois que cela s'avère nécessaire, les interventions répressives, elle privilégie la présence continue des agents sur la voie publique, armés d'un aérosol défensif.

En revanche, le policier levalloisien, doté d'un 38 spécial, travaille quotidiennement en collaboration avec les forces régaliennes.

Pourtant, c'est la force et la richesse de cet emploi, le cadre juridique retenu par le législateur permet de s'adapter à la diversité des situations locales, aux choix des élus, aux caractéristiques des territoires.

L'ensemble des 20 000 APM sont donc liés par leur statut particulier, fixé par un décret du 17 novembre 2006.


· Recrutement

Les APM sont recrutés par concours externe sur titre (BEP, CAP, brevet des collèges...) avec épreuves.

Périodicité : les concours sont organisés selon un rythme a peu près annuel.


· Nomination et titularisation

Recrutés par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, les candidats inscrits sur la liste d'aptitude de concours sont alors nommés stagiaires pour une durée d'un an (prolongée, le cas échéant, pour un an au plus par l'autorité territoriale après avis du président du CNFPT).

Ils sont aussitôt astreints à une période obligatoire de formation de six mois organisée par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) -cf. infra-.

Agrément et assermentation

L'exercice des missions d'APM est, en outre, conditionné à l'obtention de l'agrément délivré par le procureur de la République et le préfet. Si l'agrément est refusé, le maire ou le président de l'établissement public doit immédiatement mettre fin au stage.

Les agents sont ensuite assermentés devant le tribunal de grande instance ou le tribunal d'instance.

Serment et agrément

(art. L. 412-49 du code des communes,
aujourd'hui codifié à l'art. L. 511-2 du code de la sécurité intérieure)

La prestation de serment des agents de police municipale est liée à leur qualité d'agent de police judiciaire adjoint. Elle traduit l'engagement de l'intéressé à remplir dans l'avenir loyalement ses fonctions et à observer ses devoirs (cf Conseil d'État, 8 octobre 2008, Syndicat national des personnels de santé environnementale, n° 303937).

L'agrément par le préfet est justifié par l'exercice de compétences de police administrative et par la nécessité de vérifier a priori l'absence d'antécédent de nature à entacher l'honorabilité professionnelle, le crédit, la confiance qu'il est possible d'accorder à l'agent.

Source : JO Questions Sénat du 22 avril 2010, p. 1025

Cet agrément et cette assermentation restent valables tout au long de la carrière, quelle que soit l'autorité d'emploi. Cependant, le préfet ou le procureur peut retirer ou suspendre l'agrément après consultation du maire ou du président de l'intercommunalité, laquelle n'est pas obligatoire en cas d'urgence.

· La gestion des communes touristiques

Le législateur a pris en compte la situation des collectivités confrontées à des « explosions » de fréquentation saisonnières : ainsi, la station balnéaire de Vieux Boucau dans les Landes voit sa population osciller, au cours de l'année, entre 1 600 et 20 000 habitants

C'est pourquoi l'agrément peut être accordé, pour une durée limitée, à des fonctionnaires communaux qui ne sont pas APM (ou même à des contractuels de la collectivité) qui les assistent temporairement dans les communes touristiques et stations classées. Cette dérogation permet à celles-ci d'étoffer provisoirement les effectifs de leur police municipale pour faire face aux vagues de vacanciers.

Vieux Boucau quadruple, en saison, ses effectifs, le nombre des policiers municipaux variant de 1 à 8. Fouras en Charente-Maritime recrute deux agents temporaires pour la durée de la saison estivale. La station d'Arâches La Frasse (Haute-Savoie) en recrute 5 lors de la période hivernale.

Les assistants temporaires des agents de police municipale (ATPM)

Dans les communes touristiques et les stations classées, les APM peuvent recevoir des renforts saisonniers pour faire face aux pics de population résultant des fréquentations touristiques.

Ces précieuses aides sont régies par l'article L. 421-49-1 du code des communes (aujourd'hui codifié à l'article L. 511-3 (CSI).

Identifié sous l'appellation d'assistants temporaires des agents de police municipale (ATPM), ces emplois non permanents peuvent être occupés par des fonctionnaires de la commune « habituellement affectés à des emplois autres que ceux de la police municipale » ou par des non titulaires.

Ces agents, comme les APM, doivent être agréés par le préfet et le procureur de la République. Ils ne peuvent pas être armés.

- Titularisation des agents

Le stagiaire est titularisé par l'autorité de nomination -maire ou président de l'EPCI- au vu notamment d'un rapport établi par le président du CNFPT sur le déroulement de la période de formation initiale.


· Avancement

Le cadre des agents de police municipale comporte trois grades :

- gardien ;

- brigadier ;

- brigadier-chef principal.

La nomination au 2ème grade peut intervenir après quatre années de services effectifs dans le premier grade. La condition d'ancienneté requise pour être nommé brigadier-chef principal est fixée à deux ans comme brigadier. En outre, l'inscription au tableau d'avancement exige la production d'une attestation du CNFPT certifiant que l'intéressé a suivi les périodes de formation continue obligatoire.


· Mobilité

Selon le principe général de mobilité au sein de la fonction publique, renforcé en 2009, le cadre d'emplois peut être intégré par la voie du détachement de fonctionnaires territoriaux ou des deux autres versants -Etat et hospitalière- appartenant à un cadre ou corps de catégorie C et de niveau comparable35(*), sous la réserve -naturellement- de l'obtention préalable de l'agrément du procureur de la République et du préfet. De même, quelles que soient ses fonctions antérieures, quand bien même était-il gendarme, le détaché doit suivre la formation initiale obligatoire de six mois avant de pouvoir exercer les métiers de son emploi d'accueil.

Notons qu'il peut être intégré dans le cadre d'emplois des APM, sur sa demande, après deux années au moins de détachement.


* 29 Cf. débats Sénat, séance du 28 avril 1987 (JO, p. 525).

* 30 Cf décret n° 2006-1409 du 20 novembre 2006.

* 31 Cf notamment décret n° 2005-425 du 28 avril 2005.

* 32 Cf article L 511-5 du code de la sécurité intérieure et décret n° 2003-735 du 1er août 2003.

* 33 La demande du président de l'EPCI ne peut porter que sur la mise à disposition des agents de police municipale ou leurs équipements.

* 34 Cf. art. L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, repris par l'art. 2 du décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale.

* 35 Apprécié au regard des conditions de recrutement ou de la nature des missions (cf. article 13 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983).