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De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique

26 septembre 2012 : De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique ( rapport d'information )

B. CONFORTER L'EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE DU MAIRE

La police municipale, doit-on le rappeler, assiste l'autorité municipale dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; elle est la police du maire.

Ce socle commande tout : l'existence même, le statut, les missions, la formation, l'armement des agents, leurs relations avec les forces régaliennes.

Ces personnels sont des fonctionnaires territoriaux, relevant de l'autorité du maire sous laquelle ils doivent demeurer.

Leur code de déontologie le leur rappelle en leur prescrivant d'une part d' « exercer loyalement les ordres qui leur sont donnés par le maire de la commune » et d'autre part, « de (lui) rendre compte (...) de l'exécution des missions qu'ils ont reçues ou, éventuellement, des raisons qui ont rendu leur exécution impossible ». Ils sont donc tenus « de se conformer aux instructions du maire » sauf, naturellement, en cas d'ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (cf. articles 18 et 19 du code de déontologie).

Ce postulat n'interdit pas, cependant, d'apporter des évolutions au cadre statutaire tout à la fois pour en simplifier la structure, renforcer l'attractivité de ces métiers et favoriser la carrière de ces personnels.

1. La voie de la police territoriale

Il ne s'agit pas d'une idée neuve, d'autres avant nous l'ont proposée.

Une fusion, des variantes

Le préfet Jean Ambroggiani prône, en 2009, la « fusion des cadres d'emplois des policiers municipaux et des gardes champêtres en un tronc commun comprenant les deux spécialités urbaine et rurale » dans une perspective d'harmonisation statutaire pour l'ensemble des personnels.

L'idée chemine et nombreux sont les interlocuteurs de vos rapporteurs qui l'avalisent mais selon des formats parfois très disparates, à commencer par les premiers intéressés, les personnels :

- les représentants des gardes champêtres, leur fédération nationale, l'imaginent sous une forme modulable et adaptable selon les territoires ;

- la CFDT Interco promeut cette fusion sous la réserve de conserver pour tous les compétences aujourd'hui attribuées aux seuls gardes champêtres ;

- la FA (fédération autonome)-FPT appelle simplement à la fusion des deux cadres d'emplois et des compétences des agents de police municipale et des gardes champêtres ;

- le syndicat indépendant de la police municipale EUROCOP propose d'agréger les gardes champêtres à une police territoriale qui regrouperait aussi les trois cadres existants de la police municipale. Cependant, dans le même temps, cette organisation revendique sa sortie du champ de la fonction publique territoriale pour la constituer en un quatrième versant, celui d'une fonction publique de la sécurité : si le maire continuerait d'« assurer la responsabilité dans l'emploi d'une telle police, de déterminer les lignes stratégiques de son action ou encore de délimiter ses périmètres prioritaires d'intervention », la gestion technique de cette nouvelle force serait confiée au directeur départemental de la sécurité publique ou au commandement de brigades selon les zones, fonctionnaires d'Etat assistés de deux adjoints provenant chacun d'une des deux polices nationale et municipale ;

- pour l'ANCPM, la création d'une police territoriale est commandée par l'impératif de rationaliser les territoires ; ce nouveau corps devrait donc regrouper au-delà du cadre actuel de la filière police les corps dotés de pouvoirs de police tels les gardes chasses ou les gardes forestiers.

Tous se retrouvent sur l'idée de police territoriale par fusion de corps mais divergent sur ses missions.

De nombreuses communes aspirent aussi à la mise en place d'un corps unifié : Etaules (Charente-Maritime), Saint-Hilaire-Saint-Mesmin (Loiret), Spéracèdes (Alpes-Maritimes), Chateauneuf (Alpes-Maritimes) qui recommandent en ce sens de mutualiser les diverses compétences pour « ne pas négliger les problématiques rurales et environnementales ».

C'est également la position arrêtée par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale55(*).

L'AMF, cependant, comme la commission consultative, ne se sont pas encore prononcées en ce sens.

* La mise en place d'une police unique du maire

Le paysage local est aujourd'hui plus complexe et moins nettement différencié qu'il y a un demi-siècle.

Les mutations économiques, l'évolution des modes de vie ont modifié les zones de peuplement en créant, à côté des territoires traditionnellement urbains ou ruraux, des zones mixtes qui ont connu un processus de rurbanisation : dans ces villages « investis » par les gens des villes, le caractère rural des lieux s'atténue par la conversion en terrains constructibles des terres autrefois agricoles ou non exploitées.

La gestion des communes correspondantes s'est adaptée à cette nouvelle donne. Pour ne s'en tenir qu'à notre sujet, le garde champêtre s'est effacé pour laisser la place aux agents de police municipale dans ces collectivités, confrontées nouvellement aux problèmes des zones plus densément peuplées mais situées à la campagne.

Ces territoires connaissent tout à la fois les problèmes de la ville et ceux des campagnes.

Il convient aujourd'hui d'en tirer les conséquences pour le bénéfice de tous.

C'est pourquoi vos rapporteurs se prononcent, pour leur part, pour une police territoriale qui fusionnerait réellement les deux corps existants non seulement au plan statutaire mais aussi par leurs missions.

En conséquence, la future filière de la police territoriale serait désormais constituée de trois cadres d'emplois de police :

- agent de police territoriale ;

- chef de service de police territoriale ;

- directeur de police territoriale,

relevant respectivement comme aujourd'hui des catégories C, B et A.

S'y ajouterait un autre cadre de catégorie C, accessible sans concours : celui des ASVP (cf infra).

Proposition n° 2 :

Créer des polices territoriales par intégration au sein d'un même cadre des agents de police municipale et des gardes champêtres.

* Des compétences adaptées

Les missions confiées à ces personnels réuniraient celles précédemment exercées d'une part par les agents de police municipale et d'autre part par les gardes champêtres. Le policier territorial serait donc tout aussi bien chargé d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire que de constater les infractions au régime de l'eau ou aux dispositions régissant la pratique de la chasse qui relèvent, pour l'heure, de la compétence des seuls gardes champêtres.

Cependant, force est d'admettre que cette unification « par le haut » ne constitue pas un profond bouleversement puisque aujourd'hui les agents de police municipale sont déjà habilités à constater, tout comme les gardes champêtres, les infractions commises en matière de préservation du patrimoine naturel ou les infractions forestières56(*).

En revanche, ce socle consolidé de compétences permettrait de prendre en compte la spécificité des zones périurbaines et de répondre aux enjeux nouveaux posés par ces territoires. L'autorité territoriale aurait, à sa disposition, un corps d'agents « polyvalents » dont les habilitations trouveraient à s'appliquer au gré de la diversité des territoires.

Proposition n° 3 :

Regrouper au sein des attributions des polices territoriales les compétences actuellement exercées tant par les agents de police municipale que par les gardes champêtres.

Convenons aussi que l'uniformisation des compétences de ces deux cadres d'emplois est commandée par la réalité : des communes d'une même strate démographique peuvent recruter gardes champêtres ou agents de police municipale selon la décision de l'autorité territoriale. La Salvetat (Hérault), Lamastre (Ardèche), Cayeux-sur-Mer (Somme), Giromagny (Territoire de Belfort) respectivement peuplées de 1 246, 2 625, 2 813 et 3 400 habitants employent un voire deux gardes champêtres. Creully et Langrune sur Mer dans le Calvados (1 610 et 1 810 habitants), Asnières-sur-Oise (2 586 habitants) ont, chacune, recruté un policier municipal.

En revanche, selon le cadre retenu, le régime d'emploi diffère !

Des parcours professionnels plus valorisants

Pour les personnels, particulièrement pour les gardes champêtres, le cadre d'emplois unifié offrirait de meilleures conditions de travail tant en ce qui concerne la qualification, les conditions de travail qu'en ce qui concerne l'avancement :

- durée homogène de formation initiale ;

- formation continue obligatoire pour tous ;

- conditions d'avancement uniformes ;

- plus grande fluidité de la mobilité par la diversification des secteurs d'intervention.

Elargir les perspectives d'évolution

Chacun s'accorde à juger trop restrictive la condition d'effectif posée à la création d'un poste de directeur de police municipale, à l'instar de Metz-Tessy (Haute-Savoie) ou de Roubaix.

En effet, une cinquantaine de communes disposent d'un service d'au moins 40 agents.

En conséquence, diverses propositions d'abaissement du seuil ont déjà été formulées.

Elles ont débouché, le 27 mars dernier, sur la proposition retenue par la commission consultative des polices municipales (CCPM) d'autoriser la nomination d'un directeur :

- soit dans les communes de 20.000 habitants au moins et les 400 communes -touristiques- surclassées qui n'atteignent pas ce seuil hors saison ;

- soit pour les services de 20 agents et plus.

Ce double-verrou élargit notablement les perspectives pour les emplois de direction puisque :

- la quasi-totalité des 450 communes de 20.000 habitants et plus disposent d'une police municipale ;

- les services de 173 collectivités comptabilisent au moins 20 agents.

Au total, cette réforme décuplerait la faculté de créer des postes de directeurs, aujourd'hui au nombre de 97.

Parmi les propositions qu'il a adoptées le 5 septembre dernier, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a retenu, pour sa part, la substitution du seuil démographique au nombre d'agents.

Vos rapporteurs s'inscrivent dans la voie tracée par la CCPM en étendant ces propositions aux services mutualisés.

Proposition n° 4 :

Assouplir le seuil de création du poste de directeur de police municipale : par l'instauration d'un double critère : soit la commune ou l'intercommunalité a une population d'au moins 20.000 habitants, soit l'effectif du service est égal au moins à 20 agents.

Une meilleure identification de la police territoriale

La mise en place d'un nouveau corps de police territoriale peut rouvrir le débat sur l'uniforme de ses agents.

La tenue policiers municipaux, contrairement à celle des gardes champêtres, est strictement réglementée. Mais tout en s'attachant à permettre leur distinction d'avec les forces régaliennes, le pouvoir réglementaire a retenu la couleur bleue pour les fonctionnaires territoriaux, ce qui ne contribue pas à l'objectif poursuivi !

La question doit être reposée car elle commande, dans l'esprit du citoyen, la distinction des différentes fonctions, gage de clarification des responsabilités respectives de l'Etat et des collectivités territoriales.

A cette fin, sans opérer de bouleversement considérable et pour ne pas engager les collectivités territoriales dans des dépenses coûteuses, ne suffirait-il pas, en conservant le bleu de la tenue, d'y porter des incrustations d'une couleur différente ?

Proposition n° 5 :

Étudier une meilleure identification des polices territoriales par rapport aux forces régaliennes.


* 55 Cf rapport sur La filière police municipale : réflexions et propositions (5 septembre 2012).

* 56 Cf. supra tableau p18.