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De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique

26 septembre 2012 : De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique ( rapport d'information )

B. DES MISSIONS QUI SE SONT RAPPROCHÉES DE CELLES DES FORCES NATIONALES

1. Le durcissement de la notion de « tranquillité publique »

La notion de tranquillité publique, si elle ne figure pas parmi les quatre finalités principales de la police municipale tels qu'énumérées au premier alinéa de l'article L 2212-2, est cependant évoquée au 3ème alinéa du même article : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ». Les troubles à la tranquillité sont ainsi dus à des délits mineurs ou à des comportements considérés comme peu civiques, individualistes ou marginaux. Ces comportements affectent la tranquillité des habitants à leur domicile ou sur la voie publique et contribuent à générer ce qu'il est convenu d'appeler le « sentiment d'insécurité ».

A Nice, le contrat local de sécurité recense ainsi les « faits générateurs du sentiment d'insécurité ». Il s'agit :

-du bruit ;

-des « sans domicile stable » ;

-des squats ;

-du « communautarisme » ;

-de la prostitution.

La police municipale de Nice : des missions très larges

La police municipale de la commune de Nice est emblématique, dans la mesure où la commune a choisi de développer au maximum les missions exercées par ses nombreux agents. Elle comporte 578 agents dont 353 policiers municipaux, 126 ASVP, 22 techniciens, 75 administratifs. Elle s'organise en deux sous-ensembles : la police municipale proprement dite d'une part, l'unité de protection du cadre de vie d'autre part. La première se subdivise en unités générales et spécialisées (fourrière auto, stationnement des résidents, objets trouvés, sécurité routière, unité cycliste, unité cynophile et transports urbains).

Il existe un centre de supervision urbaine de l'ensemble des caméras vidéo (744 caméras) réparties sur le territoire communal, ainsi qu'un standard téléphonique. En outre, un « observatoire de la tranquillité », chargé notamment de centraliser les données relatives à la police municipale et à l'unité de protection du cadre de vie et d'analyser l'évolution de la délinquance, a été mis en place.

Les documents officiels de la commune définissent trois principaux axes regroupant les différentes missions de la police municipale :

- Les missions de proximité qui consistent à « assurer une présence et des contacts permanents sur la voie publique avec l'ensemble de la population niçoise au travers des diverses associations, comités de quartiers, commerçants, boulistes, etc. dans une optique de proximité ».

- Les missions d'intervention qui visent à « assurer la sécurité des niçoises et des niçois au quotidien mais également des nombreux touristes qui constituent une ressource économique vitale pour ville de Nice ».

- Les missions de sécurité routière et du stationnement.

La spécificité de la police municipale niçoise, outre le nombre important d'agents, semble être un accent tout particulier mis sur l'activité dite d' « intervention ». Celle-ci prend appui sur la vidéosurveillance. Le maillage de caméras est suffisamment serré pour qu'il soit possible aux agents de suivre des personnes tout au long de leur itinéraire dans le centre-ville. Des personnes prises en flagrant-délit (de vol, de violence ou encore de dégradation d'un équipement public) peuvent ainsi être suivies pendant le temps nécessaire à l'intervention des policiers municipaux, qui les interpellent en vertu du droit que possède chaque citoyen d'appréhender tout auteur d'un crime ou d'un délit flagrant (article 73 du code de procédure pénale) et les mettent à disposition de la police nationale.

La commune de Nice indique ainsi le nombre de mises à disposition réalisées par la police municipale : 2315 en 2011. Elle estime également que 20% des interpellations de voie publique réalisées par la direction de la sécurité publique (police municipale et unité de protection du cadre de vie) est réalisée grâce au centre de supervision urbain (CSU), soit 446 interpellations, auxquelles il convient d'ajouter les 409 réquisitions judiciaires effectuées par les forces de sécurité nationales. Est également mise en exergue une diminution des faits constatés de crimes et délits au cours des dernières années.

Le procureur de la République, Éric de Montgolfier, a contesté à plusieurs reprises les pratiques de la police municipale de Nice, en particulier les interpellations. Celles-ci ne correspondent pas toujours selon lui à des flagrants délits, seul fondement de leur légalité.

Par ailleurs, la police municipale de Nice se caractérise par le champ très large de ses compétences. Ainsi, les policiers suivent et accompagnent systématiquement les victimes d'infractions sur la voie publique, dispensent aux élèves entrant au collège une formation sur le type de délinquance qu'ils peuvent y rencontrer, interviennent au cours du cursus scolaire « Bac professionnel sécurité », etc. Lors de la visite de vos rapporteurs, les responsables interrogés ont insisté sur la difficulté qu'il y avait, malgré tous les efforts engagés par la commune pour prendre au sérieux le sentiment d'insécurité des habitants, à le faire reculer. Il semble ainsi que le seuil de tolérance de la population diminue à mesure des efforts des pouvoirs publics.

Or, il semble que l'on assiste depuis plusieurs années, à un élargissement et à un certain « durcissement » de cette notion de tranquillité publique.

Quelle que soit leur tendance politique, il est en effet de plus en plus fréquent que les maires développent une politique de tranquillité publique très active et comportant une « dose » de répression plus forte. Il s'agit, d'une part, de lutter contre un « sentiment d'insécurité » qui semble devenir de plus en plus fort et, d'autre part, de répondre aux sollicitations d'administrés qui tolèrent de moins en moins des comportements « incivils» eux-mêmes en progression.

Naguère considérés comme quelque peu obsolètes, les pouvoirs de police liés à la tranquillité publique sont réactivés et renforcés, avec de nombreux arrêtés municipaux dans le domaine de la prévention de la délinquance des mineurs ou de leur protection (couvre-feu), de la lutte contre la mendicité agressive ou le racolage, contre la consommation d'alcool sur la voie publique, les rassemblements nocturnes, la circulation bruyante de véhicules à deux roues, voire les sonneries de cloches11(*). Ces arrêtés ont d'ailleurs suscité une jurisprudence administrative abondante, qui converge sur la nécessité que l'objet des arrêtés municipaux soit toujours limité dans le temps et dans l'espace, justifié par la prévention de troubles à l'ordre public et proportionné au but à atteindre12(*).

Parallèlement à cette évolution, les polices municipales les plus importantes en nombre d'agents et en extension des missions tendent à mettre moins l'accent sur l'îlotage et à la présence sur la voie publique pour devenir plus « réactives » aux demandes des maires et des citoyens en matière de tranquillité publique. Plus ils sont reconnus, plus les agents sont en effet sollicités pour résoudre les problèmes des habitants et répondre aux demandes des forces nationales ou des bailleurs sociaux, avec chaque fois l'obligation d'intervenir dans l'urgence. Comme le souligne Mme Virginie Malochet13(*), dans certaines communes, les habitants évaluent ainsi désormais la qualité d'une police municipale autant par sa capacité à répondre rapidement aux demandes qu'à sa présence visible sur le terrain. Les moyens modernes de communication accentuent cette tendance en permettant de géolocaliser les policiers (vos rapporteurs ont pu constater que les communes dotées d'un système de géolocalisation ou en passe de le faire étaient nombreuses) et de les contacter à tout moment.

Si la commune de Nice constitue un laboratoire souvent cité pour cette évolution, vos rapporteurs ont pu constater que cette conception des missions de la police municipale pouvait être sensiblement la même dans des communes d'autres tendances politiques, parmi lesquelles, notamment, Evry, avec les mêmes conséquences : un accent mis sur la « réactivité » et sur le professionnalisme, des équipements modernes (armes à feu et à flashballs, véhicules récents, vidéosurveillance, géolocalisation, gyropodes14(*), caméras de poitrine, ...) et des missions larges se rapprochant parfois de celles des forces nationales. Ainsi, le maire d'Evry marque-t-il nettement cette approche en affirmant que « la police municipale est clairement le premier niveau de la sécurité, pas de la tranquillité », replaçant ainsi les forces municipales dans la chaîne répressive dont le niveau supérieur est constitué par la police nationale ou la gendarmerie.


* 11 Les nombreux arrêts de juridictions administratives sur ce sujet au cours des dernières années témoignent de la diminution du seuil de tolérance en matière de tranquillité publique : par exemple CAA Bordeaux, 19 juin 2007, Commune de Biran c/Carlier.

* 12 Par exemple CAA Marseille, 22 octobre 2007 à propos de l'interdiction de la vente d'aliments et de boissons alcoolisées, CE, ord., Préfet du Loiret, à propos d'un couvre-feu pour les mineurs, CAA Marseille, 9 décembre 1999, Cne de Sètes, à propos d'un « arrêté anti-mendicité ».

* 13 Sociologue spécialiste des polices municipales, auteur notamment de « Les policiers municipaux », PUF, 2007.

* 14 Un gyropode est un véhicule électrique monoplace, constitué d'une plateforme munie de deux roues sur laquelle l'utilisateur se tient debout, d'un système de stabilisation gyroscopique et d'un manche de maintien et de conduite.