Allez au contenu, Allez à la navigation

Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation

16 octobre 2012 : Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ( rapport d'information )

N° 48

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la défiscalisation du logement social en outre-mer,

Par MM. Georges PATIENT et Éric DOLIGÉ,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La situation du logement en outre-mer est l'objet récurrent de travaux parlementaires, qui ont pour principal point commun d'aboutir à des constats alarmants. La mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, dont vos rapporteurs spéciaux étaient membres1(*), avait ainsi rappelé, en juillet 2009, que « la question du logement présent[ait] une gravité et une acuité particulières outre-mer ».

Cette crise touche particulièrement le logement social, dont on rappellera que les besoins en outre-mer sont considérables. D'après les derniers chiffres que la délégation générale à l'outre-mer a fournis à vos rapporteurs spéciaux, les demandes non satisfaites s'élèvent à 12 000 en Guadeloupe, 10 000 en Martinique, 13 000 en Guyane et plus de 20 000 à la Réunion, pour un total outre-mer supérieur à 70 000. Ce chiffre atteint même près de 100 000 si l'on prend en compte Mayotte, dont le parc actuel est quasiment inexistant.

Cette situation s'explique par le dynamisme de la demande : la forte croissance démographique, cinq fois plus élevée en Guyane par exemple qu'en métropole en 2011, se conjugue à la décohabitation, notamment en Guadeloupe, et à une très forte proportion de ménages à faibles ressources. Ainsi, le pourcentage de population éligible au logement social va de 75 % à la Réunion à 80 % en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane. La construction de plus de 10 000 logements sociaux par an serait nécessaire pour résorber la demande.

Or, face à cette croissance de la demande, l'offre n'a pas suivi. Entre 2005 et 2007, la production de logement social s'est effondrée : en 2008, le rapporteur spécial de la mission outre-mer, Henri Torre, observait une baisse de 22 % entre 2005 et 2007 de la production de logements locatifs sociaux2(*). La construction de logements sociaux se heurte à des difficultés propres à ces territoires : coût de la construction plus important qu'en métropole du fait d'un isolement relatif expliquant un prix élevé des matières premières, manque de ressources des collectivités locales, rareté de la ressource foncière, du fait d'une géographie parfois complexe, et difficultés à mobiliser cette ressource foncière.

Votre commission des finances avait souligné à plusieurs reprises qu'elle se heurtait également à une inadaptation du dispositif d'aide fiscale en faveur du logement intermédiaire et libre, qui créait un véritable effet d'éviction au détriment du logement social.

Dès 2006, Henri Torre s'inquiétait3(*) des effets pervers du dispositif mis en place par la loi dite « Girardin »4(*). En effet, les opérations bénéficiant de la défiscalisation concernaient surtout le logement haut de gamme, ce qui ne correspond pas à la demande de logement. Il appelait donc à un recentrage du dispositif de défiscalisation sur le logement social. En 2008 encore, il plaidait, dans son rapport précité, pour un « fort recentrage [de l'aide fiscale] sur le logement social ».

La mise en place d'un dispositif de défiscalisation spécifique au logement social dans la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM)5(*), ainsi que l'extinction progressive de la défiscalisation dans le secteur libre et intermédiaire, allait donc dans le sens préconisé, depuis plusieurs années, par votre commission des finances.

Alors que plus de trois ans se sont écoulés depuis l'adoption définitive de la loi, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité mettre en oeuvre une mission de contrôle, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), afin d'évaluer l'efficacité de ce dispositif de défiscalisation du logement social en outre-mer.

A cette fin, ils ont mené un certain nombre de visites de terrain, en Martinique et en Guyane, et ont organisé une trentaine d'auditions, à Paris et en outre-mer, afin d'entendre l'ensemble des acteurs du secteur : administrations concernées, au niveau central comme au niveau déconcentré, collectivités territoriales, bailleurs sociaux, entreprises du BTP, cabinets de conseil en défiscalisation...

Au terme de cette mission de suivi, vos rapporteurs spéciaux peuvent dire que le dispositif de défiscalisation du logement social en outre-mer a su séduire les contribuables-investisseurs et drainer ainsi des ressources importantes au profit de la construction de logements sociaux, qu'on peut estimer pour l'année 2012 à un montant d'environ 150 millions d'euros.

Ils s'inquiètent cependant que l'administration puisse profiter de cette ressource complémentaire pour sous-utiliser les crédits de la « ligne budgétaire unique », qui finance également la construction de logement social en outre-mer. Ils insistent sur la nécessité que la ligne budgétaire unique (LBU) demeure le socle de la politique du logement social en outre-mer et que l'aide fiscale vienne bien s'ajouter aux crédits budgétaires, et non s'y substituer.

Vos rapporteurs spéciaux se réjouissent des premiers résultats en termes de logements sociaux financés, dont le nombre a augmenté de 70 % en 2011 par rapport à la moyenne des années 2006-2009. Le nombre de mises en chantier prend la même direction et celle des logements livrés devrait suivre. On peut ainsi considérer que la réforme commence à atteindre ses objectifs.

S'agissant du coût du dispositif, vos rapporteurs spéciaux n'ont pas occulté les différentes critiques qui ont pu être formulées à son encontre. Ils concluent néanmoins que cette aide fiscale se révèle plus efficace et pertinente que d'autres dispositifs analogues, comme l'a par exemple reconnu le rapport du comité « d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales », et se justifie donc malgré son surcoût.

Vos rapporteurs spéciaux recommandent néanmoins certaines évolutions du dispositif afin de garantir une meilleure adaptation de l'offre de logement à la demande, celle-ci tendant à avoir un profil de plus en plus social, et formulent certaines propositions à même de mobiliser la ressource foncière, dont la rareté demeure un frein à la construction de logement social en outre-mer.


* 1 Eric Doligé et Georges Patient étaient respectivement rapporteur et vice-président de la mission.

* 2 « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », rapport d'information n° 355 (2007-2008).

* 3 « Logement en outre-mer : passer du discours à la réalité », rapport d'information n° 88 (2006-2007).

* 4 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

* 5 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.