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Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation

16 octobre 2012 : Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ( rapport d'information )

B. L'ARTICLE 217 UNDECIES : UN DISPOSITIF - NON MODIFIÉ PAR LA LODEOM - QUI PEUT SERVIR À FINANCER DU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER

L'aide fiscale assise sur l'impôt sur les sociétés a été créée par la loi de finances pour 199811(*) ; elle n'a pas été modifiée par la LODEOM.

Elle permet de faire financer des logements par des entreprises qui défiscalisent cet investissement. Le dispositif n'est pas exclusivement consacré au logement social, mais est, de fait, souvent utilisé à cette fin.

La durée de location minimale est de six ans au moins. Des plafonds s'appliquent également, mais ceux-ci sont à un niveau plus élevé que pour le dispositif de l'article 199 undecies C. Aucune part minimum, comparable aux 30 % du dispositif précédent, de logement LLS ou LLTS n'est prévue.

Les entreprises se chargeant en général de traiter directement avec la banque, mais des cabinets intermédiaires peuvent également intervenir dans les montages d'aide fiscale à l'impôt sur les sociétés.

Comme dans le dispositif précédent, l'avantage fiscal peut être repris par l'administration si l'investissement est cédé ou si les conditions requises ne sont plus réunies.

C. LE MONTAGE DES PROJETS DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

1. Le financement des projets

Le montage d'un projet de construction de logements sociaux peut faire appel à plusieurs sources publiques de financement.

D'une part, il peut faire l'objet d'une subvention budgétaire, à partir de la « ligne budgétaire unique » (LBU). Celle-ci correspond à l'action n° 1 « logement » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer » du budget général de l'État. En 2012, son montant était de 274,5 millions d'euros en autorisations d'engagement.

D'autre part, et c'est le cas qui nous intéresse, un projet de construction de logements sociaux peut faire appel aux fonds de contribuables-investisseurs, l'État les rémunérant par une réduction de leur impôt.

Enfin, le projet peut bénéficier - pour les logements LLS et LLTS - d'un prêt bonifié de la Caisse des dépôts.

Ces trois modes de financement peuvent se cumuler entre eux :

- subvention LBU et prêt de la Caisse des dépôts et consignations ;

- aide fiscale et prêt de la Caisse des dépôts et consignations ;

- aide fiscale, subvention LBU et prêt de la caisse des dépôts et consignations.

Le montage financier doit être conforme au droit et à la jurisprudence communautaires en matière d'aides d'Etat. Les dispositifs d'aide fiscale en matière de logement social ont été notifiés à la Commission européenne, et celle-ci les a approuvés dans ses décisions n° C(2009)9876 du 4 décembre 2009 (Aide d'Etat N 463/A/2008) et n° C(2010)1231 du 1er mars 2010 (Aide d'Etat N 463/B/2008).

En application de ces décisions, le montant global de l'aide publique pour un même projet ne peut dépasser 50 % du montant de l'investissement12(*).

2. L'agrément des projets
a) L'agrément de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL)

Le cas échéant, la subvention LBU est sollicitée auprès de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL).

Le montant de la subvention publique étant déduit du prix de revient qui sert à déterminer la base éligible à l'aide fiscale, la décision d'attribution précède nécessairement l'instruction par l'administration fiscale de la demande d'aide fiscale. Le dossier est donc d'abord déposé, au niveau local, à la DEAL.

Celle-ci procède à un examen technique et détermine le besoin d'aide publique pour l'équilibre de l'opération. La subvention attribuée est fonction du besoin de financement, lequel varie essentiellement selon le prix de revient et le loyer de sortie « souhaité ». Ce n'est donc pas une subvention forfaitaire, mais une subvention d'équilibre.

La DEAL arrête le loyer de sortie, qui sera effectivement payé par l'OLS, et le montant de la subvention LBU.

Le délai de réponse est fixé à deux mois à compter de la demande de décision : au-delà, la décision est réputée favorable (Art. R. 372-4 du code de la construction et de l'habitation).

b) L'agrément de l'administration fiscale

L'administration fiscale se prononce sur la demande d'aide fiscale. Elle délivre l'agrément13(*) après examen des aspects juridiques, fiscaux et financiers du projet.

Le dossier déposé auprès de l'administration fiscale est en principe identique à celui déposé auprès de la DEAL, complété des décisions de financement (subventions et prêts). Il arrive cependant qu'elle demande des précisions différentes par rapport à ce que souhaite la DEAL.

La nécessité d'obtenir l'agrément varie selon le montant du projet de défiscalisation.

Les projets inférieurs à 2 millions d'euros ne nécessitent pas d'agrément. On peut a priori considérer, comme l'indiquait la direction générale des finances publiques à vos rapporteurs spéciaux, que le nombre de projets concernés est très bas, dans la mesure où avec un prix moyen du logement construit grâce à la défiscalisation de 180 000 euros, il faudrait, pour rester sous la barre des 2 millions, se limiter à 10 ou 12 logements.

Néanmoins, au-delà de cette considération, il n'est pas possible de connaître le nombre de ces opérations « de plein droit », bien qu'il faille souligner que la LODEOM a abaissé le seuil d'agrément de 4,6 millions à 2 millions d'euros, ce qui permet déjà d'avoir une meilleure visibilité.

Les projets compris entre 2 et 20 millions d'euros doivent obtenir un agrément, délivré par la direction territoriale des finances publiques, dans un délai de deux mois.

Enfin, les projets supérieurs à 20 millions d'euros nécessitent un agrément délivré par le bureau des agréments à Bercy, dans un délai de trois mois.

c) L'avis du ministère de l'outre-mer

Le ministère de l'outre-mer donne un avis, au regard de l'intérêt économique du projet, sur la base de l'avis du préfet et de la préinstruction par la DEAL.

Il existe désormais une procédure accélérée, mise en place en janvier 2011, qui permet de contenir l'instruction dans un délai de cinq mois (cf schéma infra). Depuis février 2011, les projets sont instruits conjointement par le ministère de l'outre-mer et la DGFiP, à partir d'un dossier unique.

Toutefois, malgré des avancées vers un dossier unique DEAL/DRFiP (Direction régionale des finances publiques), il semble que la double instruction pose encore des problèmes et que les pièces et les précisions demandées ne soient pas toujours les mêmes.

Les personnes entendues par vos rapporteurs spéciaux leur ont exprimé leur déception vis-à-vis d'un dispositif administratif d'instruction des dossiers excessivement complexe et long, qui présente un coût pour les acteurs du BTP.

Vos rapporteurs spéciaux proposent donc de mettre en place un chef de file au niveau du Bureau des agréments pour fixer des objectifs et fournir chaque année un tableau de bord, en liaison avec les DRFiP, sur le délai de traitement de chaque dossier, en expliquant les éventuels écarts avec l'objectif.

Ceci permettra d'aboutir à une instruction unique, et plus rapide, des dossiers, tant pour la LBU que pour l'agrément en défiscalisation.

Enfin, ils sont favorables à la suppression du seuil d'agrément de 2 millions d'euros, ce qui permettrait d'avoir une vision exhaustive du dispositif sans surcharger l'administration, eu égard au faible nombre de projets inférieurs à ce seuil.

Schéma récapitulatif des procédures des demandes d'agrément
dans le secteur du logement social - procédure accélérée

Source : Direction générale des finances publiques


* 11 Loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997de finances pour 1998.

* 12 60 % en Guyane.

* 13 Plus précisément, à ce stade, il s'agit d'un « accord de principe » ; l'agrément est délivré lorsque les logements construits sont loués.