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Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation

16 octobre 2012 : Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ( rapport d'information )

B. UN DISPOSITIF FAVORABLE AUX BAILLEURS SOCIAUX À CONDITION QUE L'ADMINISTRATION RESPECTE L'ESPRIT DE LA LODEOM

1. Un taux de rétrocession supérieur aux 65 % prévus par la loi

Comme on l'a vu précédemment, la LODEOM a prévu la rétrocession d'au moins 65 % du montant de la réduction d'impôt acquise à l'organisme de logement social.

Cependant, la défiscalisation fait l'objet d'un marché concurrentiel, qui répond à une logique d'offre et de demande : pour remporter les appels d'offre lancés par les OLS, les monteurs fiscaux ont intérêt à proposer un taux de rétrocession plus élevé. Le taux effectif de rétrocession qui résulte de ce marché tend donc à être supérieur à 65 %.

Le montant du taux de rétrocession est une question fondamentale, puisqu'il détermine la part de la dépense fiscale qui bénéficie effectivement au logement social. Dès lors, vos rapporteurs spéciaux ont cherché à savoir quel était son niveau moyen.

Les résultats d'une étude actuellement réalisée par la Délégation générale à l'outre-mer à la Réunion et en Guyane font apparaître des taux de rétrocession compris entre 72 % et 78 %, pour une moyenne de 75 %.

Philippe Souchier, du cabinet de défiscalisation « Outremer finances », a évoqué pour sa part une fourchette de taux un peu plus haute mais comparable, comprise entre 75 % et 78 %.

De son côté, le bureau des agréments à la direction générale des finances publiques, a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que le taux moyen de rétrocession s'élevait à 72,26 % pour l'année 2011.

Ce chiffre est un peu plus bas que celui avancé par la Délégation générale à l'outre-mer. La différence pourrait venir du fait que le bureau des agréments calcule la rétrocession au vu des derniers éléments financiers du dossier transmis par le monteur, qui peuvent être différents de ceux communiqués au stade de la demande d'aide. En effet, des ajustements peuvent être apportés au cours de l'instruction de la demande, notamment concernant les justificatifs du coût de revient du projet et la détermination de la base éligible.

2. Le cumul LBU/défiscalisation fait planer un risque de sous-utilisation de la LBU mais peut également permettre de baisser le loyer de sortie

La LODEOM a recentré les aides fiscales sur le logement social afin de venir compléter les aides budgétaires existantes. Sur le papier, LBU et aide fiscale sont parfaitement substituables pour le financement de logements sociaux. En pratique, l'instruction par la DEAL puis par l'administration fiscale revient plutôt à un accord global sur la part de financement public du projet, que ce soit par la LBU ou par la défiscalisation.

Vos rapporteurs spéciaux ont voulu s'assurer que l'apport de la défiscalisation venait bien s'ajouter aux crédits de la LBU, de façon à augmenter en proportion le nombre de logements financés.

Cela les a conduits à dresser deux constats différents : d'une part celui selon lequel la possibilité de cumuler LBU et défiscalisation faisait courir un risque de sous-consommation de celle-ci et, d'autre part, l'observation que ce même cumul pouvait servir à abaisser le loyer de sortie.

a) Le risque d'une sous-consommation des crédits de la LBU

La possibilité de substituer un mode de financement à l'autre fait potentiellement courir le risque que l'administration, au lieu de compléter les crédits budgétaires par l'apport de la défiscalisation, substitue cette dernière à l'utilisation de la LBU, afin d'économiser des crédits budgétaires, qui seraient annulés en fin d'année.

C'est cette inquiétude qu'exprimait par exemple notre ancienne collègue Anne-Marie Payet lors des débats sur la LODEOM15(*) : « les crédits budgétaires de l'État - la ligne budgétaire unique - doivent rester le principal outil de financement du logement social outre-mer ».

Le Gouvernement, par la voix de Marie-Luce Penchard, alors ministre chargée de l'outre-mer, s'était engagé à ce sujet lors de l'examen du projet de loi de finances pour 201116(*) : « La LBU demeure, et demeurera, sans conteste le socle du financement du logement social outre-mer ».

Pourtant, dans une circulaire en date du 1er juin 201017(*), la ministre chargée de l'outre-mer invitait expressément les préfets à privilégier le recours à la défiscalisation : « Sauf cas particulier, le recours à la défiscalisation doit conduire à une modération de la subvention voire à une absence totale de subvention ». Il était en outre demandé aux préfets de recourir aux doubles financements uniquement en cas de contraintes spécifiques ou d'intérêts particuliers, afin de minorer significativement le loyer de sortie ou pour des opérations aux coûts de construction particulièrement élevés.

A travers ce qu'ils ont pu constater sur le terrain et lors de leurs auditions, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que confirmer cette priorité accordée à la défiscalisation, qui ne correspond pas à l'esprit de la loi.

Cependant, dans une note aux préfets en date du 15 février 2011, la ministre chargée de l'outre-mer est revenu sur la circulaire du 1er juin 2010.

Elle a rappelé que le Gouvernement s'était engagé à ce que l'aide fiscale ne se substitue pas à la LBU. La note précise néanmoins que le « besoin supplémentaire de financement peut s'apprécier notamment au regard du loyer de mise en sortie (qui peut être minoré par rapport au loyer plafond pour tenir compte de la capacité d'effort des ménages) ».

En conséquence, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent du risque de sous-utilisation des crédits de la LBU, en contradiction avec l'esprit de la LODEOM et les engagements des gouvernements successifs, alors même que le logement social en outre-mer est clairement une priorité.

Ils rappellent que la commission des finances avait déjà donné l'alerte, dans le rapport18(*) sur la loi de règlement pour 2011, sur le taux relativement bas d'exécution des crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre mer » : 86 % en autorisations d'engagement et 93 % en crédits de paiement.

Sur la seule action « logement » (c'est-à-dire la LBU), le taux de consommation était de 67 % (184,5 millions d'euros sur 274,5 millions) en ce qui concerne les autorisations d'engagement.

Ils appellent donc le nouveau Gouvernement à renouveler les engagements de son prédécesseur et seront particulièrement attentifs, dans le cadre de leurs fonctions de rapporteur spécial de la mission « Outre-mer », au taux d'exécution de cette action.

b) L'utilisation du cumul LBU/défiscalisation pour minorer les loyers de sortie

Le cumul de la LBU et de la défiscalisation ne sert cependant pas uniquement à diminuer l'utilisation des crédits budgétaires, mais peut, tout au contraire, présenter des avantages pour le secteur du logement social.

En effet, les fonds disponibles grâce à la défiscalisation peuvent être utilisés non pas pour augmenter le nombre de logements financés (effet volume), mais pour accroître, sur un même projet, la part d'aide publique et ainsi diminuer le loyer de sortie pour l'OLS (effet prix).

Cette possibilité repose sur la grande liberté laissée aux DEAL sur ce point. Ce sont elles qui déterminent le montant de LBU accordé aux projets, et rien ne les empêche d'utiliser les fonds de l'aide fiscale pour augmenter la part de financement public.

Lors de son audition par vos rapporteurs spéciaux, le directeur de la DEAL de Martinique, Eric Legrigeois, leur a ainsi indiqué que son administration s'était fixé un objectif de loyer de sortie inférieur au plafond légal et qu'elle utilisait le cumul de fonds publics pour y parvenir.

De même, Philipe Eadie, président de la Fédération des métiers de la construction en Martinique (FEMEC), et Jean-Luc Galy, directeur des activités générales et financières de la Société immobilière de la Martinique (SIMAR), ont précisé à vos rapporteurs spéciaux que le prix du mètre carré auxquels ils arrivaient était proche de 1 850 euros, bien loin du plafond de 2 309 euros, afin de respecter les exigences de l'administration.

Vos rapporteurs spéciaux soutiennent cette volonté de l'administration de modérer encore les loyers de sortie, afin de permettre une meilleure adéquation à la demande locale (cf infra).

Ils invitent néanmoins le Gouvernement à clarifier les règles du cumul LBU / aide fiscale, si besoin est en fixant des niveaux de contribution selon des critères précis définis à l'avance, la législation actuelle laissant une trop grande marge de manoeuvre aux DEAL.


* 15 Séance du 10 mars 2009.

* 16 Séance du 1er décembre 2010.

* 17 Circulaire relative aux opérations de construction de logements sociaux faisant appel à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.

* 18 Rapport n° 658 - tome II (2011-2012) « Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011 » - Contribution des rapporteurs spéciaux.