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Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation

16 octobre 2012 : Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ( rapport d'information )

B. DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES

1. Garantir une meilleure adaptation de l'offre à la demande
a) La nécessité d'accroître l'offre de logement au profil « plus social »

Un des objectifs de la LODEOM était de rapprocher offre et demande de logement, dans la mesure où le précédent dispositif centré sur le logement libre et intermédiaire était incapable de répondre à l'importante demande en logement social.

On rappellera que, du fait d'une croissance démographique quatre fois supérieure à celle de la métropole et d'une proportion très forte de ménages à faibles ressources, la demande en logement social est particulièrement forte outre-mer. 80 % de la population des départements d'outre-mer peuvent prétendre à un logement social (contre 68 % en métropole) et le nombre de demandes de logements sociaux non satisfaites se chiffre à plus de 70 000.

En recentrant l'aide fiscale sur le logement social, le dispositif de l'article 199 undecies C représente un pas important dans la bonne direction.

Cependant, plusieurs des interlocuteurs de vos rapporteurs spéciaux ont souhaité attirer leur attention sur le profil « particulièrement social » de nombreux ménages en outre-mer.

En Guyane et à La Réunion, 80 % des ménages locataires ont des revenus inférieurs aux plafonds du LLS contre 60 % en métropole (plafond du « PLUS » - prêt locatif à usage social - équivalent du LLS en métropole), alors même que les plafonds de ressources sont inférieurs outre-mer. Le profil de ces ménages correspondrait donc plus à des logements de type LLS ou LLTS. Dans l'ouest guyanais, 90 % des demandeurs auprès de la SIGUY (société immobilière de Guyane) relèvent du LLTS.

Le risque est donc que la demande de logements en prêt locatif (PLS) soit rapidement satisfaite et que de nombreux logements PLS ne trouvent pas d'occupants.

Eric Legrigeois, directeur de la DEAL de Martinique, a par exemple indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'il y a déjà, dans certaines zones, un excès d'offre en PLS. C'est pourquoi la DEAL demande dans les projets qu'elle examine un plafond de loyer de sortie plus bas que prévu, autour de 85 % à 90 % environ du plafond PLS.

Dans certains cas, M. Legrigeois craignait même que le plafond LLS soit trop élevé.

Or, comme on l'a vu, la loi prévoit un taux minimum, pour chaque programme, de 30 % de logements locatifs sociaux (LLS) ou logements locatifs très sociaux (LLTS). 70 % des logements construits peuvent donc être des logements sociaux PLS, aux plafonds de ressource et de loyer supérieurs.

Et les chiffres sur le nombre de logements financés (cf supra) montrent, si l'on prend en compte les logements financés grâce à la seule défiscalisation, que plus de la moitié d'entre eux sont des logements PLS.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux ont également été alertés sur le manque de logements adaptés aux personnes âgées, dont la demande risque d'augmenter rapidement.

Vos rapporteurs spéciaux insistent sur la nécessité d'adapter l'offre à la demande de logement.

Ils soulignent le besoin de développer davantage les logements locatifs sociaux et très sociaux.

Ils proposent pour atteindre cet objectif de relever le taux minimum de 30 % de logements LLS et LLTS par programme.

Ils souhaitent également que soit introduite cette même exigence d'une part de logements LLS et LLTS dans le cas de la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés (article 217 undecies du CGI).

Ils réitèrent leur souhait de voir le cumul LBU/défiscalisation mieux encadré, afin de s'assurer qu'il soit le cas échéant utilisé pour diminuer le montant des loyers de sortie.

Enfin, ils invitent également à développer le financement des logements pour personnes âgées (établissements pour hébergement des personnes âgées dépendantes - EPHAD - ou maisons d'accueil) afin d'anticiper la demande.

b) La nécessité d'améliorer la connaissance de la demande de logement outre-mer

Vos rapporteurs spéciaux ont constaté au cours de leurs déplacements sur le terrain comme de leurs auditions qu'un véritable état des lieux du logement et de la demande de logement, dans chaque collectivité, faisait défaut.

Cet état des lieux pourrait également concerner le foncier (besoins, offre, freins à la disponibilité), dont la rareté représente un véritable obstacle à la politique du logement (cf infra).

Ils invitent donc à mettre en oeuvre, dans chaque collectivité, sous la responsabilité de la DEAL, un état des lieux concerté avec les acteurs locaux et l'ensemble des échelons de collectivités territoriales - afin d'éviter les différences d'appréciation - compétents en matière de logement : logements vacants, demandes de logements locatifs sociaux, situations d'indivision, etc.

Ils souhaitent également que soit fixée, dans chaque collectivité, une échéance claire de résorption de la demande de logements sociaux.

Cet état des lieux serait enfin l'occasion de mener une réflexion, dans chaque territoire, sur le parcours résidentiel, afin de permettre aux populations de sortir du logement locatif social. Ceci nécessite de veiller à ce que l'offre de logement libre continue à se développer, afin que le marché du logement soit équilibré.

2. Mobiliser une ressource foncière rare et chère

Vos rapporteurs spéciaux partagent l'avis de Marc del Grande, chef du service des politiques publiques à la Délégation générale à l'outre-mer : « Le foncier est l'enjeu des années à venir. » Car la mobilisation de fonds publics pour le logement social trouvera vite des limites si l'on ne peut rendre plus facilement disponible la ressource foncière.

a) Un problème ancien

La difficulté à mobiliser la ressource foncière est l'un des problèmes majeurs de la politique du logement outre-mer, comme le soulignait déjà le rapport précité de notre ancien collègue Henri Torre en 2008.

Cette rareté tient tout d'abord aux caractéristiques géographiques de ces territoires : le nombre de terrains propre à la construction est souvent faible et fait l'objet d'une concurrence entre les différents agents économiques. Si l'on prend l'exemple de la Réunion, entre son caractère montagneux et les risques naturels auxquels elle est confrontée, seuls 40 % de sa superficie est « utile ». Il en résulte une densité de population supérieure à sept fois celle de la France métropolitaine.

Et quand la ressource foncière est a priori plus disponible, comme en Guyane, on se heurte aux difficultés des collectivités locales à financer la viabilisation des terrains, du fait de leurs faibles revenus.

Le problème de l'indivision concourt également à la rareté du foncier. Ce problème découle de la difficulté à reconstituer les origines de la propriété ou de finaliser les listes d'indivisaires, et se trouve accentué par le nombre d'indivisions successorales.

Cette situation complique pour l'administration la constitution de réserves foncières.

Enfin, la défiscalisation au titre de l'article 199 undecies A avait entraîné une hausse du prix du foncier. En effet, dans ce cadre, l'investissement pouvait être rentabilisé par la construction de logements haut de gamme. Il en a résulté une hausse du prix du foncier, entrainant notamment une éviction des bailleurs sociaux.

Néanmoins, à ce jour, la fin du dispositif de défiscalisation du logement libre et intermédiaire ne s'est pas traduite par une diminution du coût du foncier, qui reste élevé.

b) Les outils pour mobiliser la ressource foncière
(1) La mise en place du GIP Indivision n'est toujours pas effective

La LODEOM, en son article 35, avait prévu la création d'un groupement d'intérêt public « chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus ».

Ce GIP devait permettre de faciliter l'établissement des titres de propriétés, et, par voie de conséquence, la sortie de l'indivision.

Cependant, force est de constater que plus de trois ans après l'adoption définitive de la loi, ce GIP n'est toujours pas en place.

Interrogé à ce sujet par vos rapporteurs spéciaux, le ministère chargé de l'outre-mer leur a répondu qu'une mission de préfiguration s'était achevée en mai 2011 et avait présenté son rapport final à la délégation générale à l'outre-mer le 10 mai de la même année.

Mais consulté sur le projet de décret, le Conseil d'État a estimé qu'il ne respectait pas les termes de l'article 35 de la LODEOM, celui-ci prévoyant la constitution d'un seul GIP pour l'ensemble des collectivités concernées, quand le projet du Gouvernement proposait la constitution d'un GIP distinct pour chaque collectivité.

Suite à l'avis du Conseil d'Etat, le Gouvernement a reporté sine die la publication du décret.

Vos rapporteurs ne peuvent que souligner la nécessite de rendre enfin effectifs les groupements d'intérêt public indivision prévus par la LODEOM.

(2) La mise en place d'établissements publics fonciers peut être utile pour dégager des ressources foncières

Les établissements publics fonciers (EPF) permettent de constituer des réserves foncières en vue d'opérations d'aménagement public, telle que la construction de logement sociaux.

Deux collectivités sont dotées d'un tel établissement public :

· L'EPF de la Réunion a été créé en 2002 ; fin 2011, il avait acquis 250 terrains pour une surface de 263 hectares.

· L'EPF de Guyane a été créé en 1996 ; fin 2011, il détenait 10 252 hectares de réserves foncières.

Convaincus de l'utilité de ces établissements pour dégager des ressources foncières, vos rapporteurs spéciaux ont souhaité savoir où en était la mise en place d'EPF dans les autres collectivités concernées :

· L'EPF de Martinique a été créé en 2011 et installé en novembre de la même année.

· En Guadeloupe, le projet est en cours d'élaboration et devrait être mis en place en 2013.

· A Mayotte, le projet de création a fait l'objet de deux études qui ont préconisé la mise en place d'un EPF d'Etat. Le décret créant celui-ci devrait être publié avant fin 2012.

Vos rapporteurs se réjouissent de la mise en place de ces trois établissements publics fonciers et souhaitent que ces exemples inspirent les autres collectivités concernées.

(3) L'utilisation de la LBU non consommée au profit du FRAFU

On a vu que le manque de réserves foncières provenait également du manque de ressources des collectivités concernées pour viabiliser des terrains.

Or, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion, existent des fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU), destinés à l'aménagement de terrains au profit du développement du logement. Ils financement notamment des opérations de viabilisation lourdes, comme l'installation de stations d'épuration, ou les équipements nécessaires au développement de logements.

Les crédits du FRAFU sont compris dans la LBU (action 1 du programme 123) et peuvent donc être majorés par les crédits LBU non utilisés. Gilles Morvan, directeur adjoint de la DEAL de Guyane, a ainsi expliqué à vos rapporteurs spéciaux que la LBU « libérée » grâce au cumul avec l'aide fiscale avait pu être redéployée pour d'autres usages à hauteur de 16 millions d'euros, dont 2,5 millions pour le FRAFU.

Vos rapporteurs spéciaux proposent donc de « flécher » vers les FRAFU les crédits de la LBU non consommée, afin de faciliter la viabilisation des terrains et donc accroître la ressource foncière disponible, ce qui contribuera également à améliorer la politique du logement social en outre-mer.