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Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation

16 octobre 2012 : Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation ( rapport d'information )

III. UN DISPOSITIF LÉGITIME QUI NECESSITE CERTAINES AMELIORATIONS

A. UN COÛT IMPORTANT MAIS JUSTIFIÉ

1. Le coût du nouveau dispositif

Le coût du dispositif de l'article 199 undecies C n'est pas négligeable pour les finances publiques.

Après avoir atteint 68 millions d'euros en 2011, son montant en année pleine avait été estimé à 80 millions dans le projet de loi de finances pour 2012.

D'après les informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, ce chiffre parait extrêmement sous-estimé. En 2011, 524 millions d'euros d'investissements ont été agréés au titre de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu des investissements dans le logement social. Le montant de la réduction d'impôt à l'IR étant de 50 %, il serait donc probable que le coût annuel, in fine, soit plus proche de 260 millions d'euros (en première approximation, les logements engagés ne correspondant pas strictement aux logements agréés d'une année, du fait d'un décalage temporel entre engagement et agrément).

Le projet de loi de finances pour 2013 indique, pour l'année 2012, 210 millions d'euros en exécution. Cette estimation semble plus proche de la réalité et souligne la sous estimation de ce coût par Bercy l'an passé.

Dépense fiscale

Exécution 2011

Exécution 2012

Prévision 2013

N° 110256

68 millions d'euros

210 millions d'euros

nc

Source : Voies et moyens (tome 2) - PLF 2013

A cette dépense fiscale au titre de l'article 199 undecies C s'ajoute celle au titre de l'article 217 undecies du CGI. Mais la part de cette « niche fiscale » consacrée au logement social n'étant pas détachable du reste, il est impossible d'en donner ici une évaluation.

Si l'on retient l'estimation de 260 millions formulée par vos rapporteurs à partir des agréments accordés, on observe que son montant n'est pas très éloigné de celui de la LBU (274,5 millions).

Après une rapide montée en puissance (11 millions d'euros en exécution en 2010), vos rapporteurs spéciaux se sont interrogés sur le montant qu'atteindrait cette dépense fiscale dans les années à venir. L'estimation de 210 millions du PLF 2013 pour l'année 2012 constitue-t-elle le plateau d'un dispositif arrivé à maturité ?

Ils regrettent sur ce point que le projet de loi de finances pour 2013 ne comporte aucune évaluation au titre de 2013.

2. Un report d'un dispositif à l'autre difficile à évaluer

Quand on considère le coût de cette dépense fiscale, il ne faut pas oublier que le dispositif créé par la LODEOM avait vocation à se substituer à son prédécesseur centré sur le logement libre et intermédiaire.

Vos rapporteurs spéciaux ont donc souhaité savoir si l'on pouvait observer un report du dispositif de l'article 199 undecies A vers le dispositif de l'article 199 undecies C, en termes de dépense fiscale comme en termes de contribuables.

a) La comparaison des deux dispositifs en termes de dépense fiscale n'est pas forcément pertinente

Instinctivement, on pourrait s'attendre à ce que la dépense fiscale au titre de l'article 199 undecies A, mis en extinction, diminue progressivement, compensant ainsi la dépense au titre de l'article 199 undecies C.

On rappellera en effet que le « Girardin logement libre et intermédiaire » s'est éteint le 31 décembre 2011 pour le logement libre et est appelé à s'éteindre le 31 décembre 2012 pour le logement intermédiaire. Vos rapporteurs spéciaux ont ainsi entendu les dirigeants d'un des cabinets de défiscalisation qu'ils ont rencontré leur expliquer qu'ils avaient vu les montages à base de 199 undecies A « s'effondrer ».

Le projet de loi pour 2013 estime que cette dépense fiscale devrait diminuer de 90 millions d'euros :

Dépense fiscale

Exécution 2011

Exécution 2012

Prévision 2013

N°110210

355 millions d'euros

355 millions d'euros

265 millions d'euros

Source : Voies et moyens (tome 2) - PLF 2013

Ces dynamiques opposées à la hausse et à la baisse ne suffisent pas pour autant à conclure à un transfert d'un dispositif à l'autre, d'autant plus que la prévision de baisse de 90 millions est assez éloignée des 210 millions en exécution du dispositif mis en place par la LODEOM.

Surtout, la comparaison des deux dispositifs en termes de dépense fiscale n'est pas forcément pertinente.

En effet, dans le cadre de l'article 199 undecies A, la réduction d'impôt est étalée sur cinq ans, alors qu'elle a lieu sur une seule année dans le cadre de l'article 199 undecies C, hors report d'une année sur l'autre.

De plus, les deux dispositifs ont un champ différent : le premier concerne également des opérations d'accession à la propriété et de réhabilitation de résidence principale - qui n'ont pas d'équivalent dans le second - sans que l'on connaisse la ventilation entre investissements locatifs d'une part et accession à la propriété ou réhabilitation d'autre part.

b) Le report des contribuables n'est pas certain

Il est difficile d'estimer si les contribuables qui avaient recours à l'article 199 undecies A se sont reportés sur l'article 199 undecies C.

Ces deux dispositifs ont une nature différente. Le premier est un investissement de type patrimonial, dans la mesure où le logement qu'il finance est destiné à rester dans le patrimoine du contribuable, au même titre que dans le cadre du dispositif Scellier par exemple.

A l'inverse, le second est réservé à des opérations utilisant un montage locatif et les investisseurs s'engagent à rétrocéder le bien qu'ils financent à un organisme de logement social, ou à des personnes physiques dont les revenus sont inférieurs à un certain plafond.

On peut donc penser que les investisseurs « patrimoniaux » ne se sont probablement pas reportés sur le nouveau dispositif.

Cependant, on peut tout autant considérer qu'un nombre important de contribuables a recours à la défiscalisation dans un but uniquement d'optimisation fiscale, à la recherche de la meilleure « rentabilité », sans se soucier de la nature de l'investissement.

Dans ce cas, un report des contribuables serait tout à fait probable, du fait de la rentabilité offerte par le nouveau dispositif et par la facilité d'accès à ce dispositif, l'offre en matière de défiscalisation étant aujourd'hui plus abondante sur le logement social que sur le logement libre ou intermédiaire.

Au final, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent pas se prononcer sur le report des contribuables de l'ancien vers le nouveau dispositif.

Ils rappellent néanmoins que la réduction d'impôt dans le cadre de l'article 199 undecies A étant étalée sur cinq années, son incidence budgétaire durera jusqu'en 2017.

3. Les interrogations sur l'opportunité de « budgétiser » l'aide fiscale

Comme on l'a vu, en pratique, le dispositif de défiscalisation fonctionne exactement comme une majoration de la LBU, à la différence près que les fonds sont avancés par le secteur privé. Il se rapproche, en quelque sorte, de la logique qui prévaut pour les partenariats public privé (PPP).

Il présente donc le même avantage - en permettant de ne pas contrevenir à la norme de stabilité des dépenses de l'Etat - mais s'expose au même reproche : pourquoi ne pas le budgétiser ?

Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des comptes s'est penchée sur cette question19(*) et a souligné que la défiscalisation ne « mobilis[ait] durablement aucune épargne privée en faveur de l'outre-mer [...] D'un point de vue financier, les contribuables ne font qu'avancer des fonds à l'Etat pendant quelques mois. »

Allant au bout de ce raisonnement, la Cour s'interrogeait sur l'opportunité de substituer des subventions budgétaires - c'est-à-dire une augmentation de la LBU - à l'aide fiscale : « Pour le logement social, des subventions budgétaires directes seraient moins coûteuses que la mesure instituée par la loi de mai 2009 (LODEOM), car elles économiseraient la part profitant aux seuls contribuables ».

En effet, le choix de l'aide fiscale nécessite de rémunérer le contribuable-investisseurs, ainsi que le monteur du projet - c'est-à-dire un cabinet de conseil en défiscalisation.

Le surcoût pour l'Etat, par rapport à une majoration de la LBU, est estimé à 30 % par le rapport Guillaume précité. La Cour des comptes évoquait de son coté un surcoût pouvant aller jusqu'à 50 %.

Une telle substitution emporterait un autre avantage : elle garantirait que 100 % de la dépense publique bénéficie au logement social - il s'agirait en quelque sorte d'un taux de rétrocession de 100 % au lieu de 72 % environ dans le cadre de la dépense fiscale (cf supra).

De plus, elle garantirait que le bénéfice de la dépense soit entièrement réalisé en outre-mer, contrairement à la situation actuelle, où comme on l'a vu précédemment, la quasi-totalité de l'avantage fiscal est capté par des ménages de métropole.

Enfin, la LBU présente encore un autre avantage par rapport à l'aide fiscale : son coût est maitrisé - étant donné qu'il s'agit de crédits budgétaires limitatifs - et est plus aisée à contrôler par l'administration. A l'inverse, l'aide fiscale ne peut faire l'objet que d'estimations, plus ou moins précises, comment on l'a vu précédemment.

A cet égard, Alexandre Grosse et Edouard Leroy, de la direction du budget, ont regretté devant vos rapporteurs spéciaux de ne pouvoir assurer une meilleure évaluation de l'aide au logement social en outre-mer, celle-ci étant particulièrement complexe, dans la mesure où elle mêle des crédits budgétaires, une défiscalisation assise sur l'impôt sur le revenu et une défiscalisation assise sur l'impôt sur les sociétés. A cette diversité des financements s'ajoute un cadre temporaire différent, la LBU étant débloquée au moment du montage du projet, tandis que l'aide fiscale est débloquée en année n + 1, voire n + 2.

4. Une aide fiscale justifiée

Au-delà des résultats concrets que le dispositif a obtenu en termes de logements sociaux financés (cf supra), vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il se justifie, y compris d'un point de vue financier.

Tout d'abord, si l'on reprend les critiques formulées par la Cour dans son rapport précité sur les dépenses fiscales outre-mer dans leur ensemble, on note qu'elle regrette qu'elles n'aient pas toujours pour objet les investissements les plus utiles à son sens.

Or, en l'occurrence, la Cour souligne elle-même que le dispositif de l'article 199 undecies C concerne un secteur - le financement du logement social outre-mer - qui est, sans ambigüité, une priorité de la politique à l'égard de l'outre-mer, partagée de façon extrêmement large. La « sanctuarisation » de la LBU depuis 2010 en est le symbole le plus visible.

D'autre part, en termes d'efficacité, le dispositif qui nous intéresse a fait l'objet d'une évaluation par le « Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales » précité. Il y a obtenu le score de 2, les dépenses fiscales étudiées se voyant attribuer une note comprise entre 0 et 3. Il fait ainsi partie du tiers des dépenses fiscales étudiées les plus efficaces, qualifiées de « pleinement ou relativement efficientes ».

Par ailleurs, on ne peut affirmer que la suppression du dispositif, au bénéfice de sa budgétisation, ferait diminuer la dépense fiscale globale. En effet, dès lors que les investissements outre-mer restent soumis à des plafonds globaux encore élevés, il existe une masse de fonds à défiscaliser - en quelque sorte incompressible - qui ne dépend pas des dispositifs mis en place ou supprimés et qui s'oriente vers le dispositif qui lui semble le plus « rentable ». Dans ce cas, la suppression du mécanisme qui nous intéresse orienterait ces fonds vers d'autres « niches », dont l'objet ne serait peut-être pas aussi prioritaire que le logement social.

De même, l'abaissement du plafond ne garantirait pas une diminution de la dépense fiscale, la base de contribuables ayant recours à la défiscalisation pouvant s'élargir.

On peut encore ajouter que le dispositif qui nous intéresse se distingue d'autres aides fiscales par le faible risque de fraude qu'il comporte. En effet, la quasi totalité des projets font l'objet d'un agrément (le seuil étant de 2 millions d'euros contre 4,6 millions dans le cadre de l'ancien dispositif) et les organismes de logement social ont « pignon sur rue » et sont soumis à des contrôles : le risque de fausses factures est donc limité.

Enfin, il ne faut pas oublier que le dispositif mis en place par la LODEOM comporte un élément de modération, avec un plafond par m² qui n'existait pas dans le dispositif consacré au logement libre et intermédiaire.

De plus, à la différence de beaucoup d'autres, ce dispositif est « pilotable », l'administration fiscale pouvant théoriquement bloquer les agréments à un certain montant atteint dans l'année.

Au final, vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette aide fiscale se justifie malgré son surcoût, dans la mesure où elle permet de drainer au profit du logement social des fonds supplémentaires indispensables.

La remise en cause du dispositif porterait un coup très dur au logement social outre-mer, priorité politique maintes fois confirmée, sans garantir un réel gain pour les finances publiques.

Un plafonnement plus contraignant que l'actuel emporterait les mêmes conséquences.

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux tiennent à ce que les grandes lignes du dispositif en vigueur de défiscalisation du logement social soient préservées, sous réserve de quelques ajustements, les acteurs locaux ayant besoin de stabilité.

Ils insistent sur la nécessité de maintenir le niveau atteint par la LBU, qui doit rester le socle du financement du logement social en outre-mer.

Ils soulignent que les craintes de dérapage de la dépense fiscale pourraient être supprimées en adoptant pour celle-ci une logique d'enveloppe, l'agrément n'étant délivré que dans la limite d'un certain montant, ce qui éviterait une dérive financière du dispositif et sa remise en cause brutale.


* 19 Cour des comptes, rapport public annuel 2012, « Les défiscalisations Girardin en faveur de l'outre-mer ».