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Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement

23 octobre 2012 : Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 23 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a entendu une communication de M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur le financement des projets d'infrastructure et d'urbanisme (AFD-PROPARCO).

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - En 2012, vos rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au développement » ont choisi de faire porter leur contrôle non pas sur un pays, comme c'était l'usage, mais sur une politique transversale : les projets d'infrastructure et d'urbanisme, c'est-à-dire les opérations d'aménagement et de renouvellement urbain, les interventions sur les modes de transport, les réseaux d'eau et d'énergie.

En effet, alors que l'aide au développement est souvent assimilée à une aide d'urgence lors de crises humanitaires, les sommes les plus importantes vont à des projets qui structurent l'espace des pays en développement, notamment dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme. Ces projets n'ont pas toujours bonne presse : n'entend-on pas dire que l'on finance des projets pharaoniques, des « éléphants » éloignés des besoins immédiats des populations ? A l'issue de nos travaux, ces reproches nous paraissent illégitimes : les sommes investies ont un effet multiplicateur, non seulement sur la croissance économique et le progrès social des pays du tiers monde, mais aussi sur l'économie et la société françaises, par leurs retombées directes et indirectes.

Restait à vérifier la qualité des procédures et des évaluations, pour s'assurer du bon emploi des deniers publics. Nous nous sommes plus particulièrement intéressés à l'Agence française de développement (AFD), qui établit des partenariats dans le domaine public, et sa filiale Proparco (Promotion et participation pour la coopération économique), qui soutient des projets d'investissement privés. Dans la mesure où Fabienne Keller et moi-même siégeons au conseil d'administration de l'AFD, nous avons pu décortiquer le processus décisionnel depuis l'identification des projets jusqu'au vote formel des instances délibératives.

Combien de projets sont concernés, et quel est le montant des engagements ? La réponse n'est pas simple, car les cadres d'intervention sectoriels de l'AFD classent différemment les projets. Nous avons examiné trois cadres d'intervention : les collectivités locales et le développement urbain, l'eau et l'assainissement, les transports, soit 2 milliards d'euros par an. Avec les interventions dans le domaine de l'énergie et celles de Proparco, un peu moins de 20 % de celles du groupe AFD, ce sont 3 milliards d'euros qui sont consacrés chaque année aux projets d'infrastructure et d'urbanisme dans le monde - environ soixante-dix projets, infrastructures routières et aéroportuaires, réseaux d'eau et d'énergie...

L'aide française est totalement déliée : le versement d'un prêt ou d'une subvention n'est pas conditionné au choix d'entreprises françaises, ce qu'interdiraient d'ailleurs les règles relatives aux marchés publics dans la plupart des pays du monde. Mais nos partenaires étrangers sollicitent naturellement la France qui compte dans ses domaines de spécialité plusieurs groupes de renommée mondiale. Nos entreprises participent à la réalisation d'équipements qui améliorent la vie des populations locales et jettent les bases du développement. L'AFD évalue aussi les risques sur l'environnement et l'équilibre social des pays, pour réduire autant que possible les externalités négatives.

Les procédures, rigoureuses, associent les équipes locales de l'AFD et les bureaux sectoriels et géographiques de Paris. Les projets font l'objet d'une demande expresse du pays ou de l'entité bénéficiaire. Dès la phase de pré-évaluation, le mode de financement et les impacts sociaux et environnementaux sont pris en compte. Toutefois la procédure d'instruction et de suivi des dossiers peut encore être améliorée et l'AFD revoit ses critères d'appréciation. En outre, si les ambassades sont associées à toutes les étapes de la procédure, les agences de l'AFD sont juridiquement et opérationnellement autonomes, ce qui peut provoquer des conflits. Une fois la décision prise par les instances délibératives de l'AFD ou de Proparco, une convention de financement est conclue. Certains projets sont abandonnés ou ne sont pas menés à terme. C'est plus fréquent dans le cas de Proparco, qui finance des acteurs privés auxquels elle octroie des prêts non bonifiés : une fois sur dix, le client fait défaut - ce fut le cas pour cinq des quelque cinquante opérations que nous avons examinées.

Une partie de l'opinion française juge les interventions de l'AFD et Proparco exorbitantes, étant donnée la situation de notre pays. Cette appréciation ne correspond pas à la réalité. Le taux des prêts non bonifiés de l'AFD est établi en vue d'atteindre l'équilibre économique global et ne comprend pas de marge bénéficiaire. Le différentiel par rapport aux taux de marché est constitué de la bonification versée par l'Etat. Le coût des emprunts de marché de l'AFD est en effet supérieur à celui des principaux bailleurs multilatéraux, la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement, la Banque africaine de développement et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW), qui bénéficie des taux très bas de l'Allemagne. Toutefois, l'AFD possède des avantages comparatifs : elle peut intervenir auprès d'une collectivité sans garantie de l'Etat, en « risque direct » ; elle dispose d'une large gamme d'instruments, subventions, prêts à la concessionalité plus ou moins élevée, financements souverains - prêts directs aux Etats ou avec la garantie de ceux-ci - ou non souverains - pour des entreprises publiques du secteur concurrentiel ou des sociétés privées, sans garantie de l'Etat. L'AFD est capable d'adapter ses schémas financiers à des situations variées, en finançant par exemple la part d'investissement incombant à l'Etat sous forme de concours souverain, et la part incombant au partenaire privé sous forme de prêt classique. Elle peut aussi apporter son appui technique ou institutionnel, notamment en partenariat avec des collectivités territoriales françaises, grâce à son maillage d'agences.

Avec l'AFD et Proparco, notre pays dispose d'instruments opérationnels remarquables. L'augmentation des engagements, qui peut certes exposer la France à une réévaluation de son risque souverain par les agences de notation, n'en est pas moins justifiée par nos ambitions diplomatiques et commerciales.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Après cette analyse générale, nous avons voulu nous rendre sur le terrain, et j'ai mis le cap sur la Tunisie à la fin du moins de juin pour aller observer la conduite opérationnelle de projets. Ce pays, avec lequel nous avons tissé des liens historiques, est depuis longtemps l'un des premiers bénéficiaires de notre aide publique au développement. Il était intéressant de voir comment la France avait adapté ses interventions après le « printemps arabe » : réagissant très rapidement, elle a poursuivi et amplifié son aide, ce que nos amis tunisiens ont apprécié même si des attentes, voire des impatiences, se sont fait jour face à l'urgence des besoins sociaux. Yvon Collin n'a pas pu m'accompagner, mais il avait fait partie d'une délégation du bureau de notre commission qui s'était rendue en Egypte, en Libye et en Tunisie au mois de mars.

Le 17 décembre 2010, l'immolation de Mohamed Bouazizi marquait le début de la révolution tunisienne, qui devait s'achever par le départ du président Ben Ali. Le régime qu'il avait mis en place se caractérisait par la confiscation des ressources nationales au profit de sa famille, par un autoritarisme social et politique au service de la politique dite « du changement ». Le 23 octobre 2011 a été élue une assemblée législative dotée de pouvoirs constituants, qui devait achever ses travaux aujourd'hui même - en fait, ce sera plutôt au printemps. Dans l'attente de l'adoption d'une nouvelle constitution, le pouvoir est exercé par une troïka qui associe les principales formations politiques aux institutions provisoires : le président de la République Moncef Marzouki, le président de l'Assemblée nationale constituante Mustapha Ben Jaafar, et le Premier ministre Hamadi Jebali. La croissance économique s'est arrêtée : le PIB a diminué de 1,8 % en 2011 et n'augmentera au mieux que de 3 % en 2012, ce qui ne suffira pas à faire reculer le chômage et la pauvreté.

Expression du soutien français au processus démocratique, une liste de projets prioritaires a été établie par les experts français et tunisiens. Une aide de 350 millions d'euros a été annoncée en avril 2011 par Alain Juppé à Tunis, puis portée à 425 millions d'euros lors de la réunion des ministres des finances du G8 à Marseille. L'AFD aidera à financer le Plan d'appui à la relance du gouvernement tunisien, auquel contribuent les quatre principaux bailleurs de fonds, la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, l'Union européenne et l'AFD. Les fonds français sont destinés aux différents axes du plan de relance : d'une part, 185 millions d'euros ont été décaissés en priorité et affectés à la formation professionnelle ainsi qu'à la préservation et à la modernisation du secteur financier et bancaire, d'autre part, 240 millions d'euros visent à l'amélioration des conditions de vie et au rattrapage économique de certaines régions et populations. La convention de financement portant sur une première contribution de 185 millions d'euros, à décaissement rapide, a été signée à l'occasion du sommet du G8 de Deauville le 27 mai 2011. Le 22 juillet 2011, l'AFD, premier bailleur à débloquer des fonds, a versé la somme considérable de 85 millions d'euros ; le second versement est intervenu en février 2012, après la formation du nouveau Gouvernement.

Les projets d'infrastructure et d'urbanisme occupent une place de premier plan dans ce programme. Une convention de financement de 40 millions d'euros pour le renforcement de la production de la Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux (Sonede) a été signée en mai 2012. Le même mois, une aide de 20 millions d'euros pour le développement des réseaux d'adduction en eau potable rurale a été approuvée par le conseil d'administration de l'AFD. Toujours en mai 2012, l'Union européenne a délégué à l'AFD une subvention de 7,75 millions d'euros pour compléter le Programme national de requalification urbaine (PNRU), déjà financé à hauteur de 40 millions d'euros par l'AFD. A cela s'ajoutent un projet de tramway ou « métro léger » à Tunis, et un autre de RER, le Réseau ferroviaire rapide (RFR).

J'ai pu constater à quel point les réalités tunisiennes étaient proches des nôtres. On assiste là-bas à une course-poursuite entre la route et les transports collectifs, dont la part modale n'est encore que de 25 %. Il faut douze à dix-huit mois seulement pour construire une autoroute, comme celle que l'Arabie saoudite vient de financer entre le centre de Tunis et l'aéroport... J'ai rencontré les responsables de la Société des transports de Tunis (Transtu). Je me suis aussi entretenue avec les dirigeants de la Société nationale des chemins de fer tunisiens (SNCFT), ceux de l'Agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (Arru) - bien antérieure à notre Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ! - et ceux de l'Office national d'assainissement (Onas) et de la Sonede, ainsi qu'avec des urbanistes. Enfin, j'ai eu une entrevue avec Riadh Bettaieb, ministre de l'investissement et de la coopération internationale, l'interlocuteur direct de l'AFD au sein du gouvernement tunisien. J'ai pu apprécier la haute technicité de nos interlocuteurs, dont beaucoup ont été formés en France, mais aussi la force des attentes vis-à-vis de notre pays et l'enthousiasme éprouvé à bâtir un pays nouveau, en relevant les défis du développement.

Le projet structurant RFR se heurtait au choix du chef de file ; le gouvernement a finalement décidé que la société RFR serait chargée de la construction de la ligne et la SNCFT de son exploitation. Cela ressemble fort au partage des tâches entre la RATP et la SNCF...

Il existe en Tunisie un logement social de fait, un habitat populaire issu d'une urbanisation spontanée, sur des terrains cédés au mépris des règles générales de l'urbanisme. La construction des maisons s'échelonne dans le temps, les étages s'ajoutent les uns aux autres à mesure que les familles s'agrandissent. C'est l'Agence de rénovation urbaine qui installe ensuite l'électricité, l'eau et l'assainissement, qui aménage les rues, tandis que le ministère de l'éducation construit des écoles. A Bizerte, j'ai visité le quartier d'Oued Roumine, très à l'écart du centre-ville et du port, où la sécurisation des capacités de production et d'adduction d'eau potable coûtera 40 millions d'euros en cinq ans. Les quartiers de Hached et Bir Massyougha sont situés loin du centre, là où les terrains sont bon marché : leur rattachement aux réseaux de transport et d'approvisionnement coûte donc très cher. Les habitants m'ont accueillie de façon très conviviale, mais ils m'ont fait part de leurs attentes vis-à-vis des institutions tunisiennes et de la France.

En Tunisie, l'AFD intervient aux côtés de la KFW allemande et des bailleurs européens et internationaux, et elle est souvent tête de réseau, même pour des projets où elle ne participe que très faiblement : cela s'explique par les liens noués avec les responsables tunisiens, mais aussi par le fait que notre expertise est reconnue et recherchée. Toutefois, l'action de la France n'est pas toujours suffisamment visible : notre ambassade réclame une communication plus offensive. Le soutien à des micro-projets, en lien avec les ONG tunisiennes, va dans ce sens, alors que le manque de relais dans la société civile avait empêché la France de percevoir les prémices de la révolution tunisienne.

Nos engagements résistent aux changements politiques. En Tunisie, l'AFD a continué à travailler chaque jour lors de la période troublée de la révolution. La pérennité de l'aide est précieuse.

Je souhaite que la France tienne les promesses faites à Deauville il y a plus d'un an, sous le gouvernement précédent : le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius m'a donné des assurances en ce sens, mais les contraintes budgétaires sont fortes, qui expliquent certains délais... Je souhaite aussi, bien sûr, que l'on respecte le processus démocratique en cours. Il est important que la transition démocratique se passe bien en Tunisie, car ce pays sert d'exemple au Maghreb et à toute la région. Je crois nécessaire de soutenir des projets structurants dans les pays en développement. Lors d'une conférence sur le Maghreb à Strasbourg, Alexandre Adler appelait la France à renforcer son aide technique et financière aux Tunisiens, dans cette période où des débats de fond traversent la société. J'ajoute que si les touristes sont revenus, la part des Français est en recul.

M. Philippe Marini, président. - Considérez-vous que l'argent public ainsi dépensé l'est à bon escient ? Y a-t-il lieu d'adresser à l'administration des remarques ou des questions ? Bref, tout va-t-il aussi bien que vous semblez le dire ?

M. Aymeri de Montesquiou. - L'APD bénéficie-t-elle aux entreprises françaises ?

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Je l'ai dit, les aides sont déliées : l'AFD veille au respect des règles applicables aux marchés publics.

Pour répondre au président Marini, l'AFD est un outil très performant, le bras armé de notre aide publique, dans les pays en développement et ailleurs, puisqu'il existe différentes sortes de prestations en fonction de la richesse des pays : aides directes, prêts bonifiés, prêts simples. Les interventions, dont la gamme est particulièrement large, sont très appréciées à l'étranger.

La France a intérêt à rester présente à l'étranger, et pas seulement lors des crises humanitaires. On a longuement débattu des prêts - non bonifiés - accordés par l'AFD en Chine. Lors du tremblement de terre du Sichuan qui a fait 200 000 morts, notre intervention humanitaire a eu des prolongements lors de la reconstruction, et nous avons alors financé, par exemple, des équipements de méthanisation pour les entreprises agricoles. Dans cette région de 80 millions d'habitants, notre présence a été fort appréciée. Les revenus des prêts suffisent à couvrir les frais de fonctionnement de l'AFD en Chine, où travaillent une quinzaine de salariés. Or les interventions de l'agence contribuent à ouvrir des marchés aux entreprises françaises, par exemple dans le domaine du chauffage urbain.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - En Tunisie, j'ai eu le sentiment que l'Agence faisait un bon usage des fonds qui lui sont versés : elle accorde surtout des prêts pour des investissements techniques, et quelques subventions d'un montant beaucoup plus faible pour des projets environnementaux ou la formation professionnelle. Le plus souvent, il s'agit de prêts souverains.

Ces interventions profitent-elles à nos entreprises ? La Tunisie réalise 30 % de ses échanges avec la France, dans les deux sens ; de plus en plus d'entreprises françaises sous-traitent là-bas une partie de leurs activités, et les Tunisiens espèrent une nouvelle implantation d'une entreprise automobile européenne. Place de Barcelone, j'ai vu le même tramway Citadis qu'à Strasbourg : Alstom a remporté l'appel d'offres. J'attire votre attention sur les limites de l'aide liée : la gare de Tunis est un conservatoire de vieux trains dépareillés, venus de Hongrie et d'ailleurs, qu'il est très difficile d'entretenir.

La Tunisie est un Etat industrialisé, où le régime Ben Ali, malgré ses graves travers, a fait scolariser tous les enfants et créé des universités dans l'ensemble du pays. Ce n'est donc pas une aide humanitaire que nous apportons, mais un soutien à l'économie du pays et à un Etat en voie de consolidation. Je l'ai dit, la Tunisie sert de modèle, et il est important que la transition s'y déroule correctement. La situation alimentaire n'est pas bonne. La communauté internationale, et la France au premier chef, doivent être aux côtés du peuple tunisien.

Sans doute l'aide publique des pays européens pourrait-elle être mieux coordonnée, grâce à un système formalisé de reconnaissance mutuelle : de même que la France est chef de file en Tunisie, de même la Belgique, l'Allemagne ou le Royaume-Uni pourraient l'être ailleurs, compte tenu de leurs liens historiques avec tel ou tel pays. Cela éviterait les doublons et rendrait l'aide plus efficace : la KFW allemande ne compte que deux représentants pour toute la Tunisie...

M. Éric Doligé. - J'ai cru comprendre à vos propos que des prêts étaient accordés pour l'implantation d'entreprises automobiles. Finance-t-on des délocalisations ?

La Tunisie est peut-être un exemple de démocratie, mais la fuite des cerveaux ne met-elle pas en péril son économie ?

M. Jean Arthuis. - On peut s'étonner que l'AFD intervienne en Chine et au Brésil : il est cocasse de voir ces pays nous prêter de l'argent pour que nous leur venions en aide. Yvon Collin nous assure cependant que cela a un effet d'entraînement pour les entreprises françaises...

Y a-t-il une vraie synergie entre les aides de l'AFD et celles de l'Europe, auxquelles est consacrée une partie des 20 milliards d'euros de la contribution française au budget de l'Union ?

Des zones d'activité se développent au Maghreb, attirant des industries et des centres d'appels téléphoniques, mais y a-t-il là une vraie stratégie ?

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Eric Doligé m'a mal comprise : je disais que la Tunisie réalise 30 % de ses échanges commerciaux avec la France, en partie parce que des industriels français ont localisé une partie de leur production en Tunisie.

Tous les pays en développement souffrent de la fuite des cerveaux, d'autant plus qu'ils sont plus pauvres : paradoxalement, le Nord aspire et pompe les compétences du Sud. La Tunisie est relativement épargnée, même si nos hôpitaux fonctionnent en grande partie grâce à des médecins formés là-bas ; en revanche la situation est dramatique à Haïti, île vidée de ses élites et de sa classe moyenne par la dictature et les chocs climatiques successifs.

Jean Arthuis peut légitimement s'interroger sur la présence de l'AFD en Chine et au Brésil, mais le budget de l'aide au développement pour ces pays inclut les frais d'écolage des étudiants chinois et brésiliens qui étudient en France. Quant aux prêts, ils sont modestes au regard du PIB de ces pays.

M. Jean Arthuis. - Ils servent surtout à occuper l'AFD...

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - Au Brésil, la France et les entreprises françaises sont implantées depuis longtemps. La présence en Chine est plus récente.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Malgré une certaine compétition, la Banque européenne d'investissement, la KFW et l'AFD cherchent bien à coordonner leur action, et ont même décidé de mettre en place un système de reconnaissance mutuelle afin qu'un pilote soit désigné pour chaque opération.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale. - C'est indispensable, car il est terrible pour les gestionnaires de devoir s'adresser à tant d'établissements, pour des projets souvent limités dans le temps et alors que ces pays sont souvent mal organisés. Les Européens n'arriveront pas à s'entendre pour désigner une ambassade chef de file, mais c'est sans doute possible pour l'aide au développement.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de leur communication à M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.