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Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits

14 novembre 2012 : Droit d'asile : conjuguer efficacité et respect des droits ( rapport d'information )

N° 130

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 novembre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la procédure de demande d'asile,

Par MM. Jean-Yves LECONTE et Christophe-André FRASSA,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

LES 21 PROPOSITIONS DU RAPPORT D'INFORMATION

Proposition n°1 : Mettre un terme à la tutelle du ministère de l'Intérieur sur l'OFPRA.

Proposition n°2 : Rééquilibrer la composition du conseil d'administration de l'OFPRA en augmentant le nombre de personnalités qualifiées nommées en raison de l'intérêt particulier qu'elles portent aux questions liées au droit d'asile et en doublant le nombre de parlementaires.

Proposition n°3 : Désigner un « correspondant asile » dans les chancelleries politiques des postes diplomatiques français installés dans les principaux pays d'origine. Celui-ci serait tenu de répondre dans un délai précis et dans des conditions garantissant la confidentialité de l'information fournie.

Proposition n°4 : Créer un centre de documentation commun à l'OFPRA et à la CNDA, doté d'un statut garantissant son autonomie. Ce centre de documentation serait également chargé de la gestion d'un site internet comprenant les informations nécessaires pour demander l'asile, dans les principales langues des demandeurs.

Proposition n°5 : Engager une réflexion tendant à mieux articuler les missions d'assistance juridique proposées, d'une part, par les CADA et les plateformes d'accueil, et, d'autre part, par les avocats désignés au titre de l'aide juridictionnelle.

Proposition n°6 : Dégager les moyens et les effectifs nécessaires pour permettre aux préfectures de respecter le délai réglementaire de 15 jours entre la demande d'admission au séjour au titre de l'asile et son enregistrement effectif. Corrélativement, rendre publics les délais effectifs d'enregistrement des demandes d'asile par les préfectures.

Proposition n°7 : Imposer à l'OFPRA et à la CNDA de se prononcer sur toute demande d'asile examinée selon la procédure normale dans un délai maximal de six mois chacun.

Proposition n°8 : Autoriser un tiers habilité à assister à l'entretien à l'OFPRA. Ce tiers ne devrait pas intervenir au cours de l'entretien mais il aurait la possibilité de formuler des observations écrites à son issue, lesquelles, le cas échéant, pourraient être annexées au compte-rendu d'entretien.

Proposition n°9 : Prévoir qu'un secrétaire doit être présent aux côtés de l'officier de protection pour établir le compte-rendu d'entretien.

Proposition n°10 : Recourir systématiquement aux services d'un interprète lorsque le demandeur d'asile n'est pas francophone.

Proposition n°11 : Engager une réflexion sur la mise en oeuvre de méthodes d'entretien qui privilégient les questions ouvertes et tiennent compte des conditions dans lesquelles le demandeur d'asile est arrivé en France et y séjourne.

Proposition n°12 : Permettre, dans certains cas précisément identifiés, que l'entretien avec le demandeur soit mené par une personne du même sexe.

Proposition n°13 : Permettre aux membres des formations de jugement de la CNDA de participer à des sessions de présentation de l'activité de l'OFPRA, incluant si possible l'assistance à des entretiens et un temps de dialogue avec des officiers de protection en charge de l'instruction.

Proposition n°14 : Revaloriser l'aide juridictionnelle et élargir le recrutement des avocats susceptibles d'être désignés par le bureau d'aide juridictionnelle de la CNDA.

Proposition n°15 : Assurer systématiquement la représentation de l'OFPRA aux audiences de la CNDA.

Proposition n°16 : Renforcer la formation des membres des formations de jugement de la CNDA.

Proposition n°17 : Améliorer l'application de la jurisprudence de la CNDA par l'OFPRA.

Proposition n°18 : Promouvoir l'établissement d'une liste de pays d'origine sûrs commune à l'ensemble des États membres.

Dans l'intervalle, revoir les modalités selon lesquelles la liste de pays d'origine sûrs est établie au niveau national :

- redéfinir la notion de pays d'origine sûr selon les termes retenus par le droit communautaire ;

- rendre plus transparentes les conditions d'établissement de cette liste ;

- prévoir un réexamen semestriel tendant à vérifier que les conditions posées pour l'inscription d'un pays sont toujours réunies ;

- créer une procédure d'alerte en cas de changement de circonstances dans un des pays figurant sur la liste ;

- enserrer le jugement des recours formés contre l'inscription de nouveaux pays dans un délai déterminé.

Proposition n°19 : Redéfinir, à partir de critères objectifs et non équivoques, la notion de demande dilatoire, frauduleuse ou abusive.

Proposition n°20 : Autoriser le demandeur d'asile en procédure prioritaire à se maintenir sur le territoire jusqu'à ce que la Cour nationale du droit d'asile se soit prononcée sur son recours.

Proposition n°21 : Assortir l'instauration d'un recours suspensif en procédure prioritaire d'une obligation pour la CNDA de se prononcer dans des délais contraints.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le droit d'asile est profondément ancré dans l'histoire et les valeurs de notre République. Dès la Révolution française, l'article 120 de la Constitution du 24 juin 1793 proclame : « le Peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans ». Depuis la Libération, il fait définitivement partie de nos principes constitutionnels, le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 énonçant que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ».

Mais le droit d'asile en France repose également sur nos engagements internationaux - la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, dont la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a assuré l'application en droit interne -, ainsi que sur le droit européen de la protection des droits de l'homme, qui permet, avec la loi n°2003-1176 du 10 décembre 2003, d'accorder une protection subsidiaire à toute personne ne remplissant par les conditions pour être reconnue réfugiée mais qui pourrait être exposée à un risque de persécutions en cas de retour dans son pays.

Comme l'ont reconnu le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État, le droit d'asile a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié1(*).

En France, ce droit est mis en oeuvre par un établissement public administratif aujourd'hui placé sous la tutelle du ministère de l'Intérieur - l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) -dont les décisions sont susceptibles d'être contestées devant une juridiction administrative spécialisée- la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Avec 56 250 demandes de protection formulées en 2011 sur son territoire2(*), la France est la seconde terre d'accueil des demandeurs d'asile dans le monde (après les États-Unis), la première en Europe.

A regarder les choses de plus près, les conditions dans lesquelles s'exerce aujourd'hui le droit d'asile en France appellent toutefois des nuances, sinon des réserves.

En effet, avec les fortes restrictions apportées à l'immigration économique depuis les années 1970, le droit d'asile a parfois été utilisé par certains étrangers comme un moyen de se maintenir légalement sur le territoire national, au moins de façon provisoire. Des filières de passeurs et de trafiquants ont pu prospérer, tandis que l'apparition et le développement de « flux migratoires mixtes » - mêlant sur les mêmes chemins de l'exil migrants économiques et personnes en quête d'asile - ont conduit les États d'accueil, en réaction, à réexaminer leurs pratiques, à mettre en place des procédures d'examen simplifiées, voire à multiplier les obstacles administratifs afin de décourager le dépôt de demandes infondées. Cela n'a pu se faire sans multiplier les risques de renvoyer dans leur pays d'origine des personnes recherchant pourtant légitimement une protection.

La situation française présente à cet égard un certain nombre de singularités :

- si notre pays se situe dans la moyenne européenne s'agissant du taux global d'octroi de protections (environ 25% des demandeurs d'asile en Europe se voient accorder le statut de réfugié ou le bénéfice d'une protection subsidiaire), cet état de fait résulte pour l'essentiel de l'activité de la Cour nationale du droit d'asile, et non de celle de l'OFPRA. En effet, depuis 2003, en raison de la combinaison d'un taux d'accord par l'OFPRA relativement restreint (autour de 10%), d'un taux de recours élevé contre ses décisions de rejet (85% en moyenne) et d'un taux d'annulation important par la Cour de ces dernières (22,1% en 2010, 17,7% en 2011), la majorité des statuts de réfugié et des protections subsidiaires accordés par la France le sont aujourd'hui par décision de la Cour nationale du droit d'asile (cf. tableau ci-dessous) ;

Statuts de réfugiés et protections subsidiaires accordés par la France

 

OFPRA

CNDA

Ensemble des statuts de réfugiés et des protections subsidiaires accordés par la France

 

Nombre d'accords par l'OFPRA

Taux d'accord par l'OFPRA

Nombre d'annulations prononcées par la CNDA

Nombre total de personnes reconnues bénéficiaires d'une protection

Taux d'admission global

2004

6 358

9,3%

4 934

11 208

16,6%

2005

4 184

8,2%

9 586

13 770

26,9%

2006

2 929

7,8%

4 425

7 7354

19,5%

2007

3 401

11,6%

5 380

8 781

29,9%

2008

5 153

16,2%

6 288

11 441

36,0%

2009

5 048

14,3%

5 325

10 373

29,4%

2010

5 096

13,5%

5 244

10 340

27,5%

2011

4 630

11,0%

6 072

10 702

25,3%

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII)

- par ailleurs, la mise en place d'une procédure dite « prioritaire », destinée à permettre l'examen dans des délais très brefs de demandes d'asile a priori insusceptibles de prospérer, a été largement dévoyée de son objet pour concerner aujourd'hui environ 26% des demandes formulées en France (18,6% des premières demandes en 2011, 25,1% des premières demandes au premier semestre 2012). Son maintien en l'état soulève une véritable interrogation, comme en témoigne le taux significatif de protections accordées aux étrangers concernés, à peine inférieur aux taux globaux d'accord constatés pour les demandes dites « normales » (8,9% à l'OFPRA en 2011, 14,2% à la CNDA). Les restrictions de droits attachées à cette procédure, en particulier l'absence de caractère suspensif du recours devant la CNDA, posent par ailleurs la question de la compatibilité de cette procédure à nos engagements internationaux, comme l'a illustré il y a quelques mois l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme I.M. c. France du 2 février 2012 ;

- enfin, le système d'examen des demandes d'asile à trois acteurs (préfectures - OFPRA - CNDA), propre à la France, dont la dernière évolution a été l'autonomisation de la CNDA par rapport à l'OFPRA et son rattachement au Conseil d'État au 1er janvier 2009, n'est pas encore stabilisé et, confronté à une demande d'asile très fluctuante, peine toujours à traiter l'ensemble des demandes de façon équitable et dans des délais raisonnables.

C'est pour analyser les ressorts de cette situation et formuler des propositions susceptibles de l'améliorer que votre commission des lois a souhaité confier à nos collègues Jean-Yves Leconte et Christophe-André Frassa une mission d'information sur la procédure d'examen des demandes d'asile.

Pour ce faire, ces derniers ont procédé au cours des semaines écoulées à l'audition d'une cinquantaine de personnes concernées par la question de l'examen des demandes d'asile en France : associations d'aide aux demandeurs d'asile, Haut-commissariat aux réfugiés (HCR), juges de l'asile, avocats, professeurs de droit, Commission nationale consultative des droits de l'homme et représentants des personnels. Ils ont également entendu des représentants du Conseil d'État, du ministère de l'Intérieur et du ministère des Affaires étrangères, ainsi que le président du conseil d'administration de l'OFPRA.

Vos rapporteurs ont également souhaité prendre la mesure, sur le terrain, de ce que représente au quotidien l'examen des demandes d'asile en France. Pour cela, ils se sont rendus au service des étrangers de la préfecture de Seine-Saint-Denis, à l'OFPRA, à la CNDA ainsi que dans une plate-forme d'accueil chargée d'accompagner les demandeurs d'asile dans leurs démarches.

Ils se sont appuyés sur une note de législation comparée élaborée par les services du Sénat3(*), et se sont rendus à Londres afin de comparer les pratiques françaises avec les procédures mises en oeuvre au Royaume-Uni.

Enfin, ils ont tiré le plus grand profit des divers rapports élaborés au cours des années récentes sur la question de l'asile, notamment celui qu'ont consacré nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon à la Cour nationale du droit d'asile4(*) ainsi que l'enquête très riche réalisée en janvier 2010 par la Cimade intitulée « Voyage au centre de l'asile ».

Au terme de leurs travaux, vos rapporteurs souhaitent en tout premier lieu rendre un hommage appuyé à l'ensemble des personnes qui accompagnent et écoutent, au quotidien, les demandeurs d'asile. Ils soulignent tout particulièrement le travail, l'implication et la compétence des personnels de l'OFPRA et de la CNDA qui, confrontés chaque jour à des récits de persécutions, exercent leurs fonctions avec beaucoup de professionnalisme dans des conditions parfois éprouvantes.

Examinant l'ensemble du dispositif français d'examen des demandes d'asile, vos rapporteurs se sont interrogés sur la meilleure façon de concilier respect des droits fondamentaux et célérité de la procédure. Ils ont formulé 21 propositions destinées à rééquilibrer ce dispositif et à restaurer une certaine sérénité qui, à l'heure actuelle, fait défaut à maints égards.

Pour cela, ils ont limité le champ de leur étude au seul dispositif procédural, sans élargir leurs investigations à la question de l'accueil et de l'hébergement des demandeurs d'asile5(*). Cette question, qui soulève à l'heure actuelle de sérieuses difficultés, ne doit toutefois pas être perdue de vue, dès lors qu'elle a une incidence directe sur les conditions dans lesquelles les étrangers formulent leur demande d'asile à leur arrivée en France et sont mis en mesure d'exercer leurs droits ; elle est par ailleurs loin d'être anodine pour les pouvoirs publics puisqu'un mois de délai d'examen des demandes d'asile représente un coût moyen pour les dépenses publiques de 15 millions d'euros.

Vos rapporteurs ont également écarté du champ de leur étude les dérèglements que rencontre à l'heure actuelle le dispositif dit « Dublin II », relatif à la détermination de l'État compétent pour examiner, au sein de l'espace Schengen, la demande d'asile présentée par un étranger extracommunautaire - cette question complexe méritant de faire, à elle seule, l'objet d'une étude spécifique.

Au total, vos rapporteurs ont souhaité mettre l'accent sur la cohérence de l'ensemble du dispositif d'examen des demandes d'asile, sur la bonne articulation entre l'ensemble des acteurs concernés et la légitimité des décisions.

Ils forment le pari que le respect des droits et la bonne gouvernance du système ne peuvent qu'aller de pair et se renforcer mutuellement.

*

* *

I. UNE PROCÉDURE QUI PEINE À S'ADAPTER AU FLUX IRRÉGULIER MAIS TOUJOURS IMPORTANT DES DEMANDEURS D'ASILE

La demande d'asile présente la particularité d'être extrêmement volatile et de se répartir de façon inégale sur le territoire, appelant de la part des pouvoirs publics une réactivité et une capacité d'adaptation qui font parfois défaut. La difficulté d'anticiper l'évolution à court terme du nombre de demandes d'asile formulées sur notre territoire et le « sous-dimensionnement » de notre dispositif d'accueil ont conduit, depuis le début des années 2000, à l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile et à l'embolie de notre système d'accueil et d'hébergement.

Évolution des demandes d'asile enregistrées en France

 

Premières demandes

Mineurs accompagnants

Demandes de réexamen

Total des demandes d'asile soumises à l'OFPRA

2004

50 547

7 998

7 069

65 614

2005

42 578

7 155

9 488

59 221

2006

26 269

4 479

8 584

39 332

2007

23 804

5 583

6 133

35 520

2008

27 063

8 341

7 195

42 599

2009

33 235

8 883

5 568

47 686

2010

36 931

11 143

4 688

52 762

2011

40 464

11 683

5 190

57 337

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

A. UNE PROCÉDURE EN TROIS TEMPS

L'examen des demandes d'asile relève en France de la compétence de l'OFPRA, les décisions de rejet de celui-ci étant susceptibles d'être contestées devant la CNDA.

Au préalable, le demandeur d'asile doit toutefois être autorisé à demeurer sur le territoire afin d'entamer ses démarches devant l'OFPRA : de fait, les préfectures sont les premiers interlocuteurs des demandeurs d'asile à leur arrivée sur le territoire.

L'asile à la frontière

En 1982, une procédure particulière a été instituée pour régler la situation des personnes qui se présentent à la frontière de notre territoire et sollicitent d'y entrer pour y demander l'asile.

Cette procédure relève de la compétence du ministère de l'Intérieur qui prend la décision d'admission sur le territoire après consultation de l'OFPRA.

L'étranger peut être maintenu en zone d'attente le temps nécessaire à l'examen et au règlement de sa situation. Au bout de quatre jours, le juge des libertés et de la détention doit autoriser la prolongation du maintien en zone d'attente, qui, en toutes hypothèses, ne peut excéder 20 jours - 26 dans certains cas particuliers.

La division de l'asile aux frontières de l'OFPRA entend chaque demandeur d'asile et transmet un avis portant sur le caractère manifestement infondé ou non de sa démarche au ministère de l'Intérieur, auquel il revient de prendre la décision finale d'admettre ou non l'intéressé sur le territoire national.

En cas d'admission, la police aux frontières délivre à l'intéressé un sauf conduit, qui donne huit jours à son bénéficiaire pour formuler une demande d'asile dans le cadre des procédures d'asile de droit commun.

En cas de refus d'admission sur le territoire au titre de l'asile, l'étranger dispose de 48 heures à compter de la notification de cette décision pour former un recours auprès du président du tribunal administratif. La juridiction dispose de 72 heures pour rendre sa décision.

Une décision de non-admission se traduit par le renvoi de l'intéressé vers son pays d'origine ou le pays d'où il provient.

1. L'enregistrement des demandeurs d'asile en préfecture : un parcours du combattant

Comme l'a reconnu le Conseil constitutionnel dans sa décision n°93-325 DC du 13 août 1993, « le respect du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d'une manière générale que l'étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande ; que sous réserve de la conciliation de cette exigence avec la sauvegarde de l'ordre public, l'admission au séjour qui lui est ainsi nécessairement consentie doit lui permettre d'exercer effectivement les droits de la défense qui constituent pour toutes les personnes, qu'elles soient de nationalité française, de nationalité étrangère ou apatrides, un droit fondamental à caractère constitutionnel » (§84).

Aussi, à moins qu'il n'ait déjà été autorisé à résider en France pour un autre motif, le demandeur d'asile doit se voir délivrer par la préfecture une autorisation provisoire de séjour (APS) d'une durée d'un mois. Le demandeur dispose alors de 21 jours pour adresser lui-même son formulaire de demande d'asile à l'OFPRA.

L'APS est renouvelée tous les trois mois jusqu'à ce que l'OFPRA ait statué sur sa demande ou, le cas échéant, que la CNDA se soit prononcée sur son recours.

Depuis 2006, l'admission au séjour des demandeurs d'asile est régionalisée : à l'exception de l'Île-de-France, de l'Alsace et de la collectivité territoriale de Corse, le préfet compétent pour procéder à l'admission au séjour est le préfet du département, chef lieu de région6(*).

La procédure est la suivante : une fois que l'étranger a rassemblé l'ensemble des documents exigés (informations sur son état-civil, ses conditions d'entrée en France et sa domiciliation, etc.), il est reçu par les services de la préfecture qui procèdent tout d'abord au relevé de ses empreintes digitales au moyen d'une borne EURODAC7(*), destinée à vérifier qu'il n'a pas déjà formulé une demande d'asile dans un autre État membre ou dans une autre préfecture. L'autorisation provisoire de séjour lui est alors délivrée, à moins que le préfet n'estime qu'il entre dans un des cas prévus par les dispositions relatives à la procédure prioritaire (voir infra) ou qu'il doit faire l'objet d'une réadmission dans un autre État membre sur le fondement du règlement « Dublin II ».

En principe, le demandeur d'asile doit être convoqué à la préfecture dans un délai maximal de 15 jours après le dépôt des documents exigés (article R. 742-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile). En réalité, faute d'effectifs suffisants, de nombreuses préfectures ne parviennent pas à respecter ce délai. D'après les constatations établies par la Coordination française du droit d'asile au cours de l'été dernier, les délais de convocation des demandeurs d'asile peuvent atteindre dans certaines préfectures plusieurs semaines, voire plusieurs mois - trois mois à Lille et jusqu'à cinq mois à Paris par exemple.

Mme Arlette Magne, directrice du service des étrangers à la préfecture de Bobigny, a ainsi indiqué à vos rapporteurs lors de leur déplacement à la préfecture de Seine-Saint-Denis qu'en 2011, confronté à l'augmentation du nombre des demandeurs d'asile dans ce département, le service des étrangers de la préfecture ne parvenait à convoquer les demandeurs d'asile que dans un délai moyen de deux mois. Lors de la visite de vos rapporteurs en février 2012, ce délai moyen avait été ramené à 13 jours, en très large partie du fait de l'inscription du Bangladesh sur la liste des pays d'origine dits « sûrs », ce qui avait substantiellement réduit le nombre de demandes émanant des ressortissants de ce pays, particulièrement nombreux en région parisienne (voir infra les conditions et conséquences des procédures prioritaires)...

Ces retards occasionnés dans la convocation des demandeurs d'asile en préfecture et dans la délivrance des autorisations provisoires de séjour ont été fortement critiqués par les représentants des principales associations entendues par vos rapporteurs. En effet, non seulement l'étranger ne peut, durant cette attente, bénéficier des droits attachés à la qualité de demandeur d'asile, mais aussi, dépourvu de titre provisoire de séjour, il encourt à tout moment le risque d'être interpellé et de faire l'objet d'une mesure d'éloignement.

2. Un examen par l'OFPRA souvent déroutant

C'est une fois en possession de l'autorisation provisoire de séjour délivrée par la préfecture que le demandeur d'asile peut adresser sa demande à l'OFPRA.

Celle-ci s'effectue au moyen d'un formulaire dans lequel l'étranger est invité à décliner son identité, celle des membres de sa famille (parents, frères et soeurs, conjoint, enfants), un certain nombre d'informations concernant les langues qu'il parle couramment, sa religion, son niveau d'études, etc., son parcours pour parvenir jusqu'en France ainsi que les motifs pour lesquels il sollicite l'asile. A cette fin, il dispose de sept pages libres auxquelles il peut joindre des feuilles supplémentaires.

D'apparence simple, cette première étape s'avère très souvent déroutante pour de nombreux demandeurs. Comme l'indique la Cimade dans son rapport « Voyage au coeur de l'asile », « ce récit circonstancié et personnalisé est le coeur de la demande d'asile. La personne, ou celle qui l'assiste, doit décrire sa vie souvent douloureuse, les tortures et les mauvais traitements, les privations de liberté, les discriminations qu'elle a subies en étant le plus précis possible, en se souvenant des lieux, des dates, des circonstances d'évènements qui ont pu se dérouler il y a longtemps ou qu'elle a pu effacer de sa mémoire, car extrêmement traumatisants. En apparence, il s'agit d'un simple récit biographique mais c'est un exercice particulièrement difficile que peu de Français seraient capables de faire, si, par hypothèse, ils devaient solliciter une protection dans un pays dont ils ne connaissaient ni la langue, ni la culture, ni les usages administratifs » 8(*).

En principe, la traduction du récit du demandeur d'asile non francophone en français fait partie des missions des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile9(*). A défaut, les demandeurs ont recours aux associations, à des compatriotes plus ou moins désintéressés, parfois encore à des écrivains publics ou à des bureaux de traduction lorsque leurs ressources le leur permettent.

D'où viennent les demandeurs d'asile
qui sollicitent la protection de la France ?

L'origine géographique des demandeurs d'asile a varié modérément au fil des ans. Depuis 2003, parmi les dix principaux pays de provenance, plusieurs reviennent de façon régulière : la Turquie, le Sri Lanka, la République démocratique du Congo, la Serbie, le Kosovo, la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie. Certains flux sont présents depuis le début des années 1980, d'autres sont arrivés plus tardivement à la suite de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie et de l'ex-URSS dans les années 1990.

En 2011, les dix principaux pays de provenance des demandeurs d'asile étaient le Bangladesh (3 462 demandes), la République démocratique du Congo (2 827 demandes), l'Arménie (2 651 demandes), le Sri Lanka (2 544 demandes), la Russie (2 205 demandes), la Chine (1 991 demandes), Haïti (1 831 demandes), le Kosovo (1822 demandes), la Guinée (1 598 demandes) et la Turquie (1 488 demandes).

Le Bangladesh reste en 2011 le premier pays de provenance, mais le rythme de progression enregistré (+13%) est largement inférieur à celui enregistré en 2010 (+123%).

Un des faits majeurs de l'année 2011 est l'augmentation de la demande arménienne (+107 %) qui fait suite à l'annulation par le Conseil d'État, le 23 juillet 2010, de l'inscription de l'Arménie sur la liste des pays d'origine sûrs. Cette demande avait connu en 2010 une diminution de 44 % qui faisait suite à l'inscription de ce pays sur cette liste par le conseil d'administration de l'OFPRA le 13 novembre 2009.

D'autres nationalités connaissent en 2011 une forte hausse de la demande : Haïti (+22 %), Turquie (+20 %), Somalie (+70 %), Érythrée (+32 %).

A l'inverse, on observe une baisse importante de la demande en provenance de certains pays, principalement européens (-44 % pour le Kosovo et -9 % pour la Russie).

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration

Une fois enregistrée à l'OFPRA, la demande est attribuée à l'un des 162 officiers de protection chargés d'instruire les demandes d'asile. Agents publics de catégorie A, fonctionnaires ou contractuels, les officiers de protection sont répartis en divisions géographiques et spécialisés sur quelques pays dont ils parlent parfois la langue.

Le demandeur est alors convoqué dans les locaux de l'OFPRA, situés à Fontenay-sous-Bois, en région parisienne, afin d'y être entendu et de pouvoir s'expliquer de vive voix sur les motifs de sa demande d'asile10(*).

Plus de 90% des primo-demandeurs sont convoqués pour un entretien ; 80% d'entre eux y répondent effectivement.

Les entretiens se déroulent dans des conditions strictes de confidentialité, en présence de l'officier de protection en charge du dossier et, la plupart du temps (82% des auditions), d'un interprète.

Employés par les titulaires des marchés publics conclus par l'OFPRA, les interprètes ne sont pas des agents de l'établissement, mais ils sont tenus de respecter les règles déontologiques de leur profession (impartialité, indépendance, confidentialité et stricte neutralité)11(*). Le rapport de la Cimade précité fait toutefois état d'une grande diversité de niveaux parmi les interprètes12(*).

Vos rapporteurs ont eu l'opportunité, lors de leur visite dans les locaux de l'OFPRA, d'assister à l'audition de demandeurs d'asile aux côtés d'un officier de protection.

Les entretiens se déroulent dans des boxes relativement exigus, dans lesquels ont été placés une table, quelques chaises et un poste informatique. Après avoir expliqué les conditions dans lesquelles intervient l'entretien, l'officier de protection interroge le demandeur sur son état-civil, l'itinéraire emprunté pour arriver jusqu'en France, et enfin sur les raisons qui l'ont poussé à quitter son pays ou qui le font craindre d'y retourner.

Depuis plusieurs années, l'officier de protection est tenu d'établir un compte-rendu de l'entretien sous fichier informatique. En l'absence de secrétaire ou de dactylo chargé de l'assister, il retranscrit lui-même, au fil de la discussion, les éléments de réponse que lui fournit le demandeur, le cas échéant en mettant à profit les temps de traduction pour mettre de l'ordre dans ses notes.

Vos rapporteurs se sont étonnés de cette contrainte qui empêche l'officier de protection de se consacrer pleinement à son échange avec le demandeur et limite les possibilités d'un dialogue spontané avec ce dernier. En outre, comme l'ont reconnu les représentants des personnels de l'Office, de ce fait, le compte-rendu n'est jamais totalement fidèle aux propos tenus par le demandeur.

Enfin, les difficultés de ventilation des locaux, qui rendent rapidement l'atmosphère étouffante, ne semblent pas de nature à favoriser la sérénité de l'échange.

L'entretien constitue la pièce maîtresse de la demande, mais l'officier de protection a la faculté de compléter l'instruction en faisant des recherches complémentaires, soit par lui-même, soit en recourant aux services de la Division de l'information, de la documentation et des recherches (DIDR) qui gère notamment une base de données et archive les rapports de missions de recueil d'informations que l'OFPRA conduit dans certains pays d'origine (voir infra).

Ce travail accompli, l'officier de protection rédige une proposition de décision qu'il soumet à un chef de section pour validation. D'après les représentants du personnel de l'OFPRA entendus par votre rapporteur, l'avis de l'officier de protection est suivi dans 90% des cas, avec des variations d'une section à une autre.

Rappel des conditions dans lesquelles un étranger
peut se voir accorder l'asile en France

Aux termes de l'article 1er, A, 2, de la convention de Genève du 28 juillet 1951, la qualité de réfugié doit être reconnue à toute personne qui, « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».

Les motifs pour lesquels une personne peut se voir reconnaître réfugiée sont ainsi limitativement énumérés.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 10 juillet 2003, une personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié peut se voir attribuer une protection subsidiaire si elle établit « qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes :

a) La peine de mort ;

b) La torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ;

c) S'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international » (article L. 712-1 du CESEDA).

En dépit d'un effort significatif consenti par les pouvoirs publics au cours des années récentes pour tenter de traiter dans des délais raisonnables les demandes d'asile en augmentation (le nombre d'officiers de protection en charge de l'instruction est passé de 106 en 2007 à 162 en 2012), les délais moyens d'examen d'une demande d'asile demeurent élevés : 145 jours en 2010, 174 jours en 2011 (soit un peu moins de six mois).

Il ne s'agit toutefois là que d'une moyenne : pour les seules premières demandes en procédure normale, le délai de traitement était de sept mois en 2011, de 15 jours pour les demandes de réexamen. Les procédures prioritaires - qui imposent à l'OFPRA de statuer dans des délais particulièrement brefs (voir infra) - concourent par ailleurs à désorganiser le travail de l'Office, au détriment de la célérité de traitement des demandes dites « normales ». Par rapport à ses homologues européens, l'OFPRA se montre relativement peu généreux dans l'octroi des statuts de réfugiés ou des protections subsidiaires.

Taux d'admission en première instance à une protection internationale sur le territoire de l'Union européenne pour l'année 2011 (Source : Eurostat)

 

Taux global d'admission (%)

Total UE

25,1

Belgique

25,6

Bulgarie

31,7

République Tchèque

46,5

Danemark

36,8

Allemagne

24,0

Estonie

26,2

Irlande

5,4

Grèce

2,1

Espagne

29,1

France

10,9

Italie

29,6

Chypre

2,6

Lettonie

20,2

Lituanie

7,5

Luxembourg

3,4

Hongrie

17,4

Malte

55,0

Pays-Bas

43,2

Autriche

30,8

Pologne

14,8

Portugal

52

Roumanie

7,1

Slovénie

10,3

Slovaquie

54,2

Finlande

41,0

Suède

32,9

Royaume-Uni

31,5

NB : Ces taux d'admission sont les taux d'admission en première instance, qui ne prennent pas en compte les décisions en appel. Or, en France, la moitié des protections est accordée par la CNDA, et le taux global d'admission en 2011 s'élève ainsi à 25,2%, soit un taux proche de la moyenne européenne en la matière. Il convient également de relever que certains écarts entre les taux d'admission constatés entre les États membres peuvent s'expliquer par des différences dans la nationalité des demandeurs d'asile accueillis.

S'interrogeant sur les causes de cette relative sévérité de l'OFPRA, vos rapporteurs ont constaté que plusieurs intervenants attribuait celle-ci à la tutelle exercée sur cet établissement public par le ministère de l'Intérieur, qui est également compétent en matière d'immigration : pour certains, les officiers de protection seraient nécessairement soumis à des « quotas » d'admission au titre de l'asile d'étrangers jugés indésirables.

Au terme de leurs travaux, vos rapporteurs ont acquis la certitude que cette allégation était infondée. Tant les personnels de l'OFPRA que les responsables des principales associations qui accompagnent les demandeurs d'asile au quotidien, comme la direction de l'Office et les représentants du Gouvernement du reste, ont confirmé qu'aucune instruction n'était donnée aux agents de l'OFPRA pour infléchir le sens des décisions rendues.

En revanche, les officiers de protection sont bel et bien soumis à des exigences de « productivité » : il leur est en effet demandé de traiter 385 dossiers par an, ce qui représente une moyenne de deux décisions par jour13(*). Il s'agit là de l'objectif le plus élevé assigné à des agents chargés d'instruire des demandes d'asile en Europe. Par comparaison, M. Jean-François Cordet, ancien directeur général de l'Office, a indiqué à vos rapporteurs que les agents chargés de l'instruction en Belgique étaient soumis à un objectif de 90 demandes par an, ceux du Royaume-Uni à un objectif de deux demandes par semaine.

De l'avis de l'ensemble des personnes entendues, cette pression exercée sur les délais d'instruction et le nombre de décisions à rendre, en encourageant un examen rapide des demandes, serait de nature à inciter au rejet de ces dernières.

En outre, d'après les informations recueillies par vos rapporteurs, 60% des officiers de protection en charge de l'instruction à l'heure actuelle sont des personnels contractuels, et la plupart d'entre eux ont moins de deux ans d'ancienneté : selon certains interlocuteurs, la précarité du statut d'une part importante des officiers en charge de l'instruction constitue un élément de pression implicite supplémentaire incitant à un examen restrictif des demandes.

D'autres facteurs sont également avancés pour expliquer cette relative sévérité de l'OFPRA : les incompréhensions possibles entre l'officier de protection et le demandeur lors de l'entretien, alors que ce dernier n'a pas la possibilité d'être accompagné par un tiers ; la nécessité, pour le demandeur, de démontrer l'existence de risques de persécutions le visant personnellement ; le fait que, confronté à des demandes d'asile pour lesquelles l'octroi d'une protection paraît évidente, les agents de l'OFPRA puissent avoir tendance à être plus sévères à l'égard de dossiers moins étayés ; enfin, comme l'a observé la Cimade dans son rapport précité, « dans certains cas, les officiers de protection font l'hypothèse que le demandeur pourra éclaircir les points devant l'instance d'appel qu'est la Cour nationale du droit d'asile et s'y voir reconnaître une protection. Dans le jargon de l'OFPRA, ces décisions sont des « rejets ouverts » ou des « admissions différées » »14(*).

Il convient enfin de souligner que ce taux global d'admission recouvre des réalités diverses. Il existe ainsi des nationalités pour lesquelles le taux d'accord est élevé : Mali (74%), Syrie (68%), Iran (67%), Irak (64%), Rwanda (50%). A l'inverse, des pays très fortement représentés dans la demande d'asile connaissent des taux d'admission faibles : Bangladesh (1,2%), Arménie (3,3%), Kosovo (3%) par exemple.

3. Un recours massif à la CNDA

Lorsque l'étranger a vu sa demande d'asile rejetée par l'OFPRA, il dispose d'un délai d'un mois pour saisir la Cour nationale du droit d'asile d'un recours en annulation contre cette décision de rejet. Il peut au préalable solliciter l'octroi de l'aide juridictionnelle : si cette demande est faite dans un délai d'un mois, elle interrompt le délai de recours qui ne court alors qu'à compter de la décision du bureau d'aide juridictionnelle.

La CNDA est le successeur de la Commission des recours des réfugiés, créée dès la loi du 25 juillet 1952 pour examiner les recours dirigés contre les décisions de l'Office. Initialement rattachée administrativement et budgétairement à l'OFPRA - ce qui constituait une anomalie institutionnelle à laquelle la loi n°2007-1631 du 20 novembre 2007 a mis fin -, la CNDA est rattachée au Conseil d'État pour sa gestion depuis le 1er janvier 2009.

Juridiction administrative spécialisée, elle présente la particularité de statuer en plein contentieux, c'est-à-dire qu'elle ne se prononce pas sur la légalité interne et externe de la décision de l'Office mais réexamine l'ensemble de la demande d'asile, au besoin en tenant compte des éléments, arguments et documents dont le demandeur n'aurait pas fait état devant l'OFPRA15(*). Ses décisions d'annulation ont pour effet d'accorder automatiquement le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire au demandeur d'asile, sans que le dossier doive à nouveau être examiné par l'OFPRA.

Les recours sont examinés par une formation de jugement de trois personnes composée :

- d'un président, qui est issu soit des membres du Conseil d'État ou du corps des magistrats administratifs, en activité ou honoraires, soit des magistrats de la Cour des comptes ou des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraires, soit enfin des magistrats de l'ordre judiciaire (magistrats du siège en activité et magistrats honoraires de l'ordre judiciaire) ;

- d'un assesseur nommé par le haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) sur avis conforme du vice-président du Conseil d'État, en sa qualité de personnalité qualifiée. Cette personne doit être de nationalité française ;

- enfin, d'un assesseur nommé en sa qualité de personnalité qualifiée par le vice-président du Conseil d'État sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA.

Ainsi la CNDA présente-t-elle l'originalité d'être la seule juridiction française dans laquelle siège avec voix délibérative le représentant d'une organisation internationale.

La participation de membres nommés par le HCR aux formations de jugement de la Cour - choix qui a été fait par le législateur dès l'adoption de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile - a été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°98-399 DC du 5 mai 1998 (voir ci-dessous).

Les représentants du ministère des affaires étrangères entendus par vos rapporteurs ont réitéré leur attachement à ce dispositif, qui permet à la juridiction de disposer d'une expertise juridique et géographique utile pour évaluer le besoin de protection des demandeurs d'asile.

Extraits de la décision du Conseil constitutionnel n°98-399 DC du 5 mai 1998

« 14. Considérant que, dans son article 3, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 énonce que "le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation" ; que l'article 3 de la Constitution de 1958 dispose, dans son premier alinéa, que "la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum" ; que le Préambule de la Constitution de 1946 proclame, dans son quatorzième alinéa, que la République française "se conforme aux règles du droit public international" et, dans son quinzième alinéa, que "sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix" ;

« 15. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'en principe ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère, ou représentant un organisme international, des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale ; que tel est le cas, en particulier, des fonctions juridictionnelles, les juridictions, tant judiciaires qu'administratives, statuant "au nom du peuple français" ; qu'il peut, toutefois, être dérogé à ce principe dans la mesure nécessaire à la mise en oeuvre d'un engagement international de la France et sous réserve qu'il ne soit pas porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ;

« 16. Considérant, d'une part, que la commission de recours des réfugiés est une juridiction administrative instituée par la loi du 25 juillet 1952 susvisée pour connaître des recours formés contre les décisions de l'office français de protection des réfugiés et apatrides statuant sur les demandes tendant à la reconnaissance de la qualité de réfugié présentées par toute personne sur laquelle le haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés exerce son mandat, aux termes des articles 6 et 7 de son statut, ou qui se réclament des définitions de l'article 1er de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ; qu'elle a ainsi vocation à mettre en oeuvre la protection des réfugiés résultant d'engagements internationaux souscrits par la France ;

« 17. Considérant, d'autre part, que la présence, dans la proportion d'un tiers, dans chacune des sections de la commission de recours des réfugiés, ainsi que dans sa formation dite de "sections réunies", de représentants du haut commissariat aux réfugiés des Nations Unies, ne porte pas atteinte, compte tenu du caractère minoritaire de cette présence, aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ;

« 18. Considérant que, dans ces conditions, la composition de la commission des recours des réfugiés ne méconnaît pas, eu égard à ses compétences actuelles, les exigences constitutionnelles susrappelées ».

Du fait de l'activité soutenue de la CNDA - première juridiction administrative en nombre de décisions rendues chaque année - il y a environ, à l'heure actuelle, une centaine de formations de jugement. Autrefois présidées exclusivement par des présidents vacataires, elles le sont désormais de plus en plus souvent par des présidents permanents, dont l'affectation à temps plein à la Cour a été rendue possible par la loi du 12 mai 2009 de simplification du droit.

Autre particularité : les recours ne sont pas instruits par un membre de la formation de jugement, mais par un rapporteur qui assiste au délibéré sans voix délibérative. Agent de catégorie A n'ayant pas le statut de magistrat, fonctionnaire titulaire ou contractuel affecté de façon permanente à la Cour, le rapporteur cumule les fonctions de rapporteur et celles de rapporteur public (anciennement commissaire du Gouvernement), puisqu'il est invité à conclure son rapport en prenant parti en faveur d'un rejet de la requête ou de l'annulation de la décision de l'OFPRA.

Au nombre de 135 (fin 2011), les rapporteurs de la Cour sont, comme les officiers de protection de l'OFPRA, soumis à des exigences de « productivité » : 24 audiences à 16 dossiers ou 31 audiences à 12 dossiers par an, ce qui représente une moyenne de deux à trois audiences par mois.

Lorsque, compte tenu des diverses contraintes pesant sur la Cour (disponibilités des interprètes, des avocats, etc.), le recours est en état d'être enrôlé et jugé, le demandeur d'asile reçoit une convocation l'invitant à se rendre dans les locaux de la Cour, situés à Montreuil-sous-Bois, en région parisienne16(*).

Lors de l'audience, qui est ouverte au public, il a la possibilité d'être assisté d'un avocat ; dans les faits, 82% des requérants se présentent à l'audience avec un avocat. S'il n'est pas francophone, un interprète est présent. Après la lecture de son rapport par le rapporteur, l'avocat prend la parole, puis la formation de jugement interroge le requérant sur les motifs de sa demande d'asile. Bien que partie à l'affaire, l'OFPRA n'est quasiment jamais présent (3% des affaires seulement environ). L'affaire est ensuite mise en délibéré et la décision rendue, en règle générale, trois semaines après l'audience.

Tous les recours ne sont toutefois pas jugés en audience publique : outre les recours irrecevables, les recours « qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'Office » sont susceptibles d'être rejetés par ordonnance (article R. 733-16 du CESEDA). En 2011, ces ordonnances dites « nouvelles » ont représenté 13,6% de l'ensemble des décisions rendues par la Cour.

L'activité de la Cour est fortement tributaire de celle de l'OFPRA. En effet, le taux de recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA présente la double particularité d'être élevé et relativement constant au fil des ans - de l'ordre de 85% environ (cf. tableau ci-dessous).

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nombre de rejets OFPRA

47 088

34 786

25 915

26 648

30 283

32 571

37 619

Nombre de recours enregistrés à la Cour

40 342

30 501

22 676

21 636

25 044

27 445

31 983

Taux de recours contre les décisions de rejet de l'OFPRA

85,7%

87,7%

87,5%

81,2%

82,7%

84,3%

85,0%

Un temps très élevés (15 mois en 2009 et en 2010), les délais moyens de jugement devant la CNDA ont été significativement réduits grâce à des recrutements massifs de rapporteurs et de secrétaires d'audiences opérés en 2010-2011, auxquels se sont ajoutés le recours à des présidents et assesseurs vacataires supplémentaires17(*). Ce délai prévisible moyen de jugement, qui était de 9 mois et 15 jours en 2011, devrait atteindre environ 8 mois d'ici la fin de cette année.

Le taux d'annulation des décisions de l'OFPRA a fortement fluctué : de l'ordre de 5% dans le courant des années 1990, il a ensuite constamment progressé pour atteindre son plus haut niveau (26,5%) en 2009. Il est depuis en diminution : 22,1% en 2010, 17,7% en 2011, mais demeure élevé.

Source : Secrétariat général à l'immigration et à l'intégration (SGII)

Vos rapporteurs se sont particulièrement interrogés sur les causes d'un tel taux d'annulation qui, combiné à un fort taux de recours et au fait que la CNDA statue en plein contentieux, conduit à cette situation insolite qu'aujourd'hui, en France, la majorité des statuts de réfugié et des protections subsidiaires sont accordés par la Cour nationale du droit d'asile.

Plusieurs arguments ont été avancés par les interlocuteurs de vos rapporteurs :

- la première explication avancée tient à la nature même du plein contentieux : la Cour se prononce sur l'ensemble des éléments de fond et de fait versés au dossier, y compris sur ceux qui sont postérieurs à la décision de l'OFPRA ou qui n'ont pas été soumis devant cet établissement. Les délais d'instruction, qui s'étendent sur plusieurs mois, permettent aux requérants de produire devant la juridiction de nouveaux éléments qui peuvent justifier une protection. D'après certaines personnes entendues, certains demandeurs d'asile mettraient même en oeuvre à l'égard de l'OFPRA une stratégie d'évitement, ne produisant volontairement des éléments décisifs sur leur demande qu'au stade de l'instruction de leur recours, afin que l'OFPRA, qui n'intervient qu'épisodiquement devant la Cour, ne puisse en contester le bien-fondé ;

- par ailleurs, les demandeurs d'asile ont la possibilité de se faire assister d'un avocat devant la Cour (le taux d'assistance étant d'ailleurs supérieur à 82%), alors qu'ils sont seuls face à l'officier de protection au cours de l'entretien ;

- le cadre dans lequel les demandes sont examinées est également très différent : à l'OFPRA, l'instruction est confidentielle, conduite par un officier de protection spécialisé sur le pays dont le demandeur a la nationalité. A l'inverse, à la CNDA, les audiences sont publiques et les formations de jugement, nombreuses, ne sont pas spécialisées et sont donc invitées à statuer sur des recours formulés par des requérants de toutes nationalités. La diversité des membres des formations de jugement et leur plus ou moins fine connaissance des pays d'origine influe d'autant plus sur le taux d'annulation que le contentieux de l'asile est un contentieux dans lequel l'appréciation des faits, voire l'intime conviction du juge, jouent un rôle prépondérant ;

- à cette diversité des formations de jugement et de l'appréciation qu'elles peuvent porter sur des situations particulières s'ajoutent aussi, parfois, une réelle divergence d'appréciation entre la Cour et l'OFPRA sur la situation d'un pays d'origine. Cela a par exemple été le cas pendant un temps au sujet du Sri-Lanka, la Cour ayant estimé dans une décision de sections réunies de 2008 que certaines régions de ce pays se caractérisaient par une situation de violence généralisée résultant d'un conflit armé, susceptible, dès lors, d'ouvrir aux demandeurs originaires des régions concernées un droit à l'octroi d'une protection subsidiaire ;

- enfin, d'après la Cimade, « cette hausse [du taux d'annulation] s'explique en partie et paradoxalement par l'amélioration de la qualité de l'instruction de l'OFPRA : l'audition du demandeur par l'OFPRA. Le compte-rendu d'entretien permet aux juges de se faire une opinion des craintes de la très grande majorité des demandeurs alors que cette pièce ne se trouvait que dans une minorité de dossiers. En motivant plus explicitement les motifs du rejet, l'OFPRA donne des leviers au demandeur d'asile et à son défenseur pour y répondre mais montre également qu'un examen plus poussé de la demande ou la simple application de la jurisprudence de la CNDA aurait pu lui permettre de reconnaître la qualité de réfugié ou d'octroyer la protection subsidiaire »18(*).

4. Un juge de cassation peu sollicité

Juridiction administrative spécialisée, la Cour nationale du droit d'asile est placée sous le contrôle de cassation du Conseil d'État.

Dans les faits, ce contrôle s'avère toutefois anecdotique : d'après les informations communiquées par M. Jacques-Henri Stahl, président de la deuxième sous-section de la section du contentieux au Conseil d'État, moins de 2% des décisions de la CNDA font l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État (248 pourvois en 2009, 385 en 2010, 525 en 2011, cette augmentation étant à mettre en rapport avec l'augmentation de la capacité de jugement de la Cour et du nombre de ses décisions).

En outre, l'essentiel de ces pourvois sont irrecevables, faute, la plupart du temps, d'avoir été introduits par un avocat au Conseil d'État.

De ce fait, le nombre d'arrêts de cassation est infime : 6 en 2009, 15 en 2010, 22 en 2011. Dans 75% des cas, l'OFPRA est à l'origine du pourvoi. Les arrêts de cassation portent en règle générale sur des règles de procédure, plus rarement sur des erreurs de droit ou des insuffisances de motivation.

Plusieurs causes peuvent expliquer ce relatif désintérêt des demandeurs pour le juge de cassation en matière d'asile : d'une part, le pourvoi en cassation est un contentieux du droit, alors que la demande d'asile repose essentiellement sur des faits et leur appréciation souveraine par les formations de jugement de la CNDA ; d'autre part, le pourvoi en cassation n'est pas dispensé du ministère d'avocat ; enfin, il n'a pas d'effet suspensif19(*).

Le Conseil d'État n'est toutefois pas totalement absent de la régulation du droit d'asile en France : non seulement il intervient fréquemment dans des contentieux relatifs aux conditions d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile, mais il joue également un rôle essentiel pour limiter les abus pouvant survenir dans l'utilisation faite par les préfectures des procédures prioritaires.


* 1 Dans sa décision n°93-325 DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel a considéré que « le respect du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d'une manière générale que l'étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande ». Dans une ordonnance du 12 janvier 2001, Mme Hyacinthe, le Conseil d'État a pour sa part énoncé que « la notion de liberté fondamentale [...] englobe, s'agissant des ressortissants étrangers qui sont soumis à des mesures spécifiques réglementant leur entrée et leur séjour en France, [...] le droit constitutionnel d'asile qui a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié ».

* 2 Source : Eurostat.

* 3 Cette note de législation comparée est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/lc227-notice.html.

* 4 « La Cour nationale du droit d'asile : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », rapport n°9 (2010-2011) de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon fait au nom de la commission des finances du Sénat, 6 octobre 2010. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://intranet.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-009-notice.html.

* 5 Pour un aperçu de cette question, voir par exemple l'avis budgétaire n°112-tome II de M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis pour votre commission des lois des crédits consacrés à l'asile, 17 novembre 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-112-2/a11-112-2.html.

* 6 Un second point d'entrée a été désigné dans les régions Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes, soumises à des flux particulièrement importants de demandes.

* 7 EURODAC est une base de données mise en place au niveau communautaire pour recenser les empreintes digitales des demandeurs d'asile aux fins d'identification. Elle constitue la base du fonctionnement du mécanisme « Dublin II », qui vise à prévenir les demandes multiples au sein de l'Union européenne et à attribuer à un seul État la responsabilité d'examiner une demande d'asile, en fonction d'un certain nombre de critères définis dans le règlement « Dublin II » du 18 février 2003.

* 8 Cimade, « Voyage au coeur de l'asile », page 11.

* 9 Point 7.4 du référentiel des prestations de premier accueil des demandeurs d'asile établi en décembre 2011 par l'OFII.

* 10 L'OFPRA dispose également d'une antenne à Basse-Terre, en Guadeloupe, pour entendre les demandeurs d'asile domiciliés dans les départements français d'Amérique. Par ailleurs, en 2011, environ 5% des entretiens ont été conduits au moyen de la visioconférence (soit un peu plus de 1 500 entretiens). Ces entretiens sont réservés aux demandeurs d'asile domiciliés à Mayotte ainsi qu'à ceux qui se trouvent dans les centres de rétention administrative de Lyon et de Toulouse.

* 11 En 2011, l'activité d'interprétariat de l'OFPRA a représenté 115 langues et 650 interprètes.

* 12 Rapport précité, page 25.

* 13 Voir par exemple le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 relatif à la mission « immigration, asile et intégration », pages 21-22.

* 14 Rapport précité, page 31.

* 15 Cet état du droit ne résulte pas de dispositions législatives ou réglementaires, mais d'une décision du Conseil d'État qui, en 1982, a considéré que le juge de l'asile était un juge de plein contentieux à qui il appartenait « non d'apprécier la légalité de la décision qui lui est déférée au vu des seuls éléments dont pouvait disposer le directeur de l'Office lorsqu'il a statué sur la demande mais de se prononcer lui-même sur le droit des intéressés à la qualité de réfugié d'après l'ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à la date de sa propre décision » (CE, 8 janvier 1982, M. Aldana Barrena).

* 16 La loi n°2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a ouvert à la Cour la possibilité d'organiser des audiences en visioconférence, notamment pour pouvoir entendre les requérants domiciliés outre-mer. Les premières audiences utilisant ce dispositif devraient être expérimentées au cours de l'automne 2012.

* 17 Le nombre de rapporteurs est ainsi passé de 70 fin 2009 à 135 fin 2011. Quinze recrutements supplémentaires devaient intervenir dans le courant de l'année 2012.

* 18 « Voyage au coeur de l'asile », rapport précité, page 54.

* 19 CE, 6 mars 1991, M. D.