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L'intégration des Roms : un défi pour l'Union européenne et ses États membres

6 décembre 2012 : L'intégration des Roms : un défi pour l'Union européenne et ses États membres ( rapport d'information )

B. UNE INTERVENTION QUI S'APPUIE SUR LES DIFFÉRENTES STRATÉGIES NATIONALES D'INTÉGRATION DES ROMS

1. Le bilan de l'évaluation des stratégies nationales conduite par la Commission européenne

Le 21 mai 2012, la Commission européenne a présenté une communication, intitulée « Stratégies nationales d'intégration des Roms : un pas dans la mise en oeuvre du cadre de l'Union européenne », dans laquelle elle livre ses premières conclusions concernant les stratégies nationales élaborées par les États membres.

Premier point positif : tous les États ont élaboré une stratégie nationale, à l'exception de Malte, qui n'est pas concerné en raison de l'infime proportion de Roms sur son territoire. La Commission y voit un signe de la détermination des États membres à s'engager dans la nouvelle voie tracée par l'Union européenne. Certes, un interlocuteur à la Commission a reconnu que les stratégies nationales étaient de valeurs diverses, mais il a estimé qu'elles constituaient une bonne base de départ pour avancer. A cet égard, la Commission européenne a d'ailleurs profité de son évaluation des stratégies nationales pour identifier un certain nombre de bonnes pratiques.


Exemples de mesures envisagées par certaines stratégies nationales
et présentées par la Commission européenne comme des bonnes pratiques

En matière d'éducation :

- le recours, en Slovénie, à des assistants et des médiateurs roms, de même que l'intégration dans ce pays des enfants roms dans l'enseignement préscolaire, afin d'améliorer le taux de réussite des Roms dans l'enseignement général ;

- la mise en place de programmes de médiation en Espagne visant à réduire le décrochage scolaire précoce et l'absentéisme :

- le recours en Finlande à des instructeurs issus de la communauté rom pour aider les enfants et leurs familles au niveau préscolaire et dans l'enseignement général.

En matière d'emploi :

- l'objectif de l'Espagne d'accroître le taux d'emploi des Roms à 44 % en 2011, à 50 % en 2015 et à 60 % en 2020 en fixant un objectif spécifique pour les femmes roms et en facilitant leur accès à la formation pour développer leurs compétences ;

- les mesures mises en place en Autriche pour faciliter l'accès des jeunes Roms au marché du travail grâce à des projets en alternance qui comprennent un travail sur le terrain, un accompagnement individuel et des formations.

- l'objectif de la Bulgarie d'accroître le taux d'emploi des Roms par le biais de formations, en partie financées par le Fonds social européen, destinées à améliorer la capacité d'insertion professionnelle (28 000 personnes concernées) ou de formations portant sur la gestion et l'esprit d'entreprise (1 500 personnes concernées).

En matière d'accès aux soins de santé :

- l'ambition de la Hongrie de former 2 000 femmes roms pour qu'elles exercent les fonctions de travailleurs sociaux en charge du soutien aux familles, de facilitateurs dans le domaine de l'emploi ou encore de médiateurs de santé.

- l'existence, en Roumanie, de 450 médiateurs de santé chargés de faciliter le dialogue entre les Roms et les établissements et personnels médicaux, et de soutenir les populations roms dans leurs démarches d'obtention de documents d'identité, d'affiliation à une assurance-maladie et d'inscription auprès de médecins de famille.

En matière de logement :

- la mise en place, en France, avec le soutien du FEDER, des « villages d'insertion » afin de répondre aux besoins des personnes défavorisées, et notamment des Roms, qui vivent dans des campements illégaux.

La Commission européenne n'en formule pas moins certaines critiques. Elle a mis en évidence le maintien de certaines formes de ségrégation, notamment dans le domaine de l'éducation et dans celui de l'accès au logement. Elle regrette l'insuffisante implication des autorités locales et régionales dans l'élaboration des stratégies nationales, alors même qu'elles auront nécessairement un rôle central dans la mise en oeuvre. Elle considère que la dimension hommes-femmes n'a que trop rarement été prise en compte. Elle estime, par ailleurs, que des efforts beaucoup plus importants doivent être entrepris pour assurer le financement des mesures envisagées. Seuls douze pays ont, à l'heure actuelle, exposé un projet précis de financement, qu'il soit national ou européen, et indiqué les montants que devraient coûter les différentes actions prévues.


Quelques exemples de stratégies nationales soumises par des pays dits d'origine

Dans son rapport de mai 2012, la Commission européenne passe en revue les différentes stratégies nationales d'intégration des Roms que lui ont présentées les États membres et en souligne les éléments saillants, tout en exprimant certaines critiques. Les pays sont invités à combler les lacunes ainsi identifiées.

1. La Bulgarie

La Bulgarie, qui déclare une population rom de 325 000 personnes sur son territoire, a remis à la Commission européenne sa stratégie nationale le 24 janvier 2012. Le Conseil de l'Europe estime, pour sa part, le nombre de Roms présents sur le territoire bulgare à 750 000 personnes, soit 10 % de la population.

En matière d'éducation, la stratégie évoque la nécessité de lutter contre le décrochage scolaire des enfants roms, la mise en place de programmes de formation pour les enseignants sur le multiculturalisme et l'adoption de mesures pour renforcer l'implication des parents. Par ailleurs, la Bulgarie envisage que les enfants roms puissent, dans le cadre de leur scolarisation, bénéficier d'un déjeuner offert et profiter d'activités extrascolaires.

La Commission estime que la Bulgarie aurait dû davantage insister sur la lutte contre la ségrégation dans le primaire et le secondaire et porter une attention plus grande à l'enseignement supérieur. Elle regrette également que les objectifs ne soient pas quantifiés et doute que le budget alloué à la mise en oeuvre des différentes mesures envisagées soit suffisant.

En matière d'emploi, la stratégie bulgare évoque la mise en place de formations en matière de gestion et d'esprit d'entreprise à destination des chômeurs. Elle met également en avant la création d'emplois aidés pour les populations les plus vulnérables. Elle prévoit la nomination de représentants roms dans les agences pour l'emploi situées dans les régions où la population rom est la plus importante.

La Commission considère que la Bulgarie aurait pu proposer des mesures complémentaires afin d'améliorer l'emploi des Roms dans les zones rurales. Elle met également en avant l'efficacité des programmes de travaux publics pour faciliter la qualification des populations roms et conduire à des emplois durables. Elle déplore par ailleurs l'absence d'informations relatives au financement de ces mesures.

En matière de santé, la stratégie se concentre en particulier sur l'accroissement du nombre de spécialistes d'origine rom travaillant dans le secteur de la santé, l'augmentation du nombre de médiateurs sanitaires et le développement des unités médicales mobiles. Un soutien accru devrait être accordé au planning familial ; des campagnes de vaccination et des campagnes de sensibilisation devraient être organisées. Enfin, des programmes de formation destinés au personnel médical sur la culture rom devraient être dispensés.

La Commission estime que les lacunes en matière de couverture médicale demeurent l'un des principaux problèmes pour les populations roms, qui nécessiteraient une réponse de la part des autorités bulgares. Elle recommande également à la Bulgarie de développer des services de prévention, notamment en matière de vaccination, et de créer des conditions de vie saines par le biais d'une meilleure assistance sociale. Elle souhaiterait enfin que les besoins en matière de santé des populations roms soient mieux évalués.

En matière de logement, la stratégie prévoit le lancement d'une initiative pilote pour la construction de logements sociaux dans quatre municipalités bulgares, dans le cadre d'un programme plus large de développement régional.

La Commission observe que les autorités locales semblent avoir pris en compte les problèmes actuels et témoigner d'une volonté d'y apporter une réponse. Cela étant, la Commission déplore le manque de précisions concernant le financement et souligne que les municipalités doivent impérativement préparer des plans d'action pour améliorer les conditions de logement des Roms. Elle précise que la Bulgarie ne semble pas avoir accordé une attention suffisante à la nécessité de mettre en oeuvre des mesures de déségrégation dans le logement, comme elle devrait le faire également dans l'éducation ou dans l'accès à l'emploi.

De manière générale, la Commission se réjouit que la stratégie mette en avant le rôle essentiel des autorités locales dans la mise en oeuvre des politiques d'intégration des roms, même s'il conviendrait que ces dernières adoptent désormais des plans d'action annuels afin de garantir que les actions prévues par la stratégie seront effectivement mises en oeuvre. Elle félicite également les autorités bulgares pour avoir consulté la société civile dans le cadre de la préparation de la stratégie.

La Commission souligne qu'une approche décentralisée est particulièrement pertinente pour la mise en oeuvre de la stratégie bulgare, d'autant que les autorités locales exercent de nombreuses compétences dans le domaine social. Elle relève à cet égard que des transferts financiers aux collectivités pourront s'avérer nécessaires pour la mise en oeuvre de la stratégie.

Sur les questions budgétaires, la Commission fait observer que la capacité d'absorption des fonds par la Bulgarie devrait être améliorée, d'autant que la stratégie repose, pour une grande partie, sur l'utilisation des fonds structurels. Elle regrette néanmoins que les autorités bulgares ne semblent pas envisager de faire appel au FEADER.

Pour sa part, l'ONG European Roma Policy Coalition (ERPC), qui oeuvre au niveau européen pour promouvoir les droits des Roms, indique que la stratégie bulgare manque, à son sens, d'ambition et ne comporte pas d'objectifs suffisamment ciblés ou réalistes. Certaines difficultés structurelles auxquelles sont confrontées les populations roms, telles que la ségrégation des enfants à l'école, ne sont pas clairement identifiées et combattues. De ce fait, l'ONG doute que la stratégie soit efficace, même si elle reconnaît qu'elle s'attaque à plusieurs questions importantes pour lesquelles la Commission n'avait pourtant exigé aucune action, telles que la sensibilisation des médias aux problématiques roms, la protection de la culture rom ou la lutte contre les discriminations.

2. La Hongrie

La Hongrie, qui compte une population rom d'environ 750 000 habitants sur son territoire, a remis à la Commission sa stratégie d'intégration des Roms le 6 décembre 2011.

En matière d'éducation, la stratégie hongroise prévoit la préscolarisation obligatoire des enfants à partir de 3 ans, le développement de programmes après l'école, la création d'écoles de la deuxième chance et la multiplication des médiateurs. Les enfants scolarisés pourront bénéficier de repas.

La Commission européenne estime que la stratégie hongroise aurait pu accorder davantage d'attention aux questions de déségrégation et qu'il aurait pu être souhaitable de s'assurer au préalable que les politiques à visée générale citées conviennent effectivement aux besoins des enfants roms.

En matière d'emploi, la Hongrie entend accroître l'emploi des populations roms par trois biais : l'ouverture du marché du travail et la mise en place de politiques proactives pour faciliter l'accès au marché du travail, le renforcement de l'économie sociale, et le développement d'emplois dans le secteur public destinés aux personnes les plus défavorisées. Un accent particulier devrait également être placé sur la création d'emplois dans les zones rurales, en particulier dans le secteur agricole.

La Commission européenne considère que des mesures plus concrètes auraient pu être proposées en matière de travail indépendant et de micro-financement, pour lesquels la mise en place de programmes de formation se révélerait de surcroît utile. Elle estime également que des améliorations pourraient être apportées au service public de l'emploi pour mieux cibler les attentes des demandeurs d'emploi roms. Enfin, elle souligne que la création d'emplois dans les zones rurales ne doit pas se limiter au seul secteur agricole.

En matière de santé, la stratégie hongroise reconnaît la nécessité de cibler en priorité les femmes et les enfants roms. Elle souhaite largement associer la société civile et les représentants des communautés roms à sa mise en oeuvre. Une attention particulière est accordée aux zones particulièrement défavorisées, dans lesquelles vivent également des populations non-roms, mais qui connaissent des conditions de vie similaires à celles des roms. Des programmes de formation à destination des personnels de santé et des services sociaux sont également prévus, ainsi que des mesures destinées à combattre les modes de vie néfastes pour la santé.

La Commission estime que la stratégie hongroise est assez solide. Elle considère que l'adoption d'objectifs, d'indicateurs chiffrés et d'un calendrier précis permettrait, malgré tout, de renforcer son efficacité. Elle souligne par ailleurs qu'un budget plus conséquent serait sans doute nécessaire.

En matière de logement, la Hongrie rappelle qu'elle a mis en place un vaste programme de réhabilitation des quartiers et des bidonvilles dans lesquels la ségrégation est particulièrement forte.

La Commission souligne que la Hongrie devrait également s'intéresser à la question des logements sociaux.

De manière générale, la Commission se félicite que la plupart des parties prenantes aient été consultées au moment de l'élaboration de la stratégie, y compris plusieurs collectivités locales. Elle note qu'une attention particulière a été accordée à la situation des enfants. Elle observe que la stratégie hongroise a clairement listé et quantifié les fonds européens qui seront nécessaires pour la mise en oeuvre des mesures en faveur des populations défavorisées. A cet égard, elle se réjouit que la Hongrie envisage d'utiliser également les ressources du FEDER, même si aucun montant n'est, sur ce point, précisé. Néanmoins, la Commission estime que la stratégie aurait gagné à faire mieux apparaître le système de contrôle et d'évaluation des résultats envisagé. Par ailleurs, elle considère que la durabilité des mesures financées par l'Union européenne et les besoins en ressources financières nationales auraient également nécessité davantage d'investigation.

L'ONG European Roma Policy Coalition (ERPC) estime que la stratégie hongroise est bien documentée, afin de ne pas reproduire les erreurs commises par le passé. Elle croit néanmoins que le plan d'action n'est pas assez ambitieux par rapport à l'ampleur du fossé qui sépare aujourd'hui les communautés roms du reste de la population. De nombreuses mesures annoncées dans la stratégie étaient de toute façon déjà prévues avant son adoption. En outre, la stratégie n'a pas suffisamment défini de priorités, ce qui, dans le contexte d'austérité actuel, laisse craindre des coupes budgétaires dans les ressources allouées à la mise en oeuvre des différentes mesures envisagées.

3. La Roumanie

La Roumanie, qui déclare une population rom de près d'un million de personnes - alors que le Conseil de l'Europe évoque, de son côté, le chiffre de 1 850 000 personnes - a remis à la Commission sa stratégie nationale le 16 décembre 2011.

En matière d'éducation, la stratégie roumaine évoque notamment le développement de la préscolarisation des enfants roms, la formation de médiateurs pour l'école et le recrutement et la formation d'enseignants en langue romani. Elle fait état de quotas réservés aux Roms dans les lycées et à l'université. Elle met enfin en avant la création d'un réseau d'inspecteurs de l'éducation nationale appartenant à la communauté rom. L'approche retenue vise globalement à lutter contre la ségrégation à l'école.

La Commission européenne regrette que la stratégie n'évoque pas clairement les mesures que la Roumanie envisage de prendre pour s'assurer que les enfants roms achèvent leur scolarité primaire. De manière générale, elle déplore que la stratégie ne fixe aucun objectif à atteindre concernant l'éducation des enfants roms. A cet égard, il lui paraîtrait souhaitable qu'un lien soit fait avec les actions destinées aux groupes défavorisés et avec celles visant à renforcer les infrastructures dans le domaine de l'éducation.

En matière d'emploi, la stratégie roumaine se fixe pour objectif d'accroître l'emploi des Roms de 60 000 et celui des femmes roms de 25 000. Elle souhaite encourager l'entreprenariat parmi les Roms et stimuler les activités agricoles et artisanales. Elle compte créer des incitations au profit des PME (investissement dans les infrastructures, prêts, subventions au recrutement de salariés roms).

La Commission estime que les objectifs en termes d'emploi ne sont pas proportionnés au niveau du chômage dans le pays. Une plus grande attention devrait être accordée à la réduction du taux de chômage (en particulier celui des femmes et des jeunes), ainsi qu'à l'amélioration des compétences des populations roms. Des efforts devraient être faits pour faciliter le passage de l'économie informelle à l'économie formelle de ces populations, de même que le passage d'emplois précaires vers des emplois durables. Les problèmes dont souffrent les zones rurales et les régions défavorisées devraient également faire l'objet de mesures spécifiques. La Commission estime enfin que la Roumanie devrait explorer les pistes en termes de création d'emplois dans les zones rurales dans l'ensemble des secteurs économiques, et non se concentrer exclusivement sur l'agriculture.

En matière de santé, la stratégie roumaine identifie les principaux défauts, en particulier le manque de personnel médical dans les zones rurales et le manque de couverture maladie parmi les Roms. Elle se fixe pour objectifs d'accroître l'accès des Roms au service public de santé et d'augmenter le nombre de médiateurs d'origine rom dans le domaine de la santé. Des campagnes de sensibilisation aux questions de santé, en particulier pour la prévention de la tuberculose, sont envisagées. La stratégie indique également la mise en place de campagnes de vaccination pour les enfants roms.

La Commission estime que ces initiatives sont bienvenues, mais insuffisantes face à l'ampleur des difficultés et à la taille de la population rom. A cet égard, il lui semblerait opportun que la Roumanie adopte un calendrier, des objectifs, des indicateurs chiffrés et un budget précis pour garantir la mise en oeuvre des actions dans le domaine de la santé. La Commission pense également que la Roumanie devrait adopter des mesures pour accroître la couverture maladie de la population. A cet égard, l'inscription auprès des autorités locales lui paraît nécessaire.

En matière de logement, la stratégie roumaine propose notamment de mettre en place différents programmes de construction de logements sociaux, qui pourraient bénéficier, entre autres, aux communautés roms. Elle indique également la mise en place d'un projet de développement d'infrastructures régionales, qui devrait se traduire par la construction de 10 000 kilomètres de routes aux niveaux régional et local.

La Commission estime que la stratégie n'est pas suffisamment précise sur la manière dont les Roms pourront bénéficier des logements sociaux. Une nouvelle fois, l'adoption d'un calendrier, d'indicateurs chiffrés et d'un budget lui paraissent nécessaires. La Commission souligne également que la stratégie gagnerait à identifier les zones dans lesquelles résident les populations en situation d'extrême précarité et à définir les mesures qui permettraient de répondre précisément aux spécificités de telles situations.

De manière générale, la Commission relève qu'une attention particulière est accordée, dans la stratégie, à la situation des enfants, ainsi qu'à la nécessité de mieux sensibiliser aux discriminations dont les Roms sont victimes. Cela étant, la Commission déplore le manque de consultation des autorités locales dans la préparation de la stratégie et la consultation purement formelle de la société civile. Elle regrette l'absence d'informations précises sur les financements envisagés.

La Commission considère par ailleurs que la stratégie ne reflète pas une approche suffisamment intégrée : elle appelle à une priorisation plus claire, un lien accru entre les objectifs généraux et les objectifs spécifiques, une meilleure direction pour les actions à mener. Une analyse plus détaillée des objectifs, des responsabilités des différents acteurs, de l'affectation des ressources et une évaluation plus robuste des besoins lui paraîtrait nécessaire.

La Commission relève également que la capacité d'absorption des fonds par la Roumanie devrait être améliorée, la stratégie reposant, en grande partie, sur l'utilisation des fonds structurels pour la mise en oeuvre des projets.

Elle appelle la Roumanie à associer davantage les collectivités territoriales et les associations à la mise en oeuvre et à l'évaluation de la mise en oeuvre de la stratégie afin d'en améliorer l'efficacité.

Pour sa part, l'ONG European Roma Policy Coalition (ERPC) regrette que les associations n'aient pas véritablement été impliquées dans l'élaboration de la stratégie. Elle déplore également le manque de mesures facilitant la participation des Roms ou traitant de la question des femmes roms. Elle s'interroge également sur les capacités de la Roumanie à financer les différents projets, puisque aucune indication claire ne figure à ce sujet.

2. La stratégie nationale française

La France a remis à la Commission européenne, le 8 février dernier, sa stratégie pour l'intégration des Roms, intitulée « Une place égale dans la société française ». Cette stratégie vise à permettre aux populations roms présentes sur le territoire français de s'inscrire dans le droit commun. Elle ne propose donc pas véritablement de politiques ciblées sur les Roms. En effet, comme il est rappelé en préambule de la stratégie, « la tradition républicaine française, qui se traduit par une conception exigeante du principe d'égalité, ne permet pas d'envisager des mesures qui seraient spécifiquement ciblées sur un groupe ethnique ». Bien que ces principes du droit français n'empêchent pas de construire des politiques spécifiques s'appuyant sur des particularités liées au mode de vie, la stratégie rappelle que « le moteur le plus puissant d'intégration en France est celui des dispositifs de droit commun ou des dispositifs conçus pour permettre aux populations les plus marginalisées d'accéder aux politiques de droit commun ». C'est donc principalement autour de l'accès des populations roms aux dispositifs destinés aux populations en détresse sociale que la stratégie se fonde logiquement.

En matière d'éducation, la stratégie met en avant les mesures existantes en faveur des collèges et écoles implantés dans des territoires défavorisés, ainsi que pour les primo-arrivants non francophones, afin de leur permettre de s'intégrer dès que possible dans une classe normale. Elle évoque également le plan de prévention de l'illettrisme, les mécanismes d'accompagnement personnalisé tout au long de la scolarité, les dispositifs de lutte contre le décrochage scolaire et les aides financières et les bourses accordées aux élèves des familles aux revenus les plus modestes. Elle s'engage à ce que l'ensemble de ces mesures puissent bénéficier aux Roms.

En matière d'emploi, la stratégie rappelle que plusieurs politiques de l'emploi en France sont destinées aux publics marginalisés qui souffrent d'un éloignement du marché du travail ou rencontrent des difficultés dans l'accès à l'emploi : contrats aidés, dispositifs pour l'insertion économique. Elle mentionne également les prestations contributives de chômage et de sécurité sociale, ainsi que l'existence de nombreux minima sociaux. Elle souligne qu'une action sera menée en lien avec les collectivités locales pour permettre aux Roms d'en bénéficier via des procédures de domiciliation appropriées.

En matière de santé, la stratégie évoque l'actuel programme régional d'accès à la prévention et aux soins pour les personnes les plus démunies, qui pourra servir de base pour améliorer l'accès des Roms aux soins de santé. Dans ce cadre, la France entend en particulier accroître le niveau de vaccination de ces populations et améliorer la confiance entre les personnels de santé et les patients. La stratégie évoque aussi la nécessité d'un meilleur accompagnement des filles-mères et d'un renforcement de la médiation sanitaire.

En matière de logement, la stratégie rappelle l'existence, depuis 2007, du droit au logement opposable et évoque surtout l'initiative des villages d'insertion qui a été mise en place en Seine-Saint-Denis et pourrait être transposée dans plusieurs grandes villes de France, telles que Lille, Lyon ou Marseille.

Concernant le financement de la stratégie, la France indique que l'utilisation du Fonds social européen sera privilégiée pour la diffusion de bonnes pratiques et l'élaboration de programmes innovants, tandis que le FEDER sera utilisé, notamment pour l'accès au logement, dans le cadre du programme d'intégration des populations marginalisées.

Dans son rapport d'évaluation, la Commission européenne a suggéré que plusieurs améliorations soient apportées à la stratégie. Elle souligne notamment la nécessité que la France adopte, dans les différents domaines couverts, un calendrier, des objectifs et indicateurs chiffrés et un budget précis pour s'assurer de la mise en oeuvre effective de la stratégie. Elle s'interroge par ailleurs sur l'efficacité de l'approche retenue par la France fondée sur le droit commun, déplorant le défaut d'évaluation des besoins et de l'impact des politiques à caractère général sur les populations roms. A plusieurs reprises, elle s'est d'ailleurs prononcée en faveur de mesures de discriminations positives, qui lui paraissent de nature à promouvoir l'intégration des populations roms. A cet égard, elle a formulé plusieurs recommandations. Elle a insisté pour que la France progresse sur la question de l'accès à l'emploi des ressortissants roumains et bulgares. En matière d'éducation, elle a préconisé que des actions soient élaborées dès le stade de la toute petite enfance et demandé qu'une réflexion soit engagée sur le développement de l'enseignement à distance. Concernant des bonnes pratiques que la France pourrait transposer, la Commission a mis en avant la politique d'accompagnement social centrée sur les femmes qui a été mise en oeuvre en Espagne, et qui a permis de mieux contrôler la santé et la scolarisation des jeunes enfants.

Plusieurs associations françaises ont également fait part de leurs réserves sur la stratégie de la France, qui n'annonce, à leur sens, rien de nouveau ni de prometteur. Elles soulignent en particulier que l'ensemble des propositions formulées sont déjà expérimentées depuis longtemps sur le terrain, sans que la situation ne se soit améliorée de manière tangible pour les Roms au cours des dernières années.

Le collectif Romeurope déplore le fait que la stratégie française ait été rédigée par le Gouvernement sans aucune concertation avec les collectivités locales et les associations. Il observe que la stratégie « n'indique aucune mesure effective pour ouvrir l'accès au droit commun de ces populations » et souligne que « le maintien par la France des mesures transitoires empêche toute possibilité d'inclusion par l'emploi ».

Les nouveaux démantèlements de campements illicites en France au mois d'août 2012 ont amené la Commission, inquiète de voir se reproduire des expulsions arbitraires et des pratiques discriminatoires, à demander au nouveau Gouvernement français des éclaircissements sur la stratégie française d'inclusion des Roms.

Le Ministre de l'intérieur, Manuel Valls, a indiqué à la Commission qu'il convenait de distinguer les démantèlements de campements illicites des retours volontaires. Il a rappelé que les démantèlements avaient toujours été décidés en exécution des décisions de justice et qu'ils étaient justifiés par des situations d'urgence sanitaire, de danger ou de trouble grave à l'ordre public. Quant aux retours volontaires, ils s'accompagnent d'une aide au retour versée au maximum une seule fois pour chaque individu ; un fichier, dont les données sont conservées durant cinq ans, permettant de contrôler le respect de cette condition d'octroi. Le Ministre de l'intérieur a précisé qu'il souhaitait que ces questions d'éloignement et de retour soient, à l'avenir, traitées avec le plus grand équilibre, dans le cadre d'un travail concerté entre les échelons local, national, européen et les pays d'origine.

Dans la foulée, le nouveau Gouvernement français a par ailleurs annoncé une nouvelle approche pour les Roms, plus globale et interministérielle, comme en témoigne la circulaire du 26 août 2012 relative à l'anticipation et à l'accompagnement des opérations d'évacuation des campements illicites22(*). Cette circulaire invite notamment les préfets à proposer des solutions d'accompagnement social - en matière sanitaire, comme en matière d'hébergement, d'accueil, de scolarisation et d'insertion professionnelle - en direction des populations roms et, si possible, le plus en amont de l'exécution des décisions de justice. Elle annonce le lancement d'une mission, confiée à plusieurs inspections générales, pour évaluer les dispositifs d'insertion et d'accompagnement des personnes présentes dans les campements et réfléchir à l'emploi des fonds disponibles. Elle confie surtout au Préfet Alain Régnier, Délégué interministériel à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL), une mission de coordination interministérielle.

Ce nouveau rôle dévolu au DIHAL a d'ailleurs été conforté, en septembre, par la mission sur l'accompagnement des Roms dont le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, l'a investi. M. Alain Régnier sera, à ce titre, chargé de dresser un état des lieux de la situation et pourra suggérer au Premier ministre toute réforme nécessaire pour améliorer la situation, y compris en matière d'accès au marché du travail et de statut des terrains occupés. En outre, M. Alain Régnier a été désigné comme le point de contact de la Commission européenne au niveau national sur la question des Roms. C'est à ce titre qu'il a d'ailleurs indiqué qu'il proposerait sans doute à la Commission européenne des adaptations à la stratégie remise par la France en février 2012. Il ne devrait toutefois pas en rédiger une nouvelle, ce que ne semble de toute façon pas exiger la Commission.

Par ailleurs, le Gouvernement a également décidé d'assouplir les conditions d'accès au marché de l'emploi des citoyens roumains et bulgares. La circulaire du 26 août 2012 précitée avait déjà supprimé les taxes dues par l'employeur et le ressortissant lui-même à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) lors de la délivrance du titre de séjour. Un arrêté du 1er octobre 2012 a également élargi la liste des métiers ouverts aux ressortissants roumains et bulgares de 150 à 291 métiers. Le Gouvernement souligne que ces 291 métiers représentent plus de 72 % des offres déposées à Pôle Emploi. Il estime que cette décision devrait permettre, d'une part, d'anticiper progressivement la levée totale des dispositions transitoires, fixée au 31 décembre 2013 et, d'autre part, de faciliter l'intégration sur le territoire français des ressortissants de ces deux pays, pour lesquels l'accès à l'emploi constitue sans doute l'une des clés. Une réflexion devrait également être engagée sur la manière dont les Roms pourraient bénéficier des emplois aidés, en particulier les emplois d'avenir, et des formations qui leur sont associées.

Sur la question des discriminations positives, le Gouvernement ne devrait, en revanche, pas revoir sa position. La France conserve l'idée que de telles mesures pourraient se révéler dangereuses à double titre : d'une part, elles ne feraient que renforcer la stigmatisation des populations roms ; d'autre part, elles pourraient venir nourrir un sentiment de rejet encore plus grand à leur endroit. Le Gouvernement français estime qu'il vaut donc mieux leur préférer des solutions adaptées en fonction des situations rencontrées.

La Commission européenne a souligné combien elle appréciait ce changement de tonalité en France à l'égard des Roms. Les premières décisions annoncées lui paraissent aller dans le bon sens. Elle regrette, en revanche, que le droit français ne permette pas à notre pays de mettre en place des politiques ciblées sur les Roms. Elle rappelle à cet égard son souhait constant que les fonds européens dédiés soient alloués spécifiquement à ces populations.


Exemples de stratégies nationales soumises par des pays dits d'accueil

1. l'Espagne

L'Espagne, qui compte une population rom de 750 000 personnes sur son territoire, soit 1,5 % de la population, a remis à la Commission européenne sa stratégie nationale le 2 mars 2012.

En matière d'éducation, la stratégie nationale espagnole repose sur une bonne compréhension globale, appuyée par des données précises, des problèmes rencontrés par les communautés roms, ce qui permet l'élaboration de politiques ambitieuses.

La stratégie se fixe tout d'abord pour objectif d'accroître la proportion d'enfants roms préscolarisés avant l'école obligatoire et de ceux terminant avec succès l'école primaire. La lutte contre le décrochage scolaire est au coeur de la stratégie et se poursuit au niveau secondaire et universitaire. L'Espagne entend également réduire l'analphabétisme dans la population rom.

La Commission met en exergue la nécessité de définir des indicateurs chiffrés, mais souligne que cette exigence a été comprise et intégrée par les autorités espagnoles dans la liste des problèmes à résoudre.

En matière d'emploi, la stratégie espagnole se concentre sur l'amélioration de l'accès à l'emploi non précaire des Roms. Parallèlement, elle prévoit aussi l'amélioration des formations professionnelles dispensées aux Roms.

La Commission estime que ces mesures pourraient être renforcées par l'allocation d'un budget adapté et qu'elles devraient être destinées en priorité à l'amélioration de la situation de l'emploi pour les jeunes Roms.

En matière de santé, l'objectif central de la stratégie est la réduction des inégalités sociales en termes d'accès aux soins, grâce à des programmes d'intervention au sein des populations roms et, en particulier, auprès des enfants. La Commission se réjouit que des objectifs réalisables aient été fixés, selon un calendrier qui s'attaque à des problèmes précis : accidents de la route, obésité, tabagisme, santé des femmes etc.

La stratégie comporte aussi un volet pour l'amélioration de la santé des immigrés roms récemment arrivés sur le territoire. La Commission insiste une nouvelle fois sur la nécessité d'augmenter les fonds dédiés à ces mesures.

En matière de logement, la Commission se félicite de la mise en place d'objectifs à court et moyen terme qu'elle juge réalistes et pertinents, en particulier dans les deux domaines suivants : l'éradication des bidonvilles et des habitations insalubres, d'une part, et l'amélioration des conditions de logement pour les Roms, d'autre part.

La Commission estime cependant qu'il serait nécessaire de détailler un calendrier, des indicateurs, un budget et des outils de contrôle afin de s'assurer de la bonne application des mesures envisagées. Elle recommande l'utilisation des fonds structurels européens pour soutenir ce volet de la stratégie et la construction des logements sociaux prévus.

De manière générale, la Commission se réjouit de l'étendue de la consultation, qui a eu lieu avec les différents ministères concernés, les autorités locales des communautés autonomes ainsi qu'avec des représentants de la société civile. La stratégie espagnole repose sur un bon équilibre entre des politiques globales et des objectifs précis, contrôlés par des indicateurs à moyen et long terme. L'implication de nouveaux acteurs sociaux, en particulier d'organisations représentatives des Roms, est en outre à l'étude.

La Commission note l'existence d'une réelle volonté politique de poursuivre la collaboration mise en place entre les différents niveaux de décision, de manière à mieux utiliser les fonds européens. La Commission estime toutefois que la stratégie espagnole pourrait trouver d'autres ressources auprès des fonds structurels ou du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Elle encourage la volonté espagnole d'accroître l'utilisation des fonds du FEDER, en particulier pour les problématiques liées au logement.

De son côté, l'ONG European Roma Policy Coalition (ERPC) estime que les objectifs de la stratégie nationale espagnole répondent aux exigences de l'Union européenne et vont même au-delà. Elle souligne que la stratégie adopte une approche centrée sur les droits et besoins particuliers des Roms, citant, à ce titre, l'action renforcée en faveur des femmes de la population rom. Un autre exemple de cette bonne prise en compte des besoins spécifiques des populations roms peut être trouvé dans les mesures proposées en faveur des immigrés roms, qu'ils soient originaires de l'Union ou d'un pays-tiers. L'ERPC ajoute que l'Espagne propose une stratégie particulièrement forte dans la lutte contre les discriminations, notamment à travers la création d'un Conseil pour le traitement égal et la non-discrimination et la mise en place de juges spécialisés dans certaines régions. Elle met enfin en exergue le souhait de l'Espagne de renforcer la capacité des Roms à participer aux décisions les concernant.

Concernant le budget, les ressources financières nécessaires sont clairement précisées et échelonnées selon un calendrier établi. Cependant, l'ERPC estime que la crise actuelle pourrait avoir des effets délétères sur le financement des mesures de la stratégie espagnole pour l'inclusion de la population rom.

2. l'Italie

L'Italie, qui déclare une population rom de 140 000 personnes, a remis à la Commission européenne sa stratégie nationale le 29 février 2012.

En matière d'éducation, la stratégie nationale italienne a pour objectif principal de permettre l'éducation de tous les enfants roms, en promouvant un accès non-discriminant à l'éducation et en luttant contre la déscolarisation précoce des enfants. De plus, la stratégie prévoit la mise en place d'une coopération entre l'école et les communautés roms afin de rendre possibles des activités et services extrascolaires. Un système de bourses est en outre mis en place afin d'améliorer l'accès des Roms à l'éducation supérieure. Le dernier volet marquant de la stratégie en matière d'éducation concerne la nécessité d'offrir une éducation de base aux jeunes mères roms.

La Commission se réjouit de ces objectifs ambitieux, mais réalisables. Elle estime cependant que les mesures proposées doivent être renforcées par la mise en place d'objectifs quantitatifs précis et par une meilleure identification des ressources nécessaires.

En matière d'emploi, la stratégie est ambitieuse et souhaite couvrir plusieurs aspects importants : assurer un accès non-discriminatoire à la formation pour les travailleurs roms ; lutter contre le travail non déclaré ; renforcer l'efficacité des agences locales pour l'emploi ; promouvoir l'auto-entreprenariat et le travail des femmes ; faciliter la transition entre l'école et le monde du travail en fournissant une aide directement aux familles roms.

La Commission estime que la stratégie en matière d'emploi souffre d'un manque d'objectifs précis et d'une absence de quantification des ressources nécessaires. Ce manque d'informations rendra, à son sens, difficile le suivi des mesures.

En matière de santé, la stratégie italienne se concentre sur le renforcement des projets existants destinés à suivre et à contrôler la situation sanitaire des Roms. A cet égard, la stratégie met en exergue les campagnes de vaccination pour les familles roms, l'inclusion de Roms qualifiés dans les structures de soins ainsi que la nécessité d'accorder une attention particulière à la situation des femmes.

La Commission regrette cependant le manque de détails concrets de ce volet de la stratégie. Les mesures proposées devraient être renforcées par un inventaire précis et chiffré des objectifs, des ressources nécessaires et par la mise en place d'un réel calendrier pour son application.

En matière de logement, la stratégie nationale italienne insiste sur le développement des politiques locales afin de proposer des logements habitables aux communautés roms. Elle met également en avant la construction de nouveaux habitats pour les groupes défavorisés ainsi qu'un meilleur contrôle des politiques de logements sociaux. Le cadre financier envisagé est fondé sur l'utilisation des fonds structurels de l'Union ainsi que sur la mobilisation de subventions nationales et régionales. Cette stratégie s'accompagne d'une position forte contre le système des camps, reconnu comme un arrangement inacceptable en termes de ségrégation et d'exclusion sociale.

La Commission se réjouit des ces initiatives mais souligne que la quantification financière des projets est peu claire étant donné qu'il n'y a pas d'objectifs chiffrés pour les actions futures.

De manière générale, la Commission estime que cette stratégie prouve la volonté de l'Italie de résoudre le problème du statut légal des Roms des Balkans, ainsi que de reconnaître les Roms, les Sintés et les Caminanti comme des minorités ethniques. Des projets pilotes sont déjà en cours afin d'éprouver le système de gouvernance qui sera étendu aux autres régions à partir de 2014. La Commission se réjouit, par ailleurs, que tous les acteurs concernés aient été consultés, des ministères aux collectivités locales, sans omettre les représentants des communautés rom.

La Commission estime cependant qu'un meilleur système de contrôle et de suivi, appuyé par une méthodologie claire, est nécessaire pour continuer à appliquer et améliorer cette stratégie nationale.

L'analyse faite par l'ONG European Roma Policy Coalition (ERPC) est elle aussi, globalement positive. La stratégie nationale couvre toutes les obligations prévues par le cadre européen et traitent même certaines questions qui dépassent les demandes communautaires. Il s'agit en particulier de la lutte contre les stéréotypes et préjugés anti-Roms au sein des services administratifs, des médias, des forces de police et de la société civile. Cependant, l'EPRC note, à l'instar de la Commission, une absence de calendrier précis qui empêche d'évaluer la faisabilité de la stratégie.

L'EPRC souligne enfin que la stratégie italienne met avec raison l'accent sur « l'empowerment » (pouvoir d'agir) des Roms en insistant sur la nécessité d'une véritable inclusion sociale de ces communautés, sans développer une relation d'assistanat. Cet objectif ne s'accompagne toutefois pas toujours de mesures concrètes.


* 22 La circulaire du 26 août 2012 est reproduite en annexe à ce rapport.