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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

C. AMÉLIORER LES PROCÉDURES COMPLÉMENTAIRES

Les collectivités disposent pour conduire leurs projets d'aménagement ou de rénovation - ou pour leur en offrir l'opportunité - d'autres instruments aux fondements divers et aléatoires.

1. L'acquisition de biens sans maître

Ce dispositif constitue un mode d'acquisition à titre gratuit38(*) d'immeubles dont le propriétaire n'est pas connu. Il concerne deux catégories de biens :

- les immeubles parties d'une succession en déshérence, ouverte depuis plus de 30 ans et pour laquelle aucun successible ne s'est présenté, ni l'État demandé la mise en possession39(*) ;

- les immeubles sans propriétaire connu et pour lesquels aucune taxe foncière n'a été acquittée depuis plus de trois ans -période retenue par votre commission des lois lors de l'examen de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales plutôt que les cinq années jusqu'alors exigées-40(*) ou l'ont été par un tiers. Ce délaissement, cependant, ne fait pas obstacle au bénéfice de l'acquisition prescriptive.

a) L'acquisition de biens obéit à des modalités différentes selon l'origine de leur disponibilité


·  Les biens d'origine successorale appartiennent à la commune sur le territoire de laquelle ils sont situés. Si la commune renonce à exercer ses droits, l'État en devient propriétaire de plein droit (Cf. art. 713 du code civil).

Ce dispositif résulte de l'article 147 de la loi du 13 août 2004. Il s'agissait, pour le législateur- de remédier aux difficultés rencontrées par les communes - confrontées à la présence de biens abandonnés, non entretenus sur le territoire communal - face à l'inertie de l'État qui pouvait ne pas diligenter les procédures lui permettant de recueillir les successions vacantes ou en déshérence.

Si elle est de plein droit, l'acquisition du bien doit être autorisée par le conseil municipal et la prise de possession constatée par un procès-verbal affiché en mairie mais qui n'a pas à être publié au fichier immobilier puisqu'il n'est pas créateur de droit (Cf. circulaire d'application du 8 mars 2006) Les notaires conseillent cependant aux communes de procéder à cette publication au bureau des hypothèques, « ne serait-ce que pour écarter une éventuelle prescription acquisitive par un tiers »41(*).


· La procédure applicable aux immeubles présumés sans maître préserve les droits des propriétaires qui ont la faculté de revendiquer leur titre avant l'intervention du transfert de propriété :

- un arrêté du maire constate l'absence de propriétaire connu et le non versement des taxes foncières ;

- il est publié, affiché et notifié, s'il y a lieu, aux derniers domiciles et résidence du dernier propriétaire connu. Si l'immeuble est habité ou exploité, la notification est aussi adressée à l'habitant ou exploitant ainsi qu'au tiers qui aurait acquitté les taxes foncières (y compris lorsque celles-ci font l'objet d'une exonération ou ne sont pas mises en recouvrement en raison de la modicité de leur montant). Il est également notifié au préfet ;

- si aucun propriétaire ne se fait connaître dans les six mois de la dernière mesure de publicité, l'immeuble est présumé sans maître ;

- la commune d'implantation peut alors, dans un nouveau délai de six mois à compter de la vacance présumée, l'incorporer dans le domaine communal par délibération du conseil municipal, incorporation constatée par arrêté du maire.

A défaut, la propriété du bien est attribuée à l'État.

b) Des vérifications indispensables

Pour écarter tout risque ultérieur de revendication ou d'annulation du transfert de propriété, la commune doit raisonnablement entourer la procédure d'un certain nombre de précautions.

La circulaire du 8 mars 2006, sur les modalités d'application de l'article 147 de la loi du 13 août 2004, précise les vérifications à opérer avant d'appréhender les biens présumés sans maître. Elle incite les communes à consulter les services du cadastre, de la publicité foncière et du recouvrement des taxes foncières ainsi que les notaires, le registre de l'état civil, sans omettre les enquêtes de voisinage.

Il importe tout d'abord de s'assurer de l'absence de propriétaire connu soit qu'il a disparu, soit qu'il est inconnu. La circulaire du 8 mars 2006 délimite ces notions.

Dans le premier cas, « il s'agit des biens immobiliers qui appartenaient à une personne identifiée, disparue sans laisser de représentants (bien ayant appartenu à une personne connue mais dont la date du décès n'a pu être déterminée à l'issue des recherches effectuées par la personne publique), et qui ne sont pas devenus la propriété d'une autre personne (en particulier, les immeubles pouvant être devenus la propriété d'une autre personne par l'effet de la prescription acquisitive). Dès lors, il est impossible de déterminer l'identité de l'actuel propriétaire de ces biens ».

La seconde hypothèse recouvre les « biens immobiliers pour lesquels il n'existe aucun titre de propriété publié au fichier immobilier de la conservation des hypothèques, ou au livre foncier (y compris une attestation immobilière dressée à la suite de la mise en oeuvre de la prescription acquisitive), ni aucun document cadastral susceptible d'apporter des renseignements quant à l'identité du propriétaire ».

Il faut ensuite vérifier que le bien ne pourra pas être revendiqué.

Le non-paiement des contributions foncières depuis trois ans doit être constaté par un arrêté du maire après avis de la commission communale des impôts directs.

Les notaires relèvent que lorsque « l'impôt foncier est payé par la personne dont le nom figure sur la matrice cadastrale, alors qu'il n'y a pas de possibilité d'identifier le propriétaire selon des critères incontestables (titre de propriété). (Le) paiement est opposable »42(*). C'est pourquoi ils relèvent que ce critère des taxes foncières qui « est en réalité la conséquence de l'absence de tout titre de propriété permettant d'identifier ou de retrouver le propriétaire (...) risque de devenir une règle de fond et de ne plus être une simple règle permettant de déclencher la procédure ».

c) Les conséquences d'une revendication du bien acquis

L'article L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) règle le sort des biens sans maître acquis par la commune et revendiqué par le propriétaire ou son ayant-droit. Jusqu'au terme de la prescription trentenaire, ceux-ci en effet peuvent en demander la restitution.

Dans ce cas, elle est de droit. Mais si le bien a été aliéné ou utilisé d'une manière qui s'y oppose, le requérant ne peut prétendre qu'au payement d'une « indemnité représentant la valeur de l'immeuble au jour de l'acte d'aliénation ou (...) du procès-verbal constatant la remise effective de l'immeuble ». À défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par le juge de l'expropriation.

2. La prise de possession des biens en état d'abandon

Le régime juridique des biens en état d'abandon s'inscrit dans une optique différente de celle régissant les biens vacants.

Il s'agit, cette fois, d'offrir aux maires les moyens de traiter les immeubles en ruine pour favoriser leur réaménagement et permettre la réhabilitation des centres villes qu'ils défigurent trop souvent par la négligence de leurs propriétaires défaillants.

La procédure a été assouplie par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Elle s'applique aux immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties d'une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel, qui ne sont manifestement plus entretenus.

Procédure de déclaration de parcelle en état d'abandon manifeste*

- la procédure est engagée par le maire à la demande du conseil municipal ;

- elle ne peut être mise en oeuvre qu'à l'intérieur du périmètre d'agglomération ;

- un procès-verbal provisoire dressé par le maire constate l'abandon manifeste de la parcelle, détermine la nature des travaux indispensables pour faire cesser cet état.

Ce procès-verbal ne peut intervenir qu'après détermination de la parcelle et recherche des propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés ;

- le procès-verbal est affiché pendant trois mois à la mairie et sur les lieux. Il est inséré dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Il est notifié aux propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés (la notification, à peine de nullité, doit reproduire intégralement les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du CGCT). Si l'un des destinataires du procès-verbal n'a pu être identifié ou son domicile n'est pas connu, la notification le concernant est valablement faite à la mairie ;

- à l'issue d'un délai de six mois à compter de l'exécution des mesures de publicité et des notifications, le maire constate, par un procès-verbal définitif, - tenu à la disposition du public - l'état d'abandon manifeste de la parcelle ;

- le conseil municipal décide s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation qui peut l'être au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou du concessionnaire d'une opération d'aménagement en vue, soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement.

Cf. art. L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cette procédure concilie les droits des propriétaires avec l'objectif d'intérêt général qu'elle poursuit. Elle ne peut être poursuivie si pendant le délai précité de six mois, les propriétaires ont mis fin à l'état d'abandon ou se sont engagés à effectuer les travaux nécessaires pour y mettre fin définis par convention - qui leur fixe un délai - avec le maire. Cependant, elle peut être reprise si les travaux n'ont pas été réalisés dans le délai fixé. Dans ce cas, le procès-verbal définitif intervient soit à l'expiration du délai initial de six mois, soit à l'expiration du délai prévu par la convention.

L'opération est protégée par l'interdiction faite au propriétaire d'arguer du fait, pour être libéré de l'obligation de mettre fin à l'état d'abandon de son bien, que les constructions ou installations implantées sur sa parcelle auraient été édifiées sans droit ni titre par un tiers.

L'expropriation qui s'ensuit, obéit au droit commun sous réserve de certaines spécificités.

Au vu du dossier et des observations du public, un arrêté préfectoral déclare l'utilité du projet simplifié d'acquisition publique et détermine, outre l'identité des propriétaires ou titulaires des droits réels, la liste des immeubles, parcelles, droits réels immobiliers à exproprier qu'il déclare cessibles ; il indique le bénéficiaire, le montant de l'indemnité provisionnelle qui ne peut être inférieure à l'évaluation des Domaines ; il fixe enfin la date de prise de possession (après paiement ou consignation de l'indemnité provisionnelle), laquelle doit être postérieure d'au moins deux mois à la publication de l'arrêté déclaratif d'utilité publique qui fait l'objet des mesures de publicité et de notification.

Ce dispositif permet aux communes de régler le problème des immeubles - bâtis ou non - abandonnés ou en ruine et de poursuivre leurs actions de rénovation ou de réhabilitation sans préjudicier aux droits de propriétaires qui disposent d'une faculté de repentir une fois la procédure déclenchée. Il s'agit donc d'un mécanisme d'intérêt général qui permet de surmonter l'inertie ou le refus de propriétaires récalcitrants.

3. Revisiter le bail emphytéotique administratif

Le bail emphytéotique administratif (BEA) permet de surmonter le caractère inaliénable et imprescriptible du domaine public pour offrir aux collectivités locales le moyen de financer leurs opérations d'aménagement.

Ce dispositif a été mis en place par la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation à l'initiative de votre commission des lois. Son rapporteur, notre ancien collègue Paul Girod, observait alors que l'incorporation dans le domaine public des dépendances domaniales affectées à l'exécution d'une mission de service public « a le redoutable inconvénient de détourner les collectivités locales d'une gestion de leur patrimoine foncier, à la fois efficace et axée sur l'intérêt général »43(*). Il ajoutait lors de l'examen des amendements en séance : « La commune peut vouloir confier cette mission de service public à une entreprise ou à une personne morale de droit privé qui a besoin d'une certaine sécurité pour pouvoir réaliser ces investissements »44(*).

Le BEA est aujourd'hui régi par les articles L. 1311-2 et L. 1311-4 du CGCT45(*). Son objet initialement circonscrit s'est progressivement élargi au fil de l'intérêt d'y recourir dans des secteurs déterminés.

a) Un régime souple

Il porte sur un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale (commune, département, région, collectivité à statut particulier) ou à leurs établissements publics et leurs groupements (EPCI, syndicats mixtes, établissements publics locaux,...).

Son objectif premier est d'accomplir pour son compte une mission de service public ou de réaliser une opération d'intérêt général relevant de sa compétence. En conséquence, le bien réalisé par l'emphytéote peut être mis à disposition par convention de la collectivité bailleresse.

Il est apparu ensuite nécessaire de permettre la conclusion d'un BEA pour affecter un édifice du culte ouvert au public à une association cultuelle, ou réaliser des enceintes sportives et les équipements connexes ou encore, sauf pour les lieux de culte, restaurer, réparer le bien, y compris les opérations d'entretien-maintenance et de mise en valeur.

Enfin, pour une période temporaire dont le terme expirera le 31 décembre 2013 après avoir été plusieurs fois prorogé, le législateur a prévu la conclusion du BEA pour réaliser des opérations répondant aux besoins de la justice, de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que des services départementaux d'incendie et de secours.

Le BEA, comme le bail emphytéotique rural (auquel se réfère l'article L. 1311-2 du CGCT), constitutif d'un droit réel au bénéfice du preneur, peut être consenti pour plus de 18 ans sans dépasser 99 ans. Il ne peut se prolonger par tacite reconduction. Le droit réel qu'il confère au preneur, est susceptible d'hypothèque et peut être cédé. C'est un contrat administratif conclu sur les dépendances du domaine public hors celles qui entrent dans le champ d'application de la contravention de voirie.

Pour les notaires, « cette restriction peut limiter l'intérêt du BEA en pratique »46(*). Ils citent à l'appui l'annulation, par le juge administratif, d'un BEA conclu par une commune au profit d'une société d'HLM « car l'assiette foncière comprenait une parcelle affectée à la circulation publique » (Cf. CE, 30 avril 2004 SCI Ferrand).

Le bail doit être précédé, le cas échéant, d'une mise en concurrence et de mesures de publicité conformément aux règles concurrentielles. L'article R 1311-2 du CGCT le prévoit pour les baux emphytéotiques administratifs accompagnés d'une convention non détachable constituant un marché public, une délégation de service public, un contrat de partenariat ou un contrat de concession de travaux public. La même obligation s'applique aux baux qui comportent des clauses s'analysant comme une convention non détachable présentant les caractéristiques de ces contrats.

Tel est le cas lorsque le bail est assimilé à une concession de travaux47(*).

Lorsque le preneur est chargé par la collectivité bailleresse de construire un ouvrage pour ses besoins, qu'elle lui louera ensuite, la conclusion du BEA est soumise aux règles de passation des marchés publics de travaux si leur montant dépasse les seuils communautaires et aux mesures de publicité préalable dans le cas contraire (Cf. Tribunal administratif (TA) Nice 6 décembre 2006 Sté Cirmad Grand Sud ; TA Versailles, 5 janvier 2010 M. Guyard).

Conditions particulières applicables au BEA
(art. L. 1311-3 du CGCT)

1° Les droits résultant du bail ne peuvent être cédés, avec l'agrément de la collectivité territoriale, qu'à une personne subrogée au preneur dans les droits et obligations découlant de ce bail et, le cas échéant, des conventions non détachables conclues pour l'exécution du service public ou la réalisation de l'opération d'intérêt général ;

2° Le droit réel conféré au titulaire du bail de même que les ouvrages dont il est propriétaire sont susceptibles d'hypothèque uniquement pour la garantie des emprunts contractés par le preneur en vue de financer la réalisation ou l'amélioration des ouvrages situés sur le bien loué.

Ces emprunts sont pris en compte pour la détermination du montant maximum des garanties et cautionnements qu'une collectivité territoriale est autorisée à accorder à une personne privée.

Le contrat constituant l'hypothèque doit, à peine de nullité, être approuvé par la collectivité territoriale ;

3° Seuls les créanciers hypothécaires peuvent exercer des mesures conservatoires ou des mesures d'exécution sur les droits immobiliers résultant du bail.

La collectivité territoriale a la faculté de se substituer au preneur dans la charge des emprunts en résiliant ou en modifiant le bail et, le cas échéant, les conventions non détachables. Elle peut également autoriser la cession conformément aux dispositions du 1° ci-dessus ;

4° Les litiges relatifs à ces baux sont de la compétence des tribunaux administratifs que le bail porte sur les dépendances du domaine public ou sur le domaine privé ;

5° Les constructions réalisées dans le cadre de ces baux peuvent donner lieu à la conclusion de contrats de crédit-bail. Dans ce cas, le contrat comporte des clauses permettant de préserver les exigences du service public ;

6° Lorsqu'une rémunération est versée par la personne publique au preneur, cette rémunération distingue, pour son calcul, les coûts d'investissement, de fonctionnement et de financement.

Le bail emphytéotique constitue donc un moyen supplémentaire, pour les collectivités locales, de financer leurs opérations d'aménagement sans que pour autant la gestion des équipements construits dans ce cadre leur échappe nécessairement puisque le bien réalisé par l'emphytéote peut conventionnellement être mis à la disposition du bailleur.

b) La nécessité d'un encadrement plus contraignant

Cependant, hors cette hypothèse, il convient de relever la liberté laissée au preneur pour gérer le bien édifié sur le terrain pris à bail. Vos rapporteurs observent que la collectivité locale perd la maîtrise de son utilisation durant la période de l'effet du bail.

C'est pourquoi il leur apparaît nécessaire d'encadrer les prérogatives de l'emphytéote. À titre d'exemple, le contrat pourrait fixer des clauses pour favoriser l'accession sociale à la propriété dans le cadre d'une opération de construction de logements sociaux, permettant de déterminer le prix de revente ou de fixer un plafond de ressources des acquéreurs successifs.

Proposition n° 9

Encadrer les prérogatives de l'emphytéote pour des motifs d'intérêt général.


* 38 Cf. articles L. 1123-1 à L. 1123-3 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 39 Les successions abandonnées appartiennent à l'État (Cf. art. 539 du code civil).

* 40 Cf. rapport n° 31 (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck.

* 41 109ème Congrès des notaires de France (16 au 19 juin 2013) - Propriétés publiques. Quels contrats pour quels projets ?

* 42 Cf. document du 109ème Congrès des notaires de France.

* 43 Cf. rapport n° 26 (1987-1988).

* 44 Cf. débats Sénat, séance du 22 octobre 1987.

* 45 L'article L. 1311-4-1 du CGCT institue un dispositif transitoire jusqu'au 31 décembre 2013 pour les besoins de la justice, de la police et de la gendarmerie nationales, ainsi que pour la mise à disposition des services départementaux d'incendie et de secours.

* 46 Cf. document du 109ème Congrès des notaires de France.

* 47 Exemple : travaux d'aménagement sur un immeuble de la commune qui abrite un casino, dès lors que la rémunération de cocontractant consiste dans le droit d'exploiter l'ouvrage pendant 60 ans, que le projet prévoit que les constructions édifiées et les travaux effectués par le preneur deviendront la propriété de la commune et que le montant des travaux est supérieur au seuil de l'arrêté du 31 mars 1992 - Cf. CE 10 juin 1994 commune de Cabourg.