B. RAPPROCHER LES JURIDICTIONS DE PREMIÈRE INSTANCE AVANT DE VOULOIR LES UNIFIER
Avant d'étudier les composantes d'un éventuel TPI, c'est-à-dire les juridictions existantes qui pourraient y être intégrées, vos rapporteurs ont souhaité formuler des recommandations en vue de simplifier, à plus court terme, l'organisation juridictionnelle actuelle de première instance et rendre plus accessible la justice de première instance, en cohérence avec leur perspective du TPI comme étape ultime éventuelle d'un chemin de réforme comportant des étapes intermédiaires susceptibles de se suffire à elle-même.
1. La réorganisation du tribunal d'instance
a) La suppression du tribunal de police
Le rapport établi par le groupe de travail présidé par le doyen Serge Guinchard proposait la suppression du tribunal de police et la reprise de ses missions, résiduelles en pratique, par le tribunal correctionnel au sein du TGI. Au terme de leurs travaux, vos rapporteurs font leur cette proposition.
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Recommandation n° 8 Supprimer le tribunal de police et attribuer ses compétences et, s'il y a lieu, ses moyens au tribunal correctionnel |
La conférence nationale des procureurs généraux considère que le tribunal de police est d'ores et déjà en voie d'extinction, du fait de la forfaitisation des contraventions (infractions au code de la route), de la correctionnalisation de certaines infractions, c'est-à-dire de la transformation de contraventions en délits (en matière de violences notamment) et du développement des ordonnances pénales. Les audiences du tribunal de police sont de plus en plus rares, ne concernant pour l'essentiel que les grands excès de vitesse et les petites violences.
Le transfert des compétences du tribunal de police au tribunal correctionnel doit s'accompagner, dans les cas où l'activité du tribunal de police le justifie, du transfert des moyens correspondants.
b) L'absorption complète du tribunal paritaire des baux ruraux
Les tribunaux paritaires des baux ruraux (TPBR) se réunissent sous la présidence d'un magistrat du tribunal d'instance, assisté d'assesseurs représentant les bailleurs et les preneurs. Or, en pratique, il est fréquent qu'ils se réunissent sans assesseurs, faute de vocations, de sorte que, de fait, ils fonctionnent comme un tribunal d'instance. Dès lors, leur absorption par les tribunaux d'instance n'aurait que peu d'inconvénients pratiques et constituerait une réelle simplification de l'organisation juridictionnelle.
Par ailleurs, la compétence des tribunaux d'instance en matière de rapports locatifs et de baux d'habitation plaide en faveur de l'intégration complète des tribunaux paritaires des baux ruraux en leur sein, d'autant que leur siège est déjà fixé au tribunal d'instance. Les compétences des TPBR supprimés seraient ainsi attribuées aux tribunaux d'instance.
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Recommandation n° 9 Attribuer les compétences des tribunaux paritaires des baux ruraux aux tribunaux d'instance |
c) La confirmation de la suppression de la juridiction de proximité et le maintien des juges de proximité
Comme on l'a vu précédemment, la juridiction de proximité devrait être supprimée à compter du 1 er janvier 2015. Les juges de proximité seraient en revanche maintenus, mais reversés au tribunal de grande instance, pour y exercer principalement les fonctions d'assesseurs dans les formations collégiales civiles ou pénales, statuer sur les requêtes en injonction de payer, ou connaître des contraventions des quatre premières classes.
L'association nationale des juges de proximité (ANJP) a toutefois exprimé à vos rapporteurs l'attachement des juges de proximité au traitement du contentieux civil de proximité.
En revanche, selon l'Union syndicale des magistrats, sous réserve de la question des effectifs de magistrats, l'intégration de la juridiction de proximité au sein des tribunaux d'instance est une bonne chose, car la distinction entre les deux contentieux était un facteur objectif de complexité de l'organisation judiciaire.
Les syndicats de greffiers CGT et SGF ont exprimé leur hostilité aux juridictions de proximité mais également leur scepticisme à l'égard des juges de proximité, car ils solliciteraient davantage les greffiers en raison d'une compétence moindre que celles des magistrats professionnels.
Si vos rapporteurs ne jugent pas opportun de remettre en cause la suppression des juridictions de proximité, ils estiment nécessaire de maintenir les juges de proximité eux-mêmes. Au surplus, ils ajoutent que le projet de tribunal de première instance, qui intégrerait le contentieux de proximité, valide la suppression de la juridiction de proximité, tout en permettant aux juges de proximité de continuer à participer aux missions de la justice.
En effet, compte tenu de l'état actuel des effectifs de magistrats, ceux-ci sont aujourd'hui indispensables pour le bon fonctionnement des juridictions, palliant l'insuffisance du nombre de magistrats professionnels. Après des débuts quelque peu difficiles, les exigences de recrutement et de formation des juges de proximité présentent des garanties suffisantes de sérieux et de compétence professionnelle.
Cependant, la question de la pérennisation de leur recrutement n'a toujours pas été réglée : les premiers juges nommés parviennent actuellement à la fin de leur mandat unique de sept ans, et ne peuvent être renouvelés dans leur fonction. Dans le même temps, l'incertitude sur le sort de la juridiction de proximité et le manque de visibilité sur les tâches auxquelles ils seront employés au sein du TGI découragent les vocations.
Il semble urgent d'apporter des éclaircissements sur ces points. Ainsi, prévoir la possibilité de renouveler une fois le mandat de l'intéressé, ou étendre sa durée d'une ou deux années supplémentaires permettrait de tirer parti de l'expérience acquise par l'intéressé.
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Recommandation n° 10 Sans revenir sur la suppression des juridictions de proximité, revoir le statut des juges de proximité afin d'assurer leur pérennisation dans les nouvelles fonctions qui leur ont été attribuées au siège du TGI |
2. La fusion des tribunaux sociaux
On ne recense pas moins de quatre juridictions particulières ayant une compétence en matière sociale : le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS), le plus connu d'entre eux, le tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI), qui lui est apparenté, le tribunal des pensions militaires d'invalidité (TPMI) ainsi que la commission départementale d'aide sociale (CDAS), qui constitue, en dépit de son nom, une juridiction. Les deux premières relèvent de l'ordre judiciaire et les deux secondes de l'ordre administratif.
Conséquence du paritarisme de la sécurité sociale, les juridictions compétentes pour le contentieux de la sécurité sociale se caractérisent par leur composition échevinée. Ainsi, le TASS comme le TCI se composent d'un magistrat, parfois honoraire, d'un représentant des employeurs et d'un représentant des salariés. Dans ces conditions, une fusion du TASS et du TCI serait relativement aisée à conduire, avant une éventuelle intégration comme chambre spécialisée du TPI, avec une composition particulière.
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Recommandation n° 11 Créer une juridiction de sécurité sociale unique échevinée par le regroupement des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et des tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI) et de leurs greffes |
Il semble à vos rapporteurs que la mise en place d'une juridiction sociale unifiée regroupant les compétences des TASS et des TCI doit se réaliser sans remise en cause des implantations existantes de ces juridictions, à carte judiciaire inchangée.
La question des greffes des TASS et des TCI, compétents en matière de contentieux de la sécurité sociale, a particulièrement retenu l'attention de vos rapporteurs. Ces greffes relèvent de la tutelle du ministère des affaires sociales et sont très majoritairement composés d'agents de droit privé dont la rémunération est prise en charge par la sécurité sociale 42 ( * ) , outre certains agents publics, alors même qu'ils ont un rôle important dans la rédaction des jugements et contribuent à l'accomplissement d'une mission régalienne.
Le statut actuel des greffes des TASS et des TCI constitue un frein à une future intégration au sein du guichet universel de greffe comme au sein d'un éventuel tribunal de première instance. Il faudrait préalablement reprendre au sein des greffes publics des TPI les missions particulières des greffes de ces tribunaux, avec des recrutements de personnels, de sorte qu'une première étape consisterait à fusionner TASS et TCI avec leurs greffes actuels. Compte tenu de la particularité de leurs missions et de leurs compétences, les personnels de ces greffes pourraient être transférés au ministère de la justice et intégrés au sein du greffe du TGI ou d'un éventuel TPI, mais la question de leur connaissance des procédures juridictionnelles de droit commun se poserait inévitablement.
En dehors même du projet de TPI, la situation de ces greffes est une singularité à laquelle il convient de remédier. En tout état de cause, il serait cohérent que les greffes des tribunaux de sécurité sociale, à terme, rejoignent le guichet universel de greffe, à la condition que leur situation statutaire soit revue.
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Recommandation n° 12 Réfléchir à l'évolution de la situation statutaire des greffes des TASS et des TCI dans la perspective du guichet universel de greffe |
Le fonctionnement des tribunaux sociaux ne pourrait que bénéficier d'une intégration au sein d'un guichet universel de greffe voire d'un TPI.
Outre le TASS et le TCI, il existe dans le domaine social deux autres juridictions particulières : la commission départementale d'aide sociale (CDAS) et le tribunal des pensions militaires d'invalidité (TPMI).
Relevant de l'ordre administratif mais présidée par un magistrat judiciaire, la CDAS est compétente en matière de prestations d'aide sociale, c'est-à-dire financées par les départements, y compris lorsqu'elles sont en pratique versées par les caisses d'allocations familiales, à la différence du TASS et du TCI compétents en matière de sécurité sociale exclusivement. Cette distinction est peu compréhensible pour le justiciable.
Selon le ministère des affaires sociales, depuis la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011, les CDAS ne fonctionnent plus de manière satisfaisante. Le Conseil a en effet déclaré leur composition contraire à la Constitution, pour défaut de garanties d'indépendance et d'impartialité, car elle comprenait, outre son président, trois fonctionnaires de l'État et trois conseillers généraux. À ce jour, les CDAS ne fonctionnent qu'avec le magistrat qui assure leur présidence.
Sous réserve d'évaluer l'opportunité de rattacher ce contentieux de l'aide sociale à l'ordre judiciaire, dans un souci de bonne administration de la justice en matière sociale et de lisibilité pour le justiciable, la compétence des CDAS pourrait être intégrée dans la juridiction sociale échevinée issue de la fusion du TASS et du TCI, ce qui offrirait au demeurant les garanties d'indépendance et d'impartialité qui lui manquaient.
Vos rapporteurs relèvent toutefois que la composition échevinée des TASS et des TCI résulte du caractère paritaire de la sécurité sociale, qui n'existe pas par définition en matière d'aide sociale, puisqu'il s'agit d'un contentieux entre une personne publique et une personne privée, qui est de nature parfaitement administrative.
Quel que soit l'avenir des CDAS, il est en tout cas urgent de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, de façon à ce qu'elles retrouvent un fonctionnement collégial normal. L'attribution des missions des CDAS à une juridiction sociale unifiée aurait l'avantage de la simplicité.
L'autre solution, encore plus simple et cohérente en termes de répartition des contentieux, consisterait à transférer ce contentieux au tribunal administratif, compte tenu de son caractère administratif.
Vos rapporteurs soulignent en effet qu'en matière sociale d'autres contentieux peuvent également relever du tribunal administratif (prestations d'aide sociale communale, revenu de solidarité active...) ainsi que du tribunal des pensions militaires d'invalidité 43 ( * ) . Leur attribution à une grande juridiction sociale unique échevinée peut aussi être envisagée, dans un souci d'accessibilité de la justice : il s'agit en effet d'un contentieux qui concerne par nature des personnes socialement et financièrement vulnérables, pour lesquelles l'enjeu de simplicité et d'accessibilité de la justice est primordial. Pour autant, une telle réforme ambitieuse mériterait une étude particulière plus approfondie, compte tenu des enjeux en termes de répartition du contentieux entre les deux ordres de juridiction, à l'occasion par exemple de travaux d'information sur les juridictions sociales - sujet qui relèverait aussi de la compétence de la commission des affaires sociales.
3. Le maintien des conseils de prud'hommes et des tribunaux de commerce, sans préjudice d'une réflexion ultérieure
Dans le principe, on peut aisément imaginer in abstracto l'intégration au sein d'un éventuel tribunal de première instance des conseils de prud'hommes comme des tribunaux de commerce, sous forme de chambres spécialisées qui conserveraient leur composition élue propre, le cas échéant échevinée. D'ailleurs, dès 1999, la conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel avait pris position en faveur de l'intégration des conseils de prud'hommes et des tribunaux de commerce au sein d'une juridiction unique de première instance.
Toutefois, sans rappeler les réticences, évoquées plus haut, qu'une telle hypothèse suscite chez les membres de ces deux juridictions mais aussi chez d'autres acteurs du monde judiciaire, ni invoquer le principe de réalité politique, vos rapporteurs font part de leur scepticisme à l'égard de cette hypothèse, dont l'intérêt pour le justiciable n'apparaît pas clairement et dont les modalités pratiques pourraient être complexes et coûteuses.
Les conseils de prud'hommes et les tribunaux de commerce sont des juridictions très spécifiques, dotées d'une identité forte et reconnue par les justiciables auxquels ils s'adressent, de sorte qu'ils n'ont pas vocation, selon vos rapporteurs, à rejoindre un éventuel TPI, tout au moins dans une première étape. Ces juridictions n'ont aucun problème d'accessibilité.
L'idée d'une juridiction unique de première instance englobant aussi le conseil de prud'hommes et le tribunal de commerce paraît illusoire à court et moyen terme pour la majorité des personnes entendues par vos rapporteurs. À cet égard, M. Jean-Marie Coulon, premier président honoraire de la cour d'appel de Paris, pour qui le TPI est une « nécessité absolue dans le contexte judiciaire actuel » pour simplifier et rationaliser l'organisation juridictionnelle, considère qu'il convient de laisser de côté le conseil de prud'hommes et le tribunal de commerce au profit du regroupement du TGI et des tribunaux d'instance, pour ne pas risquer de compromettre la réforme éventuelle du TPI.
Ceci étant, dans leur perspective gradualiste de la réforme de la justice de première instance, vos rapporteurs n'écartent pas par principe, à plus long terme, une réflexion sur la participation éventuelle des conseils de prud'hommes et des tribunaux de commerce à un TPI déjà bien installé dans l'organisation judiciaire, selon des modalités à déterminer et à condition de préserver leur proximité avec leurs justiciables.
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Recommandation n° 13 Maintenir à ce stade l'autonomie juridictionnelle des conseils de prud'hommes et des tribunaux de commerce, sans les exclure d'une réflexion ultérieure |
Comme cela a déjà été indiqué plus haut, le maintien du conseil de prud'hommes en tant que juridiction autonome n'interdit pas, en pratique, la mutualisation de son greffe avec les greffes du tribunal d'instance et du TGI, au sein d'un TPI regroupant le TGI et le tribunal d'instance ou uniquement d'un guichet universel de greffe. Si la juridiction ne souffre pas d'un manque de visibilité, son greffe peut participer à la logique d'accessibilité de la justice par la mutualisation des greffes.
Des pistes d'évolution sont aussi envisageables pour les tribunaux de commerce, indépendamment de la réflexion sur le GUG ou le TPI.
Concernant le sujet épineux de l'échevinage en matière commerciale - l'intégration du tribunal de commerce au sein du TPI pourrait être, selon certaines personnes, l'occasion d'en faire une chambre échevinée, de même que pour les conseils de prud'hommes -, vos rapporteurs expriment leur intérêt pour expérimenter la participation de juges consulaires issus des tribunaux de commerce au sein des chambres commerciales de certaines cours d'appel 44 ( * ) . En effet, ceci permettrait de faire siéger ensemble juges professionnels et juges élus et de contribuer à apaiser le débat sur la présence de juges professionnels au sein des tribunaux de commerce. Entendu par vos rapporteurs, M. Jacques Degrandi, premier président de la cour d'appel de Paris, a d'ailleurs formulé cette idée, de nature à améliorer la connaissance mutuelle entre juges consulaires et magistrats professionnels et à rapprocher éventuellement les cultures juridictionnelles.
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Recommandation n° 14 Expérimenter la participation de juges consulaires dans les chambres commerciales des cours d'appel |
Au surplus, la situation actuelle des finances publiques ne permet pas d'envisager la création d'un nombre suffisant de magistrats de carrière pour siéger au sein de tribunaux de commerce échevinés. La présence de magistrats professionnels pourrait également passer par une participation renforcée du parquet dans les procédures traitées au sein de ces tribunaux, notamment grâce à des effectifs supplémentaires dédiés à ces missions.
Par ailleurs, selon que l'on est artisan, agriculteur, professionnel libéral ou commerçant, la même affaire pourra relever du TGI ou du tribunal de commerce, par exemple dans le cas d'une procédure collective. Sur ce point, la conférence nationale des présidents de TGI a suggéré d'étendre la compétence du tribunal de commerce à l'ensemble des entreprises, quel que soit leur statut. Les tribunaux de commerce deviendraient en quelque sorte des « tribunaux économiques » complets, ce qui supposerait d'en revoir les modalités d'élection pour élargir leur corps électoral. De fait, la conférence considèrerait implicitement que les TGI ne sont pas les mieux à même de traiter de ces questions de vie économique des entreprises.
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Recommandation n °15 Étudier l'extension des compétences des tribunaux de commerce pour en faire des tribunaux économiques aux compétences élargies à l'ensemble des entreprises |
À cet égard, M. Marc Sénéchal, président du conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires, tire de son expérience des TGI que les magistrats professionnels, à ce jour, manquent souvent de spécialisation en matière commerciale, contentieux peu valorisé.
En outre, à l'inverse des conseils de prud'hommes, la particularité des greffiers des tribunaux de commerce, officiers publics et ministériels, professionnels libéraux 45 ( * ) , empêche en l'état d'envisager leur intégration au sein d'un guichet universel de greffe et constitue un obstacle manifeste à l'intégration des tribunaux de commerce au sein d'un éventuel TPI.
S'il fallait à terme intégrer les tribunaux de commerce au sein d'un TPI, il conviendrait de s'interroger sur le maintien d'un greffe privé pour les affaires commerciales, qui se trouverait être distinct du greffe du TPI. Ceci supposerait d'envisager la fonctionnarisation des greffes des tribunaux de commerce, c'est-à-dire le recrutement de greffiers fonctionnaires au sein du greffe unique du TPI et l'indemnisation des actuels greffiers titulaires de charge. Se poserait en outre la question de la reprise des missions des greffiers ne relevant pas stricto sensu des missions de greffe du tribunal, c'est-à-dire la participation à la prévention des difficultés des entreprises, la tenue de registres légaux et la diffusion d'informations sur les entreprises, autant de tâches étrangères aux missions actuelles des greffiers publics. Un tel processus serait coûteux. Du point de vue du justiciable professionnel, la dissociation entre greffe de la juridiction commerciale et tenue des registres, en particulier le registre du commerce et des sociétés, constituerait une perte d'efficacité.
* 42 Les greffes des TASS et des TCI dépendent aujourd'hui des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS). Selon les chiffres fournis par le ministère des affaires sociales, les greffes des TASS comptent 375 agents, dont 75 % de droit privé, et ceux des TCI comptent 200 agents, dont 80 % de droit privé.
* 43 Relevant également de l'ordre administratif et présidé par un magistrat désigné par le premier président de la cour d'appel, le TPMI est doté d'une compétence contentieuse très spécifique, qui s'apparente à celle du TCI, avec une part d'expertise médicale, à l'égard de justiciables peu nombreux. Sa composition est également particulière, puisqu'elle comporte des médecins et des représentants des associations de mutilés ou de réformés. En l'état, il ne semble pas à vos rapporteurs qu'une telle juridiction puisse rejoindre une juridiction sociale unifiée, d'autant que le caractère administratif de cette juridiction est particulièrement marqué.
* 44 Une telle expérimentation supposerait l'existence d'une chambre spécialisée compétente en matière commerciale au sein des cours d'appel concernées et sa généralisation supposerait de prévoir dans le code de l'organisation judiciaire l'existence systématique d'une telle chambre.
* 45 Intervenue en 1965 pour la Cour de cassation, les cours d'appel, les TGI et les TI puis en 1979 pour les CPH, la fonctionnarisation des greffes a laissé de côté les tribunaux de commerce.