Allez au contenu, Allez à la navigation

Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts

17 octobre 2013 : Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts ( rapport d'information )

SECONDE PARTIE : AGIR DANS LE RESPECT DES RESPONSABILITÉS DE CHACUN

Les travaux conduits par vos rapporteurs les ont amenés à rencontrer de nombreuses parties prenantes - clubs, fédérations, collectivités territoriales, concessionnaires, etc.

En croisant les points de vue et les intérêts de chacun, en comparant les choix effectués dans diverses villes afin d'ériger et d'exploiter de grands équipements, ils ont acquis la conviction qu'il n'existe pas de « modèle idéal » mais une « bonne approche » que résume bien le mot de responsabilité :

- responsabilité des collectivités territoriales, qui ne doivent surtout pas décider de se doter d'équipements surdimensionnés dans l'atmosphère grisante d'un succès sportif, mais procéder à des analyses de risques étayées ;

- responsabilité des clubs, qui doivent sortir du modèle « paternaliste » à l'égard des collectivités qui prévaut encore trop souvent et s'affirmer davantage en tant qu'acteurs économiques capables de s'assumer pleinement ;

- responsabilité de l'Etat, qui doit limiter ses financements à ce qui relève de son champ de compétences mais, dans ce cas, assumer lui-même l'effort financier qu'il décide ;

- enfin, responsabilité des fédérations et des ligues, en tant qu'édictrices de normes et qu'organisatrices des championnats nationaux.

I. LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DES RELATIONS ENTRE CLUBS PROFESSIONNELS ET COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Vos rapporteurs, respectueux du principe de libre administration des collectivités territoriales et conscients de la grande diversité des situations concrètes qui se présentent sur le terrain, n'entendent évidemment pas donner d'injonctions aux collectivités.

Néanmoins, l'examen des succès et des difficultés des projets menés récemment permet de dégager quelques « bonnes pratiques » et, à l'inverse, d'appeler l'attention des décideurs locaux sur certains schémas à éviter.

A. DU CÔTÉ DES COLLECTIVITÉS : À LA RECHERCHE DU JUSTE CALIBRAGE DU PROJET

1. Raisonner sur les besoins de long terme
a) Décider en intégrant le scénario du pire en matière sportive

Le point le plus essentiel concerne l'adéquation entre la taille (et le coût) de l'équipement avec le besoin de la collectivité et de son club résident.

Ce qui, formulé ainsi, semble aller de soi, est en fait beaucoup plus difficile à tenir sous l'effet des multiples pressions subies par les élus locaux et énumérées en première partie du présent rapport. Une ou deux années de résultats exceptionnels du club résident peuvent également « forcer » une décision précipitée et aboutir à la réalisation d'une enceinte surdimensionnée par rapport aux besoins réels à moyen et à long terme.

Les stades de football d'Istres (aujourd'hui en Ligue 2), de Grenoble et du Mans (tous deux engagés en championnat de France amateurs) constituent des exemples d'infrastructures formatées pour la Ligue 1 (voire pour l'Europe), dont les collectivités propriétaires doivent assumer la charge alors même que les clubs résidents ne peuvent plus attirer le public.

Les collectivités décisionnaires doivent donc prendre une décision « froide », dégagée des événements et des succès immédiats et fondés sur de réels besoins de long terme.

A cet égard, vos rapporteurs ont relevé avec intérêt que, dans le cadre de son projet privé, les établissements financiers avec qui l'Olympique lyonnais a contracté des emprunts ont demandé à son président, Jean-Michel Aulas, de leur fournir un plan de financement fondé sur un scénario de présence de l'OL en Ligue 2 pendant trois ans.

Il s'agit d'une démarche intéressante qui devrait guider tout projet, public ou privé : la lourdeur de ces investissements de long terme et la « glorieuse incertitude » du sport devraient conduire les futurs propriétaires à évaluer sérieusement la rentabilité de la nouvelle enceinte dans un scénario résolument pessimiste. Si, dans ce cas, la perte de la collectivité était trop élevée, il serait préférable de réduire la taille du projet. En tout cas, les conséquences financières d'un tel scénario devraient constituer un des éléments du débat public préalablement à la décision finale.

b) Des partenariats public-privé à manier avec une particulière précaution

Ce principe de lucidité doit être particulièrement de mise dès lors que la collectivité décide de lancer un projet de type « partenariat public-privé » (PPP).

Vos rapporteurs n'entendent pas condamner sans nuance un modèle de construction et d'exploitation des enceintes sportives. De fait, les PPP peuvent (et doivent même, aux termes de l'article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales)17(*) présenter une valeur ajoutée en termes de maîtrise d'un projet complexe - qui doit dépasser les compétences de la collectivité contractante. De plus, dans un tel schéma, l'exploitation de l'ouvrage est assurée par un professionnel.

Néanmoins, les limites et même les dangers des constructions ou rénovations d'enceintes sportives sous la forme du PPP doivent être clairement prises en compte au moment de la décision.

La principale limite de ce modèle réside dans l'absence de responsabilisation du club vis-à-vis de son équipement sur le long terme. De fait, le club n'est généralement pas partie prenante du projet, n'ayant alors pas son mot à dire sur des aménagements dont il a pourtant vocation à être le premier utilisateur. Le modèle économique du PPP ne prévoit pas d'intéressement du club à l'exploitation, ce qui ne lui permet de diversifier ses ressources pendant la durée du contrat. De plus, en introduisant un tiers dans la relation entre le club et la collectivité, le contrat de partenariat peut rendre cette relation plus complexe.

Quant au danger, il est essentiellement financier. Le PPP, en étalant la charge de la collectivité (loyer) sur une période plus longue, présente un risque réel de surdimensionnement du projet, que renforce la prise en compte d'hypothèse optimistes à la fois en termes sportifs et de programmation annexe pouvant faire apparaître un équilibre financier.

Le PPP est donc à manier avec une précaution toute particulière, tant la différence peut se révéler grande entre les flux financiers envisagés au moment de l'adoption du projet et la réalité, notamment en cas de mauvaise fortune sportive.

La MMArena du Mans ou le risque de la cathédrale vide

L'histoire récente (et pas encore achevée) de la MMArena du Mans symbolise le risque qu'encourent des collectivités qui choisissent de construire une grande enceinte sportive sous le modèle du PPP.

En 2005, alors que le club de football local évolue en Ligue 1 depuis deux ans, la municipalité décide de le doter d'une enceinte plus grande et moderne que son stade « historique » (stade Léon Bollée).

Un nouveau stade municipal de 25 000 places en configuration « football » est donc construit dans le quartier Antarès, pour un coût de 102 millions d'euros, sous le régime du PPP : le groupe Vinci, opérateur du projet, se voit confier la gestion de l'enceinte pour une durée de 35 ans.

Lorsque le stade est inauguré, en 2011, le club est redescendu en Ligue 2, dont il est un pensionnaire régulier (au total, il n'aura passé que six saisons en Ligue 1).

Les représentants de Vinci que vos rapporteurs ont reçu au cours de leurs travaux, ont souligné que leur groupe assumait le risque sportif - y discernant d'ailleurs une exception qu'ils n'ont pas renouvelé dans les contrats conclus depuis. Concrètement, cela signifiait :

- d'une part, que le club réglait son loyer d'occupation directement à Vinci sans transiter par la caisse de la municipalité ;

- d'autre part, que ce loyer était adapté en fonction de la division au sein de laquelle évoluait le club, sans que la ville n'ait à compenser la différence.

Vinci souligne les efforts consentis durant cette période, le concessionnaire ayant même accepté une diminution du loyer versé par le club (1,2 million d'euros au lieu de 1,8 million prévu en Ligue 2). Néanmoins, aux difficultés sportives du club se sont vite ajoutées des difficultés financières ayant abouti à sa rétrogradation au niveau amateur (septembre 2013) et à sa liquidation judiciaire, le 15 octobre 2013 - faisant de la MMAréna une « cathédrale vide ».

En termes contractuels, les limites du risque sportif assumé par Vinci ont été franchies puisque la perte du statut professionnel par le club résident a ouvert la période de négociations de six mois prévue par le contrat entre la ville et le concessionnaire, à l'issue de laquelle, faute d'accord, le contrat serait rompu.

Dans une telle hypothèse, la totalité du risque financier devrait être assumé par la ville du Mans. Certes, ce risque ne serait pas plus élevé que dans un cadre de maîtrise d'ouvrage publique. Il est toutefois permis de se demander si, dans une telle hypothèse, le calibrage de l'enceinte et son coût (plus « apparent » que dans le cadre d'un PPP) auraient été les mêmes.

2. Ne pas agir seul

Au vu de l'importance de l'enjeu financier, il est important que l'échelon local ne soit pas laissé à lui-même au moment de prendre une décision relative à la construction ou à la rénovation lourde d'un grand équipement sportif.

Idéalement, un échelon modérateur devrait émerger sur le terrain. Dans la plupart des cas, sous réserve des réalités locales, la région pourrait jouer un tel rôle. En effet, le conseil régional est souvent appelé à participer au tour de table du financement des équipements et a donc tout naturellement son mot à dire sur le formatage des projets. De plus, elle est le mieux à même de juger comment le projet est susceptible de s'intégrer à l'échelle d'un territoire plus vaste ou si d'autres solutions, plus optimales (partage de stades en cas de grands événements, etc.), gagneraient à être envisagées.

Sur un plan plus informel, les élus gagnent à échanger leurs expériences ainsi qu'à partager bonnes pratiques et pièges à éviter au sein d'instances telles que l'Association nationale des élus en charge du sport (ANDES). La participation à de tels cercles est donc à encourager.

Proposition n° 1 : Proportionner la taille des infrastructures sportives aux besoins réels de long terme du club utilisateur.

Proposition n° 2 : A cette fin, intégrer dans le débat public les conséquences pratiques et financières d'un scénario sportif résolument pessimiste.

Proposition n° 3 : Faire tout particulièrement prévaloir le principe de vigilance des collectivités territoriales lors de la conclusion d'un contrat de type PPP.

Proposition n° 4 : Faire émerger sur le terrain un « échelon modérateur », qui pourrait être la région dans la plupart des cas, apte à porter un second regard sur le calibrage du projet avant son lancement.

Proposition n° 5 : Procéder à des échanges réguliers sur les meilleures pratiques dans des associations d'élus telles que l'ANDES avant de lancer un projet.


* 17 La chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur (CRC PACA) a d'ailleurs sévèrement critiqué sur ce point le PPP conclu le 25 octobre 2010 entre la mairie de Marseille et le groupe Bouygues pour la rénovation du stade Vélodrome (rapport sur la gestion de la ville de Marseille, 7 octobre 2013).