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Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ?

22 octobre 2013 : Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? ( rapport d'information )

B. LE SAUT TECHNOLOGIQUE

Au-delà du renouvellement de leurs équipements traditionnels, la police et la gendarmerie ont aussi pris le tournant de la modernisation technologique de leurs moyens au cours de la période récente. Ce virage était nécessaire pour tirer au mieux partie du progrès scientifique et technique au service de la sécurité de nos concitoyens. Il en est attendu une amélioration de la qualité du service rendu, ainsi que des gains d'efficacité et de temps substantiels.

Pour autant, ce mouvement doit impérativement s'accompagner des gardes fous indispensables afin de garantir les droits de chaque citoyen. Tel est notamment le cas s'agissant de la vidéosurveillance.

1. Le traitement automatisé des données

Le traitement automatisé des données n'est pas en soi une rupture radicale au regard de l'évolution de l'activité des services de police et de gendarmerie. L'introduction des moyens informatiques dans les années 1980 a en effet initié ce processus. Toutefois, ce procédé a connu des développements très intéressants au cours des dernières années avec des projets innovants arrivant aujourd'hui à maturité. Parmi eux, deux peuvent être distingués même si une telle liste n'a pas la prétention d'être exhaustive.

a) La lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI)

Le système de lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI) est prévu par les articles L. 233-1 et L. 233-2 du code de la sécurité intérieure ainsi que l'arrêté du 18 mai 2009 portant création d'un traitement automatisé des données signalétiques des véhicules.

Ce système permet aux forces de l'ordre de détecter les véhicules volés ou mis sous surveillance en capturant les numéros d'immatriculation et en les comparant avec les données figurant dans les fichiers européens et français de véhicules volés ou signalés. Il a notamment pour finalité la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, certaines infractions prévues et réprimées par le code des douanes ainsi que le vol ou le recel de vols de véhicules. A ce titre il relève de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 197815(*).

Le dispositif peut être embarqué dans un véhicule ou dans un hélicoptère, il peut également être transportable sur trépied ou encore être fixe.

Le fonctionnement du système LAPI dans les véhicules de patrouille

Les capteurs LAPI mobiles intégrés aux véhicules de patrouille se composent de deux sous-ensembles :

- les capteurs et l'unité de traitement entièrement intégrés à la rampe lumineuse sur le toit du véhicule ;

- le système d'enregistrement et de visualisation positionné à l'intérieur de l'habitacle.

Lors du départ en patrouille, un fichier de comparaison est chargé. Il correspond à une extraction chiffrée et actualisée du fichier des véhicules volés (FVV). A chaque croisement d'un véhicule, le système photographie la plaque d'immatriculation et interprète les caractères de l'image grâce à un logiciel de reconnaissance de texte. Il compare automatiquement cette interprétation avec la base de comparaison chargée dans le système.

Les résultats des lectures sont conservés huit jours dans la base de données (BD8).

Les lectures positives (plaques d'immatriculation répertoriées au FVV) sont signalées à l'équipage au moyen d'une alerte visuelle et sonore. L'opérateur vérifie alors la concordance entre l'interprétation de la plaque par le système et la photographie de la plaque minéralogique. En cas de confirmation de lecture, les informations relatives à cette lecture positive sont inscrites dans une base de données des lectures positives conservée durant trente et un jours. L'opérateur effectue ensuite une interrogation manuelle du FVV pour confirmation. En cas de fausse lecture, l'alerte est acquittée et les données de lecture sont inscrites dans la BD 8.

La police nationale est actuellement équipée de 265 capteurs LAPI mobiles intégrés sur des véhicules de patrouille, pour un montant global de 4,7 millions d'euros. Depuis 2010, la gendarmerie a pour sa part consacré 4,1 millions d'euros à l'acquisition de systèmes LAPI embarqués. Au total, elle dispose désormais de 251 systèmes LAPI, répartis à raison d'une à cinq unité(s) par département.

En 2012, le nombre de lectures générées par ce système s'est élevé à 39,3 millions pour la police et à 42,5 millions pour la gendarmerie. Ces lectures ont débouché sur 22 522 hits positifs relatifs à des véhicules volés ou recherchés en zone « police » et à 5 772 hits positifs en zone « gendarmerie ».

Il convient à cet égard de rappeler que l'état statistique 4001 recense environ 200 000 vols de véhicules immatriculés par an sur le territoire national. Cet état statistique permet donc d'évaluer l'effort financier qu'il conviendrait de consentir afin de renforcer la probabilité de retrouver un nombre plus important de véhicules volés. Des démarches sont en cours afin de mutualiser, lorsque cela est possible, des capteurs fixes acquis par des collectivités territoriales ou des entreprises privées (des sociétés concessionnaires d'autoroute notamment). Ces mutualisations permettraient une densification du maillage de capteurs en limitant les coûts pour les services de l'Etat. Par ailleurs, il est envisagé de créer un système de traitement central des données LAPI commun à la police, la gendarmerie et les douanes.

b) Le commissariat électronique

Le terme de commissariat électronique recouvre un triple dispositif : la pré-plainte en ligne sur Internet, la plateforme d'harmonisation, d'analyse, de recoupement et d'orientation des signalements (PHAROS) et la plateforme « Info-escroqueries ».

La pré-plainte en ligne a été réalisée conjointement par la gendarmerie et la police. Elle permet au citoyen victime d'une infraction de signaler les faits au commissariat de police ou à la brigade de gendarmerie de son choix. Après une expérimentation dans les départements des Yvelines et de la Charente-Maritime, puis en Haute-Garonne, dans le Bas-Rhin, dans le quatrième district des Hauts-de-Seine et le quinzième arrondissement de Paris, ce dispositif a fait l'objet d'un déploiement national finalisé en mars 2013.

A l'issue de ce déploiement, les résultats sont satisfaisants aussi bien en zone « gendarmerie » qu'en zone « police ». Ce dispositif contribue à l'amélioration des conditions d'accueil du public en supprimant les délais d'attente auxquels sont confrontées les victimes, tout en réduisant le temps nécessaire à l'enregistrement de la plainte par les personnels de police ou de gendarmerie.

Développée en interne, cette application génère uniquement un coût (supporté par le programme « Gendarmerie nationale ») de 40 000 euros par an pour son hébergement auprès d'un opérateur extérieur.

Sur les trois premiers mois de déploiement national, 35 589 pré-plaintes ont été déposées en zone « police » contre 5 294 en zone « gendarmerie ».

La plateforme PHAROS permet à un internaute de signaler un site Internet au contenu illicite. Les forces de sécurité peuvent ainsi centraliser et recouper ces signalements aux fins d'exploitation par les services compétents. Est ainsi évitée la démultiplication des plaintes, des signalements et des procédures.

La plateforme gérée par dix fonctionnaires de police et militaires de la gendarmerie a reçu 119 788 signalements pour l'année 2012.

Son coût de maintenance s'élève à 50 000 euros à la charge du programme « Police nationale ».

Depuis 2009, la plateforme téléphonique « Info-escroqueries » permet au public d'obtenir de l'information spécialisée dans le domaine des escroqueries, commises sur Internet ou en dehors de ce réseau.

En 2012, la plateforme a reçu 42 363 appels.

2. L'amélioration de l'interopérabilité des réseaux de radiocommunication

L'interopérabilité des réseaux de radiocommunication des deux forces (ACROPOL pour la police et RUBIS pour la gendarmerie) a longtemps représenté l'un des « talons d'achille » de la sécurité intérieure. Issus d'une conception séparée et basés sur une architecture cloisonnée, les réseaux de la police et de la gendarmerie éprouvaient de grandes difficultés à communiquer entre eux. Dans les années 2000, votre commission des finances a d'ailleurs à plusieurs reprises insisté sur cette faiblesse préjudiciable à l'efficacité de nos forces de sécurité16(*).

Au fil des évolutions techniques, d'importantes progrès ont toutefois été réalisés avec à la clef des solutions d'interopérabilité fiables. Parmi ces avancées, on peut notamment citer :

- l'intégration des moyens radio « gendarmerie » dans les salles de commandement de la préfecture de police de Paris et dans les centres opérationnels départementaux (COD) en province ;

- le déploiement de valises d'interconnexion des réseaux de transmission hertziens à fréquences différentes, qui permettent d'augmenter les capacités d'interopérabilité ;

- la rénovation du système radio de la gendarmerie mobile (CORAIL NG) pour l'intégrer au sein du réseau ACROPOL en région parisienne ;

- la réalisation en commun, outre-mer, de nouveaux réseaux radio numérique (à La Réunion avec un achèvement prévu en 2013 et aux Antilles avec un objectif de déploiement d'ici à 2016) ;

- le renouvellement des terminaux portatifs RUBIS par de nouveaux appareils (P3G) capables de communiquer en mode direct avec des postes portatifs CORAIL NG et ACROPOL.

Un bon degré de communication entre les réseaux est également assuré avec la sécurité civile grâce au déploiement de l'infrastructure nationale partagée de télécommunications (INPT) au sein des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et des services d'aide médicale d'urgence (SAMU)17(*).

Au total, quoique perfectible à la marge, le niveau d'interopérabilité entre les deux forces, mais aussi avec la sécurité civile, est désormais jugé, par les deux RPROG, comme répondant au besoin opérationnel, dans le respect des modes opératoires et des chaînes hiérarchiques de chaque force.

3. La vidéosurveillance : un investissement à fonds perdus
a) Le développement de ce système de surveillance : 133,6 millions d'euros depuis 2007 (hors Paris)

Au cours des dernières années, la vidéosurveillance est apparue comme un axe privilégié dans la politique de sécurité. Outre des réserves de fonds sur lesquelles reviendra infra votre rapporteur spécial, ce type de dispositif se révèle d'un coût particulièrement élevé.

Pour que les collectivités locales ainsi que les bailleurs sociaux ou les établissements scolaires puissent faire face à ce coût, une aide de l'Etat a été mise en oeuvre par le biais du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD)18(*). Une partie de l'enveloppe de ce fonds a été dédiée spécifiquement au développement de la vidéosurveillance19(*). Se sont, par ailleurs, ajoutés à cette enveloppe 4 millions d'euros de crédits en provenance du « Plan de relance », initié en 2009.

Les données dont dispose le ministère de l'intérieur aujourd'hui sur les aides et leurs bénéficiaires depuis la mise en place du FIPD en 2007 restent incomplètes pour les trois premières années de mise en oeuvre. Elles sont en revanche plus précises pour les années 2010 à 2012.

Le bilan de l'aide accordée par le FIPD au développement
de la vidéosurveillance

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nombre de communes aidées

246

293

377

616

485

338

Nombre d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) aidés

16

19

40

 

41

29

Nombre de caméras installées

Non recensé

2500
(source Acsé)

4961
(source Acsé)

5761

5223

3297

(31/07/12)

Crédits du FIPD consacrés aux projets de vidéosurveillance
(déduction faite des frais de gestion de l'Acsé)

(en millions d'euros)

13,4

11,7

15,4

29,7

29,7

29,7

Plan de relance (en millions d'euros)

-

-

-

2

2

-

Crédits FIPD consacrés aux communes et EPCI

(en millions d'euros)

13,4

11,7

15,4

24,98

29,5

16,9

(31/07/2012)

Source : ministère de l'intérieur

En 2012, le FIPD a été doté de 51,7 millions d'euros. Sur ce montant, 29,7 millions d'euros ont été dédiés au financement de la vidéosurveillance (soit 57,4 % des crédits du fonds).

Entre 2007 et 2012, l'ensemble des crédits FIPD en faveur des projets de vidéosurveillance a donc représenté 133,6 millions d'euros.

Au sein de cette enveloppe, 111,9 millions d'euros ont été consacrés à :

- 2 500 projets, portés par des collectivités territoriales ou les groupements de communes, concernant l'implantation de 21 742 caméras (recensées de 2010 à 2012) ;

- 66 centres de supervision urbain (CSU) ou extension de CSU ;

- 106 déports d'images vers les services de police ou de gendarmerie.

Par ailleurs, 21,7 millions d'euros ont permis d'aider l'installation de dispositifs de vidéosurveillance chez des bailleurs sociaux, dans des établissements scolaires et des organismes de transports (pour des projets considérés comme innovants).

b) Le cas particulier de Paris

A ces montants déjà conséquents s'ajoute le cas particulier de Paris. Le plan de déploiement le plus massif de caméras se trouve en effet dans la capitale, avec 1 106 caméras de voie publique ainsi qu'environ 10 000 caméras de réseaux partenaires dépendants de la RATP, de la SNCF, de grands magasins ou de musées.

Compte tenu de la complexité du projet, il a été décidé de le conduire sous la forme d'un partenariat public-privé (PPP). Le coût total du contrat s'élève, sur quinze ans, à 251,9 millions d'euros, sous la forme du versement d'un loyer annuel20(*).

Pour 2013, le loyer du contrat représente 16,5 millions d'euros. Le financement de ce projet est entièrement porté par l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et soutien » du programme « Police nationale ».

c) La demande d'un moratoire sur ce type d'investissement

Dans son rapport sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique »21(*), la Cour des comptes regrette qu'« aucune étude d'impact, réalisée selon une méthode scientifiquement reconnue, [n'ait] encore été publiée. Contrairement au Royaume-Uni, la France n'a pas encore engagé un programme de recherche destiné à mesurer l'apport de la vidéosurveillance dans les politiques de sécurité publique ».

De même, votre rapporteur spécial déplore cet investissement d'un coût élevé dans des systèmes de surveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques22(*) et dont aucune étude sérieuse (ni en France, ni à l'étranger) n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique.

Recommandation n° 5 : décider d'un moratoire sur les investissements relatifs à la vidéosurveillance, dans l'attente d'une étude scientifique indépendante sur les apports véritables de la vidéosurveillance en termes de sécurité (en termes de taux d'élucidation, de lutte contre la délinquance, de prévention, de sentiment de sécurité, d'aspects psycho-sociaux, de suppression de la présence humaine, de garantie des libertés publiques...).

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial prend acte de l'appel d'offres conduit par la mission pour le développement de la vidéoprotection (MDVP) du ministère de l'intérieur pour permettre la réalisation d'une étude quantitative et qualitative sur l'efficacité de ces dispositifs.

Recommandation n° 6 : créer un indicateur de performance relatif aux dispositifs de vidéosurveillance (mesurant par exemple le nombre d'affaires élucidées grâce à ce type de dispositif).

En conclusion de ces développements sur la vidéosurveillance, votre rapporteur spécial ajoute toutefois que les échanges sur cette question au sein de votre commission des finances font apparaître des points de vue contrastés23(*).


* 15 Sur le fondement de l'article 26 de la loi précitée du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, peuvent être créés par arrêté ou décret en Conseil d'Etat, pris après avis motivé et publié de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), les traitements de données « qui intéressent la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique ou qui ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l'exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté ». Un décret en Conseil d'Etat est nécessaire pour les fichiers de police qui portent sur des données sensibles définies à l'article 8 de la loi informatique et libertés (origines raciales ou ethniques, opinions politiques, philosophiques ou religieuses, appartenance syndicale des personnes, santé et vie sexuelle).

* 16 Cf. par exemple, Sénat, rapport spécial n° 78 (2006-2007), tome III - annexe 26 : « Sécurité », de votre rapporteur spécial alors Aymeri de Montesquiou.

* 17 Cf. Sénat, rapport d'information n° 33 (2012-2013), « Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût » de Dominique de Legge.

* 18 Le FIPD a été créé par l'article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance dont l'article 62 de la loi de finances initiale pour 2011 et le décret n° 2007-1048 du 26 juin 2007 précisent les conditions d'application. Adossé à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), le FIPD relève, en 2013, du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ». Il vise à financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance via, en particulier, le cofinancement de dispositifs de vidéosurveillance à la charge des collectivités territoriales.

* 19 Depuis sa création en 2007, et jusqu'en 2009, l'enveloppe du FIPD était attribuée aux préfectures, selon une répartition départementale proportionnée à la population et au niveau de délinquance observée. Les préfets décidaient ainsi des subventions à accorder aux dispositifs de vidéosurveillance ainsi qu'aux autres projets de prévention. En 2010, une décision visant à centraliser au niveau du ministère de l'intérieur les attributions des crédits a été prise, afin de cibler les dossiers de vidéosurveillance, de garantir leur financement dans le cadre d'une enveloppe réservée et de permettre un suivi précis du déploiement des caméras.

* 20 Ce loyer englobe l'amortissement de l'investissement initial, les frais financiers, la maintenance, le renouvellement des équipements et l'exploitation du dispositif.

* 21 Rapport thématique de juillet 2011.

* 22 La CNIL (Commission nationale de l'informatique et des libertés), qui a procédé à 173 contrôles de dispositifs de vidéosurveillance en 2012, a révélé des lacunes et des manquements, notamment concernant la clarification du régime juridique et l'information des personnes.

* 23 Cf., par exemple, Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité », compte rendu de l'examen en commission.