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Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ?

22 octobre 2013 : Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? ( rapport d'information )

C. LA POLICE TECHNIQUE ET SCIENTIFIQUE (PTS)

L'activité d'investigation de la police et de la gendarmerie bénéfice depuis maintenant une vingtaine d'années d'un apport considérable : l'émergence de la PTS. Ce mouvement s'est accéléré au cours de la période récente au point de transformer en profondeur tout un pan du métier de policier et de gendarme. Cette montée en puissance appelle aujourd'hui une réflexion sur l'optimisation des moyens consentis au service de la recherche de la preuve.

1. La montée en charge de nouveaux outils : l'exemple du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG)

Parmi les outils les plus emblématiques de la PTS aujourd'hui figure le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG)24(*). Sa montée en charge depuis 2007 illustre la part désormais prise par les nouveaux outils techniques et scientifiques dans l'activité des services de police et de gendarmerie.

Le FNAEG permet l'identification par le recours à l'empreinte génétique. Commun à la police et à la gendarmerie, il est à la disposition des services d'enquête, des magistrats et alimenté par les laboratoires publics et privés effectuant les analyses ADN. Il comprend une base de données nationale des profils génétiques de personnes identifiées (condamnés et mis en cause) et une base de profils génétiques analysés mais auxquels aucune identité connue ne peut être provisoirement rattachée (profils génétiques « trace »).

La recherche d'empreintes génétiques

 

 

 

Source : DGPN

Initialement destiné à recevoir les empreintes génétiques (« traces » ou individus) dans le seul cadre de la délinquance sexuelle, le FNAEG a bénéficié d'une série de mesures visant à étendre son usage et à accroître son efficacité. Ainsi, ce fichier a-t-il aujourd'hui vocation à contenir : le génotype de toute personne mise en cause ou condamnée pour des crimes ou délits, les génotypes réalisés pour l'identification des cadavres non identifiés dans un cadre pénal ou civil et pour retrouver des personnes disparues, les génotypes des proches (la parentèle) d'une personne disparue, ainsi que les génotypes des « traces » non identifiées dans le cadre de crimes ou de délits.

En application de l'article R 53-14 du code de procédure pénale, la durée de conservation des informations dans le fichier est de :

40 ans pour les personnes définitivement condamnées, les personnes décédées, les personnes disparues et les traces ;

25 ans pour les personnes mises en cause, sauf irresponsabilité pénale.

En application de l'article 706-56 du code de procédure pénale, le refus de personnes concernées de se soumettre à un prélèvement destiné à obtenir une empreinte génétique constitue une infraction.

Les officiers de police judiciaire ont la possibilité de vérifier dans le fichier par l'état civil, avant tout prélèvement, que la personne concernée n'y est pas déjà inscrite. Ils peuvent également faire procéder à cette vérification par un agent spécialisé, technicien ou ingénieur de PTS placé sous leur contrôle. Les officiers et les agents de police judiciaire, les agents spécialisés, les techniciens ou les ingénieurs de PTS font l'objet d'une habilitation pour accéder au FNAEG. Le nombre de ces habilitations s'élève ainsi actuellement pour la police nationale à plus de 23 000.

L'évolution du nombre de profils génétiques et de rapprochements

depuis la création du fichier

 

Profil génétique des personnes condamnées

Traces non identifiées

Profil génétique des personnes mises en cause

Rapprochement d'affaires

Traces/traces

Traces/mises en cause

Traces/

condamnés

2007

152 835

27 170

353 250

1 958

6 455

2 259

2008

238 293

41 920

618 618

2 993

12 309

4 318

2009

280 399

62 258

934 112

4 231

16 928

5 840

2010

332 990

92 728

1 182 470

6 082

29 742

9 903

2011

372 123

116 110

1 462 414

7 306

39 211

12 472

31/07/12

395 433

143 560

1 623 848

8 546

48 013

14 929

Source : DGPN

Depuis sa date de création, le FNAEG a ainsi enregistré une très forte croissance de son activité comme l'illustre par exemple l'augmentation de 158,7 % du nombre de profils génétiques de personnes condamnées répertoriées dans sa base de données25(*). De même, son aide à la résolution des affaires s'est considérablement accrue : alors qu'en 2007 2 259 traces avaient débouché sur une condamnation, ce chiffre était déjà de 14 929 à la fin du mois de juillet 2012.

Cette montée en puissance rend d'autant plus nécessaire la rationalisation et l'encadrement législatif de ce type de fichiers afin d'éviter toute dérive contraire aux principes démocratiques.

Les risques doivent en effet être soulignés. Ils correspondent à un fichage abusif des militants politiques, associatifs ou syndicalistes. Afin d'éviter une telle utilisation détournée de ces fichiers, il est dès lors indispensable d'assurer un nécessaire « droit à l'oubli ». Plus généralement, le fichage de la population sur la base de l'ADN peut renvoyer aux heures les plus sombres de notre pays. A fortiori si la protection et l'accès à ces données ne sont pas étroitement encadrés et contrôlés.

2. Le caractère modéré de la dépense

Au regard de la plus-value apportée à l'activité d'investigation des services et à rebours de certaines idées reçues (souvent véhiculées par quelques séries télévisées...), les montants consacrés à l'investissement dans le domaine de la PTS peuvent surprendre.

En 2012, la prévision de dépense ne se montait qu'à 0,5 million d'euros pour la police (contre 0,2 million d'euros consommés en 2011). La gendarmerie, pour sa part, prévoit une enveloppe de seulement 0,5 million d'euros au titre de l'exercice 2013.

La gendarmerie technique et scientifique

(visite dans le département de l'Essonne, 22 mars 2013)

 

 

Source : commission des finances

La totalité des crédits dédiés à la PTS demeure toutefois difficile à identifier précisément. En effet, certaines dépenses ne peuvent pas être individualisées dans les budgets de la police et de la gendarmerie, bien qu'elles concourent elles aussi à l'activité de la PTS. On peut notamment citer les charges relatives à la modernisation informatique des grandes applications nationales que sont le FNAEG et le FNAED, ainsi que les budgets prévus pour la formation des personnels scientifiques.

Il n'en reste pas moins que la dépense est limitée au regard d'autres grands postes d'investissement. Quelques ordres de grandeur peuvent utilement éclairer ce constat. Si un « macroscope comparateur » s'acquière certes à 74 000 euros, le prix d'un « laser pour reconstitution de trajectoire » n'est « que » de 4 600 euros et celui d'un « casque de protection auditive » ne dépasse pas 200 euros.

3. Les enjeux financiers de la PTS
a) Le maintien des capacités opérationnelles des services

L'investissement en PTS doit avoir pour objectif premier aujourd'hui le maintien des capacités opérationnelles des services. Il s'agit naturellement là d'un pré-requis nécessitant une constance dans le temps de l'effort d'équipement.

Ainsi, dans le domaine de l'identité judiciaire, les services centraux de la police (notamment la sous-direction de la PTS au sein de la direction centrale de la police judiciaire) ont dressé en 2012 un état des lieux reprenant l'ensemble des marchés d'équipement relevant de leur périmètre. Le besoin de financement s'établissait à 14,6 millions d'euros à étaler sur une programmation pluriannuelle. Par exemple, les besoins en équipement photo, à la base de l'activité des services de PTS, faisaient l'objet d'une estimation des coûts sur cinq ans.

Dans le domaine de l'informatique et des traces technologiques, le projet « PRISME » a été retenu au titre des projets prioritaires et a fait l'objet d'une budgétisation à hauteur de 15 000 euros par la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Ce budget devrait notamment permettre d'acquérir le logiciel « videoinvestigator », très couramment utilisé pour le traitement des images, ainsi que les matériels nécessaires à son exploitation. Des évolutions, non évaluées financièrement à ce jour, sont toutefois à prévoir pour permettre au dispositif d'atteindre sa pleine capacité opérationnelle.

Enfin, les fichiers d'identification que sont le FNAED et FNAEG requièrent eux aussi un effort d'investissement afin notamment de prendre en compte de nouveaux besoins qui se sont fait jour au travers d'accords internationaux (Prüm et Prüm transatlantique).

b) La poursuite des grands chantiers en cours

La PTS fait également l'objet de deux grands projets en cours visant à la mise à niveau de son environnement dans une perspective plus qualitative.

Il s'agit, tout d'abord, de la mise aux normes d'hygiène et de sécurité des locaux de PTS de la police nationale. Au début de l'année 2013, la sous-direction de la police technique et scientifique (SDPTS) a en effet initié une refonte de la cartographie des implantations des laboratoires de police pratiquant des révélations de traces par procédés physico-chimique. Plusieurs de ces laboratoires devront être mis en conformité avec les règles d'hygiène et de sécurité imposées par le code du travail et les normes européennes. Les besoins budgétaires estimés pour ces travaux urgents s'élèvent à 36 millions d'euros à échelonner sur huit ans.

Par ailleurs, la SDPTS a engagé une politique « qualité » visant à l'obtention d'une accréditation pour, d'une part, la mise en oeuvre des techniques de révélations de traces papillaires par procédés physico-chimiques et, d'autre part, un système de management de la qualité. Cette démarche, dont le périmètre national n'a pas encore été définitivement arrêté, entraînera des coûts non négligeables, reconductibles chaque année. Le volume de matériels concerné sera connu en fin d'année à l'occasion d'audits de services.

c) La problématique de la gestion des consommables

Une fois l'investissement réalisé, encore faut-il assurer en aval le financement des coûts de fonctionnement des équipements. La PTS illustre cette problématique de par les enjeux liés à la gestion des consommables nécessaires (kits de prélèvements...) à l'activité au quotidien des services techniques et scientifiques de police et de gendarmerie.

Ainsi, pour la police par exemple, l'estimation des dépenses de consommables pour le seul premier semestre de l'année était de 1,3 million d'euros. Pour les années à venir, l'estimation des montants à consacrer aux consommables en matière de PTS est de l'ordre de 3 millions d'euros par an (en tenant compte de la réévaluation très importantes des prix des produits inscrits au marché des consommables depuis le début de l'année).

Ces montants peuvent utilement être rapprochés des budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie en matière de PTS (de l'ordre de 0,5 million d'euros, cf. supra). Ils démontrent le caractère prédominant à court terme du fonctionnement sur l'investissement au niveau des enjeux financiers de la PTS.

d) L'impact sur les frais de justice

Le développement de la PTS et les investissements qui y concourent ne sont pas sans conséquences budgétaires sur le reste de la chaîne judiciaire. Ils ont en effet un impact fort sur la dépense en frais de justice en offrant de nouvelles possibilités d'investigation aux magistrats en charge d'une enquête.

Si les avancées techniques et scientifiques permettent assurément d'améliorer les taux d'élucidation des crimes et délits, elles ont aussi un coût. Le 2 octobre 2012, votre commission a entendu la Cour des comptes dans le cadre d'une « audition pour suite à donner » à son enquête sur les frais de justice. Cette enquête a été réalisée par la Cour à la demande de votre commission en application de l'article 58-2° de la LOLF. Pointant les facteurs de dérive de ce poste de dépenses depuis plusieurs années, elle fait ressortir l'impact des décisions prises par les officiers de police judiciaire (OPJ) sur la dynamique constatée. La Cour des comptes relève ainsi que « le rôle décisif de l'ADN dans l'élucidation des affaires pénales explique le recours accru à des expertises coûteuses en frais de justice pour répondre à l'impératif de performance des services enquêteurs ».

Pour de plus amples développements votre rapporteur spécial renvoie au rapport d'information d'Edmond Hervé, « Pour une meilleure maîtrise des frais de justice »26(*). Il souligne toutefois qu'eu égard à ce constat, la question se pose de savoir si n'importe quelle infraction doit donner lieu au déploiement de tout l'arsenal technique et scientifique potentiellement à disposition. En d'autres termes, la PTS a-t-elle vocation à devenir une « police de masse » ? Ou doit-elle être réservée aux affaires d'une certaine gravité ?

Recommandation n° 7 : poursuivre la sensibilisation des magistrats et des officiers de police judiciaire (OPJ) sur l'impact de la PTS en termes de frais de justice.

4. La recherche de convergences entre les laboratoires de la police et de la gendarmerie
a) La coexistence de deux réseaux

En matière de PTS, les deux forces de sécurité intérieure disposent chacune de leur propre organisation centrale et territoriale, ainsi que de leurs propres ressources en investigations criminalistiques afin de couvrir au mieux l'attente des enquêteurs de leurs services et de leurs unités. Chacun des deux dispositifs couvre l'ensemble du territoire national sur les trois niveaux de PTS27(*).

Pour la police, le dispositif s'articule autour de l'institut national de police scientifique (INPS). Etablissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur et opérateur du programme « Police nationale », l'INPS regroupe depuis 2005 les six laboratoires de PTS implantés à Lille, Lyon, Marseille, Paris et Toulouse, ainsi que le laboratoire de toxicologie de la préfecture de police de Paris. Chacun d'eux dispose d'une compétence nationale et leur implantation permet à l'INPS de concilier l'expertise et la proximité. Outre ce réseau de laboratoires, l'institut dispose également d'un service central situé à Lyon.

Le réseau de l'INPS

Source : DGPN

Le dispositif de la gendarmerie nationale repose quant à lui sur une seule colonne vertébrale constituée au niveau central par un Pôle Judiciaire dont relève l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN).

L'IRCGN, un outil criminalistique central et polyvalent

L'IRCGN est une plateforme criminalistique pluridisciplinaire qui dispose d'un plateau technique unique en France. Il constitue à la fois un laboratoire de criminalistique et une unité opérationnelle projetable. Depuis le 1er janvier 2011, il est intégré au sein du Pôle Judicaire de la gendarmerie qui regroupe les activités de criminalistique et d'intelligence judicaire en vue du transfert de l'ensemble des activités sur le site de Pontoise.

S'appuyant sur un effectif de 225 personnels (militaires de la gendarmerie et du service de santé des armées, personnels civils), l'IRCGN a pour principale mission de réaliser des expertises au profit des magistrats et des examens scientifiques sur réquisition des enquêteurs de la gendarmerie et de la police. L'institut a développé des activités telles que la balistique lésionnelle, l'identification de projectiles antichars, le sondage radar, le laser scanning 3D, l'entomologie légale, la palynologie, l'anthropologie, la thanatologie, l'odontologie, l'analyse morphologique des traces de sang et la médecine légale. Le pôle que constitue le département « Véhicules » (accidentologie, analyse des optiques de véhicules, traces de pneumatiques) n'a aucun équivalent sur le territoire national. Enfin, le département « Informatique-Electronique » de l'IRCGN a également développé des activités d'analyse uniques en France, telles que la récupération de données sur les terminaux mobiles et sur les disques durs.

L'institut assure, via le Pôle judicaire, de nombreuses missions de formation destinées à des unités de gendarmerie (stages NTECH, stage fraudes documentaires, Techniciens en Identification Criminelle).

L'IRCGN dispose depuis plusieurs années de la capacité de mobiliser en quelques heures des spécialistes de ses différents départements et de les projeter en France, comme à l'étranger dans le cadre de l'Unité Gendarmerie d'Identification des Victimes de Catastrophes ou de l'Unité Nationale d'Investigation Criminelle (s'il s'agit d'une scène d'infraction conséquente comme dans le cas d'un attentat par exemple).

Référent dans de nombreux domaines (Engins Explosifs Improvisés, cybercriminalité, fraude documentaire, vidéosurveillance), l'IRCGN participe à de nombreuses réunions interministérielles et accorde également son concours à certains services du ministère de la défense (DGSE, Présidence de la République) dans le cadre d'opérations spéciales, en qualité de soutien technique, voire en qualité de formateur.

Source : DGGN

Outre l'alimentation et l'exploitation des deux grandes applications criminalistiques des empreintes digitales et génétiques, ces deux instituts ont aujourd'hui également en commun des programmes d'action, des protocoles, des marchés publics d'achat de consommables et de matériels, ou encore des travaux de recherches appliquées.

b) La capacité d'expertise consommatrice d'investissements

Afin d'assoir puis de développer les capacités d'expertise de leurs instituts respectifs, la police et la gendarmerie ont procédé au cours de la période récente à des investissements significatifs. Le cas de l'INPS peut illustrer cet effort.

Au total, depuis sa création en 2005, l'INPS a dépensé 13 millions d'euros pour renforcer, améliorer ou plus souvent encore remplacer son matériel. Il dispose ainsi, dans ses cinq villes d'implantation, de plateformes adaptées aux exigences en termes d'hygiène, de sécurité et de qualité. Il est ainsi en mesure, pour l'instant, d'accompagner l'augmentation de la production liée aux sollicitations croissantes.

La première étape de son développement a été la mise en place, pour 1,5 million d'euros, de la double chaîne d'analyse des prélèvements génétiques sur les individus, en vue d'alimenter le FNAEG. Cette chaîne est techniquement capable de traiter, en double analyse, 20 000 prélèvements sur individus par mois, soit un volume désormais supérieur à la demande exprimée. Depuis sa création en 2006, elle a établi le profil génétique de plus de 820 000 mis en cause ou condamnés.

En 2011, l'acquisition de matériels dédiés à l'afflux des dossiers en traces génétiques et en toxicologie, pour un montant total d'un million d'euros, a permis d'augmenter le potentiel opérationnel. En génétique, trois plateformes robotiques sont venues conforter le potentiel des laboratoires de Lille, Toulouse et Lyon. Dans ce dernier, un automate est en capacité de traiter annuellement 44 000 écouvillons normés utilisés par les enquêteurs pour relever des traces en délinquance de masse. La toxicologie, dédiée essentiellement à la sécurité routière, a également bénéficié d'appareils conventionnels et de haute technologie.

Enfin, en 2012, des acquisitions ont eu lieu grâce aux enchères de matériels des laboratoires britanniques du Forensic Science Services (FSS), en cessation d'activité. D'un montant de 192 000 euros, cette opération a permis une économie de 600 000 euros par rapport au prix du neuf.

Toutefois, en dépit de ces efforts, l'établissement public est aujourd'hui confronté au vieillissement de certains appareils soumis à un rythme soutenu d'utilisation, et à la nécessité de suivre les progrès technologiques. Il ne dispose pourtant que d'une infime marge de manoeuvre d'investissement à partir du budget initial, étant donné l'accroissement de l'activité à budget constant et le coût des consommables scientifiques.

Le remplacement de certains matériels analytiques (usés ou obsolescents) et l'accompagnement de l'efficience ne pouvant plus reposer sur des économies ou sur des subventions exceptionnelles, la mise en place d'une programmation pluriannuelle d'investissements est évoquée à chaque dialogue de gestion avec la tutelle du ministère de l'intérieur.

c) La fusion de l'institut national de police scientifique (INPS) et de l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN) : une fausse bonne idée

La coexistence de deux réseaux parallèles, quoiqu'entretenant des liens, peut inciter à se poser la question de leur fusion. L'objectif serait alors de réduire les coûts, tant en investissement qu'en fonctionnement.

En plus de partager les mêmes valeurs régaliennes, les deux instituts présentent en effet de nombreuses convergences (une mission commune de lutter contre le crime et la délinquance, la gratuité des prestations sur réquisition, la pluridisciplinarité des analyses, l'utilisation de bases de données partagées...) qui prédisposent à l'idée d'un rapprochement dans l'optique d'améliorer la lisibilité des structures, d'améliorer l'efficacité et de dégager des économies.

Pour autant, de l'avis tant du responsable du programme « Police nationale » que de celui du programme « Gendarmerie nationale », la fusion ne serait pas forcément une source d'économies majeures. Elle pourrait même présentait des risques de désorganisation, a fortiori si elle se combinait avec un principe de spécialisation de chacune des entités.

Ainsi par exemple, du point de vue immobilier, la proximité des enquêteurs est une composante forte de la réponse apportée, et toute fermeture de site nuirait au service rendu. De même, s'agissant des équipements, le parc analytique ne saurait en tout état de cause être restreint pour les activités à très forte sollicitation comme la génétique, la toxicologie et dans une moindre mesure la balistique. Seuls quelques gains pourraient être obtenus dans des domaines plus faiblement requis.

La coopération actuelle entre les laboratoires de la police et de la gendarmerie apparaît d'ores et déjà effective et approfondie. Les connaissances en matière de criminalistique sont ainsi largement partagées. De même, dans le domaine des achats, des groupements de commande INPS / IRCGN sont réalisés lorsque les volumes le justifient, ce qui est en particulier le cas pour les achats des consommables destinés aux chaînes de génotypage des individus.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial estime qu'il convient avant tout de continuer à renforcer cette coordination sans nécessairement bouleverser un système qui a d'ores et déjà fait ses preuves.


* 24 Un autre fichier joue un rôle également important : le fichier national automatisé des empreintes digitales (FNAED).

* 25 Données au 31 juillet 2012.

* 26 Sénat, rapport d'information n° 31 (2012-2013).

* 27 Le premier niveau correspond aux actes simples de PTS. Le deuxième renvoie à des actes plus spécialisés, notamment la gestion des scènes d'infractions plus graves. Le troisième rassemble des spécialistes et des experts hautement qualifiés pour les cas les plus complexes.