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Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement

19 février 2014 : Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement ( rapport d'information )

B. LES PARCS NATIONAUX

Sur les dix parcs nationaux existants, six visent à protéger un patrimoine naturel montagnard. Créés entre 1963 (Vanoise) et 2007 (La Réunion), ces parcs nationaux d'altitude se situent, pour quatre d'entre eux, en haute montagne : Vanoise, Ecrins, Mercantour et Pyrénées. Les deux autres, ceux des Cévennes et de La Réunion, se situent en moyenne montagne.

L'ensemble des zones centrales des parcs nationaux métropolitains de montagne, bénéficiant de la plus forte protection, représentent moins de 1 % du territoire national et moins de 4 % des territoires d'altitude du pays. Pour les zones périphériques, ces pourcentages sont respectivement de moins de 2 % et moins de 8 %.

1. Un dispositif centralisé et fortement protecteur

Le rapport d'information sénatorial de 2002 sur le bilan de la loi Montagne avait déjà bien posé la problématique des parcs nationaux.

Le réseau des parcs nationaux apparaît comme un dispositif fortement centralisé. La procédure de création de chaque parc est conduite directement par le ministère en charge de la protection de l'environnement, et son territoire est classé en parc national par décret en Conseil d'État. Le périmètre du parc, délimité en annexe de ce décret, s'impose à tous les documents d'urbanisme en qualité de servitude d'utilité publique opposable aux tiers.

La création d'un parc national vise à assurer une protection maximale du patrimoine naturel inclus dans le périmètre de son coeur, dans une logique de « sanctuaire » valorisée par les uns, mais contestée par les autres. La réglementation s'appliquant sur les territoires des parcs nationaux n'est pas homogène, mais adaptée à chacun d'entre eux. Le décret de création réglemente ou interdit un certain nombre d'activités énumérées par la loi, afin d'éviter l'altération du milieu naturel. Le décret peut énumérer des contraintes particulières dans certaines zones, qui deviennent des réserves intégrales, afin d'assurer la plus haute protection de la faune et de la flore.

Le fonctionnement du parc est aussi largement contrôlé par l'État, qui en nomme le directeur. Son conseil d'administration est composé de représentants des administrations concernées, des collectivités territoriales incluses dans son périmètre, du personnel et de personnalités qualifiées. Jusqu'en 2006, les élus locaux représentant les communes y étaient minoritaires.

De manière récurrente, des désaccords, voire de franches oppositions, se sont fait jour au sein des conseils d'administration des parcs nationaux entre la direction nommée par l'État et les représentants des collectivités territoriales. Le rapport sénatorial de 2002 estimait que « si l'objectif de protection d'espaces naturels sensibles particulièrement remarquables a été atteint par les parcs nationaux, il n'y a pas réellement de mise en place d'une politique concertée de préservation, de développement et d'aménagement du territoire ».

En conséquence, il préconisait de « donner un second souffle à cet outil de protection remarquable, qui bénéficie d'une labellisation internationale, [en réfléchissant] à une évolution de ses règles de gestion afin que les collectivités territoriales y soient réellement associées ».

Ce rapport posait notamment la question du développement de ce qui s'appelait alors la « zone périphérique » des parcs nationaux. Il s'agit des territoires limitrophes du « coeur » du parc, aussi délimités par le décret de création, qui présentent également un intérêt au regard de la protection de l'environnement et de la préservation de la biodiversité. Cette zone périphérique est, en général, davantage habitée que la zone centrale du parc et accueille des activités humaines, agro-pastorales, artisanales, touristiques ou culturelles.

Le rapport de 2002 soulignait qu'« il importe de définir plus précisément les axes structurants d'une politique plus complémentaire entre zone centrale et zone périphérique, avec l'objectif, pour les parcs nationaux, de participer plus activement au développement local ».

Le projet transfrontalier « Marittime-Mercantour »

Le parc national du Mercantour s'étend sur 214.270 ha (dont 68.500 en zone coeur et 146.270 en aire d'adhésion) et partage 33 km de frontière commune avec le Parco naturale Alpi Marittime en Italie. Les deux parcs (jumelés en 1987) ont signé, en 1998, une charte de coopération pour renforcer leur identité transfrontalière, et ont créé, en 2011, un Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT), outil juridique européen de gestion transfrontalière qui facilite la mise en oeuvre de projets communs.

Soutenus, côté français, notamment par le conseil général des Alpes-Maritimes ainsi que de nombreux maires du coeur de parc et des zones d'adhésion du Mercantour, les deux parcs se sont engagé depuis 2013 dans un processus visant à faire classer ce site transfrontalier par l'UNESCO. Instaurée par la Convention de l'UNESCO pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel de 1972, la liste des biens inscrits au Patrimoine Mondial de l'Humanité comprend à ce jour 193 biens naturels, 759 biens culturels et 29 biens mixtes répartis dans 160 États. Le projet intègre d'autres espaces protégés (le Parco del Marguareis, le Parco Alpi Liguri, les aires protégés de la Provincia Imperia et l'aire maritime du Jardin biologique Villa Hanbury) pour présenter ensemble une candidature transfrontalière unique : « Les Alpes de la Mer ».

Première étape de la candidature, cet espace a été inscrit le 15 avril 2013 par la France sur l'inventaire indicatif des biens que chaque État partie a l'intention de proposer au classement au titre de trois critères de la Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel : exemple représentatif des grands stades de l'histoire géologique de la terre (critère 8) et des processus écologiques, biologiques et des écosystèmes (critère 9), habitat naturel d'importance majeure pour la biodiversité et la conservation des espèces menacées (critère 10).

L'attribution d'un tel label serait naturellement un puissant facteur d'attractivité et de notoriété pour ce territoire. Néanmoins, des progrès dans la concertation locale semblent encore nécessaires afin de recueillir le soutien de toutes les populations : Plusieurs acteurs du pastoralisme et de l'élevage de montagne ont ainsi fait part de leurs inquiétudes et de leurs regrets sur la méthode choisie, appelant de leurs voeux un projet qui ne fasse pas disparaître tous les acteurs ruraux de ce territoire.

2. Les orientations de la « loi Giran » du 14 avril 2006

Les problématiques évoquées précédemment ont été prises en compte par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, dite « loi Giran », car le député Jean-Pierre Giran en a été rapporteur pour l'Assemblée nationale, après avoir suggéré ses dispositions essentielles dans un rapport sur les parcs nationaux qu'il avait remis au Premier ministre trois ans auparavant.

Sur le plan terminologique, les anciennes « zones centrales » sont rebaptisées « coeurs de parc », les anciennes « zones périphériques » étant, pour leur part, renommées « aires d'adhésion ». La protection demeure maximale dans le coeur de parc, où l'État détient l'essentiel du pouvoir de décision.

Les communes dont le territoire se situe dans le périmètre réglementaire de l'aire d'adhésion ne se trouvent pas automatiquement intégrées au parc national : si elles souhaitent l'être, elles doivent souscrire à la « charte » du parc.

Cette charte prend la forme d'un plan de préservation et d'aménagement, qui décrit aussi bien les mesures de protection prévues pour la zone centrale, que les orientations pour la mise en valeur et l'aménagement des espaces périphériques. Toutefois, dans l'aire d'adhésion, le développement économique doit rester compatible avec la préservation de l'environnement, comme dans les parcs naturels régionaux.

Par ailleurs, la composition du conseil d'administration des parcs nationaux est modifiée, afin de renforcer effectivement le poids des acteurs locaux : la « loi Giran » prévoit que les administrateurs représentant les collectivités territoriales devront détenir au moins la moitié des sièges du conseil d'administration.

Cette meilleure articulation, au sein des parcs nationaux, entre les coeurs de parc et les anciennes « zones périphériques », fondée sur le principe d'adhésion volontaire à la charte et garantie par la majorité donnée aux représentants des élus au sein des conseils d'administration, vise à favoriser une participation plus active des communes à la politique menée par la direction des parcs et un apaisement des tensions entre les différents acteurs.

3. Une application plus difficile que prévu
a) La persistance de crispations anciennes

Force est de constater que l'application de la « loi Giran » n'a pas été aussi facile ni consensuelle qu'espéré. Certes, dans les aires d'adhésion, très peu nombreux sont les élus ou les acteurs du développement local à contester encore sérieusement la légitimité de la protection très forte assurée par les coeurs de parcs, ou le caractère intangible de ceux-ci. Au contraire, l'immense majorité des élus perçoit parfaitement tout l'intérêt, en termes d'activités économiques et d'attractivité touristique, d'un label de parc national venant consacrer un territoire véritablement exceptionnel, tant par la qualité de sa faune, de sa flore et de son paysage, que par l'authenticité de son caractère.

Cela dit, les crispations sont anciennes et difficiles à dénouer. Parmi les reproches les plus souvent faits par les populations locales, lorsqu'elles ont l'impression de « subir » la présence du parc national, reviennent souvent :

- un sentiment d'expropriation ressenti très fortement, alors même que ces populations sont viscéralement attachées à la préservation de leur territoire ;

- la prolifération d'une réglementation appliquée de manière à la fois tatillonne et rigide ;

- un sentiment de frustration chez les élus, qui se sentent largement dépossédés des leviers du développement local des territoires dont ils sont responsables.

C'est, en particulier, le système des « mesures compensatoires » qui peut conduire à des exigences aberrantes et est particulièrement mal ressenti.

Depuis 1976, date de la première loi de protection de la nature, a été érigée en principe l'obligation de compenser les impacts résiduels des projets d'aménagement sur les milieux naturels et les espèces.

Or, le renforcement récent des exigences en matière de ratio de compensation (jusqu'à dix hectares de compensation par hectare détruit) est source de crispations et de conflits entre usages alternatifs des sols. Ce système accroît en effet la pression qu'un projet d'aménagement induit sur le marché foncier agricole. L'aménageur, pour réaliser les mesures compensatoires, va devoir acheter des surfaces qui, souvent, avaient ou auraient pu avoir une vocation agricole.

Le projet d'aménagement et les mesures compensatoires qui s'imputent sur des surfaces agricoles entraînent ainsi une augmentation du prix du foncier. Dans un contexte économique difficile pour certaines filières, les montants financiers engagés pour la préservation d'une espèce sont parfois mal compris par le monde agricole qui exprime ainsi un sentiment de « double peine ».

Face à ces difficultés, vos rapporteurs estiment que les mesures compensatoires ne devraient normalement être mises en oeuvre qu'après que toutes les mesures d'évitement ont été sérieusement explorées et quand, malgré des mesures de réduction d'impact, il reste des impacts résiduels notables. C'est ce qui est résumé par le triptyque, dont il faut bien respecter l'ordre : « éviter, réduire, compenser ».

b) Une procédure d'adoption des chartes de parc parfois maladroite

Dans ce contexte sensible, le tour pris par le processus d'adoption des chartes dans les parcs nationaux de montagne et les débats en cours témoignent du caractère délicat, et par endroit encore incertain, de l'adhésion des communes.

La charte d'un parc national comporte deux parties distinctes : la première fixe la réglementation applicable au coeur de parc, la seconde fixe les orientations pour l'aire d'adhésion. Une fois actée par le conseil d'administration du parc, la charte est validée par décret en Conseil d'État. À compter de la parution de ce dernier, chaque commune dispose de quatre mois pour décider si elle adhère, ou pas.

En pratique, les directions des parcs ont parfois, de manière assez maladroite, présenté aux conseils d'administration des projets de charte rédigés unilatéralement, volumineux et technocratiques. De surcroît, les projets de chartes comportaient initialement en annexe, dans leur partie concernant l'aire d'adhésion, des « documents graphiques » aux zonages très précis. Les chartes étant opposables aux documents d'urbanisme, les élus l'ont forcément interprété comme une « extension » de fait des limites précédentes des parcs et un « transfert » à leurs dépens des compétences d'urbanisme.

Le cas du parc national de la Vanoise est emblématique. Le premier parc national créé en France avait vocation à servir de test pour les autres. Or, lorsque les 29 communes du parc ont été invitées en 2012 à donner leur avis, consultatif, sur le projet de charte qui leur était soumis, 26 conseils municipaux ont voté défavorablement, les 3 autres réservant leur avis. Certes, les malentendus qui avaient conduit à ce rejet massif ont été éclaircis, certaines difficultés aplanies, et la charte du parc de la Vanoise est en cours de validation par le Conseil d'État. Mais le nombre des communes qui finiront par adhérer demeure incertain.

Heureusement, les choses se sont mieux passées dans la plupart des autres parcs nationaux, lorsque leurs chartes ont déjà été validées par le Conseil d'État. A la fin de 2013, trois parcs nationaux de montagne avaient ainsi adopté leurs chartes, avec des taux d'adhésion des communes proches ou supérieurs à 75 % : Ecrins (73 %), Mercantour (75 %) et Pyrénées (78 %). La seconde vague d'adoption devrait intervenir en 2016.

Mais il est clair que si, dans un parc national de montagne, les communes ne trouvaient définitivement pas intérêt à adhérer, en échange de « contreparties » pour leur développement territorial, l'ensemble des acteurs de ce territoire d'intérêt majeur au point de vue environnemental, à commencer par l'État, auraient échoué dans la recherche de la convergence recherchée par la « loi Giran », et qu'un tel échec serait durable.

En attendant, vos rapporteurs suggèrent, afin d'éviter les complications qui résulteraient du rejet d'une charte de parc national par une majorité des communes concernées (hypothèse qui n'avait pas été anticipée par la « loi Giran ») de bien dissocier juridiquement le coeur du parc de l'aire d'adhésion. De cette manière, les orientations et préconisations applicables au coeur pourraient être validées par le Conseil d'État, indépendamment du sort réservé à la charte.

Proposition n° 12 : pour permettre l'adoption de la réglementation des coeurs de parc, même en cas de rejet des chartes par une majorité des communes des aires d'adhésion, dissocier juridiquement les coeurs de parc des aires d'adhésion.

c) La question du recrutement des agents des parcs nationaux

Vos rapporteurs estiment que l'exaspération des populations résulte pour une bonne part d'une évolution dans l'attitude des agents des parcs nationaux. Historiquement, ceux-ci étaient des « gens du pays » recrutés localement, qui appliquaient les réglementations avec toute la rigueur nécessaire, mais sans excès de zèle et sur la base d'une connaissance personnelle des us et coutumes locaux.

Cette proximité avec la population s'est perdue, à mesure que le recrutement des gardes s'est fait sur la base d'un concours national. De surcroît, ce recrutement au plan national étant commun avec celui d'organismes tels que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), qui ont surtout des missions de police administrative, les nouveaux agents, lorsqu'ils sont affectés dans un parc national, s'y présentent avec une culture du contrôle et de la sanction qui n'était pas celle de leurs prédécesseurs.

Vos rapporteurs estiment donc opportun, afin de détendre les relations entre les agents des parcs nationaux et les populations, d'apporter quelques améliorations au mode de recrutement des gardes. Sans remettre en cause le principe d'un recrutement par concours national, il conviendrait de faciliter le succès des candidats bénéficiant déjà d'une expérience de terrain.

Proposition n° 13 : rendre possible un recrutement local des gardes des parcs nationaux par un système de validation des acquis d'expériences.

D'autre part, afin de réduire les risques d'incompréhension mutuelle, il serait opportun d'intégrer dans le cursus des études des futurs gardes une formation initiale les sensibilisant à la nécessité de vivre « en harmonie » avec les populations locales.

Proposition n° 14 : offrir aux gardes des parcs nationaux une formation d'adaptation à l'emploi prenant en compte les nécessités du développement local, ainsi que l'écoute des populations et des élus.