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Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement

19 février 2014 : Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement ( rapport d'information )

C. LES PARCS NATURELS RÉGIONAUX

Sur les 48 parcs naturels régionaux existants, 22 sont situés dans les massifs des Vosges, du Jura, des Alpes, du Massif central, des Pyrénées et en Corse. Au total, 41 % des communes classées PNR se situent en zone de montagne. Réciproquement, 26 % des communes classées en zones de montagne se situent dans des parcs naturels régionaux. Du point de vue démographique, près de 30 % de la population des parcs naturels régionaux habitent en zone de montagne, tandis que la population des parcs en zone de montagne représente 20 % de la population totale en zone de montagne.

1. Un dispositif à l'initiative des collectivités territoriales

Depuis leur institution en 1967 sur proposition de la DATAR, la logique de création et de fonctionnement des parcs naturels régionaux est bien différente de celle des parcs nationaux : alors que les premiers résultent, à la base, de l'initiative des collectivités territoriales, ces derniers procèdent, d'en haut, de l'initiative de l'État.

La démarche de création d'un parc naturel régional est partenariale du début à la fin : la région prend l'initiative, les collectivités locales s'engagent dans un projet de développement durable sur un territoire dont l'identité repose sur un patrimoine naturel commun et, in fine, l'État prononce par décret le classement, qui autorise l'utilisation de la dénomination « parc naturel régional », marque déposée à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI).

Ainsi fondée sur la notion de contrat et de libre adhésion, la démarche s'appuie sur une charte approuvée par les collectivités territoriales et l'État, qui fixe les orientations en matière d'aménagement du territoire du parc, de préservation de l'environnement et de développement économique, pour une durée de 12 ans. Le renouvellement du classement est prononcé selon la même procédure.

La procédure de classement et de renouvellement est exigeante. Elle implique de faire le bilan des actions menées, d'évaluer l'action du parc et les engagements des autres partenaires. Elle nécessite l'accord de toutes les collectivités, une concertation avec tous les acteurs, une enquête publique et de multiples avis.

La gestion du parc est assurée par un syndicat mixte regroupant les différents niveaux de collectivités concernées : communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions. Sa gouvernance locale associe élus, acteurs socioéconomiques ou associatifs, et population.

2. Un équilibre dynamique entre protection et développement

Lors de leur création en 1967, les parcs naturels régionaux devaient être une réponse à la désertification du milieu rural, conforter les activités économiques locales et offrir aux citadins des espaces naturels et de loisirs. Aujourd'hui, ils conservent toute leur pertinence, dans un contexte socioéconomique qui a beaucoup évolué en milieu rural, et dans un cadre institutionnel local bouleversé par la décentralisation.

Les parcs naturels régionaux ont pour mission de gérer et protéger le patrimoine naturel, culturel et paysager. Ils sont ainsi opérateurs majeurs des sites Natura 2000, gèrent ou co-gèrent de nombreuses réserves naturelles, et travaillent activement à la mise en place des corridors écologiques dans le cadre de la Trame verte et bleue.

Mais ils ont aussi la mission d'assurer le développement économique et social de leur territoire. Pour ce faire, ils appuient les entreprises, les accompagnent dans des diagnostics environnementaux, développent les filières courtes et valorisent les acteurs économiques, notamment au travers de l'attribution de la marque « parc naturel régional » à des produits, des savoir-faire ou des prestations touristiques.

3. Un succès à conforter

En 2013, au-delà des 48 parcs naturels régionaux existants, on recensait 23 projets de parc soutenus par les régions, à des stades de réflexion plus ou moins avancés. En 2020, plus de 20 % du territoire sera couvert par des parcs naturels régionaux. Ces perspectives témoignent de l'intérêt grandissant des élus locaux pour ce type de territoires de projets. Au point que d'aucuns craignent une banalisation du label « parc naturel régional » et une dilution des moyens financiers que les régions peuvent consacrer aux parcs à mesure qu'elles les multiplient.

a) L'intégration des PNR dans la Trame verte et bleue

En ce qui concerne leur mission de protection et mise en valeur de leur patrimoine naturel, dont la qualité conditionne le classement, le succès des parcs naturels régionaux est incontestable. Ce sont des territoires reconnus au plan national pour la richesse de leur biodiversité : plus de la moitié de la surface terrestre des réserves naturelles régionales et 20 % de la surface des zones Natura 2000 sont situés dans des parcs naturels régionaux. Ces derniers ont beaucoup contribué, par leur implication, à permettre à la France de respecter ses engagements pris dans le cadre de la directive européenne relative à la protection des habitats naturels.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de la Trame verte et bleue, l'implication des parcs naturels régionaux est également très importante. Pour l'élaboration, actuellement en cours sur la base des orientations nationales, des « schémas régionaux de cohérence écologique », les parcs naturels régionaux, qui par définition correspondent à des espaces préservés et de grand intérêt environnemental, devraient systématiquement être considérés comme des réserves de biodiversité.

Proposition n° 15 : considérer, de manière systématique, les parcs naturels régionaux comme des réserves de biodiversité dans la Trame verte et bleue.

b) L'intégration des chartes des PNR dans les documents d'urbanisme

Par ailleurs, la grande majorité des parcs naturels régionaux de montagne est centrée sur de petits massifs, en intégrant les parties hautes des piémonts. De ce fait, beaucoup d'entre eux incluent dans leur périmètre des villes ou des fonds de vallée, dont les problématiques et les dynamiques sont différentes de celles des espaces situés plus en altitude. La cohérence et la lisibilité des projets de territoires portés par les parcs risquent de s'en trouver affectées.

Pour maintenir cette cohérence, il est donc essentiel que les divers documents d'urbanisme en vigueur sur le territoire du parc naturel régional tiennent compte des orientations fixées par ce dernier dans sa charte et déclinées dans son plan. La question a été posée lors de la discussion, qui vient de s'achever au Parlement, de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », en instance de promulgation.

Un amendement à ce texte de loi avait proposé que les « dispositions pertinentes » des chartes des parcs naturels régionaux soient intégrées aux SCoT, de manière à devenir opposables aux documents d'urbanisme de niveau inférieur. Cet amendement n'a finalement pas été retenu, la notion de « dispositions pertinentes » ayant été estimée trop floue juridiquement, au risque de fragiliser les SCoT.

Néanmoins, vos rapporteurs considèrent que les documents d'urbanisme élaborés par les communes adhérentes d'un parc naturel régional devraient tenir compte, d'une manière ou d'une autre, des orientations de la charte de ce parc. C'est leur demander simplement un minimum de cohérence, puisqu'elles ont librement adopté la charte, participé au préalable à son élaboration, et trouvé avantage à se joindre au projet porté par le parc.

Proposition n° 16 : pour les communes adhérentes d'un parc naturel régional, rendre obligatoire d'intégrer dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de leur plan local d'urbanisme (PLU), les préconisations de la charte et du plan du parc.