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Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement

19 février 2014 : Patrimoine naturel de la montagne : concilier protection et développement ( rapport d'information )

III. L'HUMANISATION DE L'ENVIRONNEMENT MONTAGNARD PAR L'AGRICULTURE

À la différence de certains massifs situés sur d'autres continents, les massifs français ne relèvent pas de la montagne « sauvage ». Ils accueillent des activités agricoles et pastorales, liées à une présence humaine millénaire, qui en ont façonné les paysages et caractérisé les ressources en biodiversité. Par conséquent, l'article 18 de la loi Montagne, dans sa rédaction initiale, a reconnu l'agriculture de montagne comme étant d'intérêt général et comme « activité de base de la vie montagnarde ». La protection de la montagne est intrinsèquement liée à la préservation et au développement des activités agricoles et pastorales.

A. LES SPÉCIFICITÉS DE L'AGRICULTURE DE MONTAGNE

1. Une surface agricole étroite et un foncier rare

Comme le relève le rapport d'information sénatorial de 2002, en dépit des vastes espaces qu'ils offrent aux yeux, les massifs ne représentent, avec environ 4 millions d'hectares de surface agricole utile (SAU), que 13 % de la SAU nationale. En effet, les zones de montagne se caractérisent par l'importance des surfaces impropres à toute activité productive, des surfaces forestières et des parcours et terres collectives. De ce fait, en montagne, la SAU représente moins de 30 % du territoire, contre plus de 50 % en moyenne nationale. Bien sûr, ce taux varie beaucoup selon les massifs, de près de 50 % dans le Massif central, à 10 % dans les Alpes du Sud et en Corse.

Cette étroitesse de la surface agricole utile est aggravée par le morcellement du foncier en multiples parcelles, généralement exigües. Il en résulte des coûts d'acquisition des terres très élevés au regard de leur potentiel agronomique réel.

L'augmentation du prix des terres en montagne s'explique aussi par la concurrence avec d'autres activités économiques dans les zones à fort potentiel touristique ou en voie de « rurbanisation ».

Cette pression foncière exercée sur les terres agricoles est renforcée par les contraintes du relief, qui conduisent à accentuer la pression sur les prairies de fauche dans le fond des vallées. Les prairies de fauche doivent être d'autant plus protégées qu'il existe un lien fort entre les quantités de fourrage récoltées pour l'hiver, la taille des troupeaux et la capacité à entretenir les pâturages d'altitude, et donc à maintenir des paysages ouverts et attrayants.

Vos rapporteurs jugent donc essentiel que la mise en oeuvre des règles d'urbanisme visant à limiter l'érosion des terres agricoles, sous le contrôle des commissions départementales de la consommation des espaces agricoles, tienne compte avec le plus grand soin des différentes qualités agronomiques des terres, particulièrement variables en montagne.

Proposition n° 17 : dans la mise en oeuvre des règles d'urbanisme visant à freiner la consommation des terres agricoles en montagne, tenir compte du fait que les différentes parcelles de terrain présentent des qualités agronomiques inégales.

La ferme école des Monts d'Azur,
exemple de projet innovant pour faciliter l'accès au foncier agricole

La Communauté de Communes des Monts d'Azur (CCMA) est située dans les Alpes-Maritimes sur un territoire très rural de moyenne montagne où la relance agricole s'avère complexe à réaliser en raison des difficultés d'accès au foncier agricole.

Face à ce problème, certaines collectivités font le choix d'acquérir des terres agricoles pour les mettre en location et y installer un agriculteur, mais cette solution nécessite des moyens financiers importants et la présence de propriétaires acceptant de vendre leurs biens.

Le projet de la « Ferme école des Monts d'Azur » constitue une alternative innovante pour faciliter l'accès au foncier agricole. Depuis juillet 2011, la CCMA a loué à un propriétaire privé, sur la commune de Collongues, 113 hectares de terres dans le cadre d'un bail emphytéotique de 30 ans. Les terrains cultivables sont approvisionnés en eau et proches du réseau électrique. La CCMA réalise les aménagements nécessaires à leur exploitation (bâtiments agricoles, atelier de transformation...) et la commune les travaux permettant d'améliorer l'accès aux parcelles. La ferme a vocation à former et insérer des candidats à l'installation qui se voient confier en sous-location l'exploitation et la mise en valeur des terres agricoles.

Pour la collectivité locale, le bail emphytéotique confère des droits très proches de ceux d'un propriétaire et permet de sous-louer sans autorisation du propriétaire. Ce système permet ainsi d'exploiter et remettre en valeur des terres agricoles non valorisées depuis de nombreuses années, dans le respect de l'environnement naturel et paysager, en créant de l'emploi.

Le propriétaire du terrain, lui, conserve ses biens et la possibilité de les transmettre à sa descendance (ils sont bénéficiaires au terme du bail, de l'ensemble des améliorations apportées par la collectivité et par les exploitants), est exempt du paiement de la taxe foncière (à la charge de la collectivité) et dégagé des contraintes d'entretien de ses terres dont il favorise la revalorisation.

Lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, plusieurs amendements ont, en outre, été discutés, sans être adoptés, qui avaient pour objet de donner aux SAFER la possibilité de dissocier entre bâti et terrain lors des rétrocessions de biens acquis par préemption (avec droit de préférence à l'acquéreur évincé pour la rétrocession des bâtiments d'habitation) dans l'optique de fluidifier l'accès au foncier agricole.

Dans les zones de montagne, en particulier, le prix du bâti, supérieur au non-bâti, constitue en effet un frein important lors de certaines rétrocessions de biens entourés de terres agricoles et empêche parfois leur acquisition en raison de prix prohibitifs. Ces montants limitent le bon exercice du droit de préemption des SAFER, celles-ci ne pouvant dissocier la rétrocession du bâti et du foncier agricole.

Il a néanmoins été objecté qu'une telle possibilité existait déjà pour les acquisitions amiables des SAFER et que son extension aux biens acquis par préemption risquerait de donner aux SAFER un privilège exorbitant du droit commun pour réaliser des opérations immobilières sans lien direct avec leur mission.

2. La prédominance de l'élevage extensif

L'agriculture de montagne est principalement herbagère et extensive. Les conditions climatiques et topographiques expliquent que l'élevage soit la première activité agricole pour près de 75 % des exploitations de montagne, contre moins de 40 % en moyenne nationale. Les zones de montagnes accueillent 40 % des brebis, 20 % des vaches allaitantes et 16 % des vaches laitières de notre pays.

De manière générale, cet élevage de montagne est nettement plus extensif qu'ailleurs : sa « charge animale » est en moyenne de 0,7 UGB/ha (Unité de Gros Bétail par hectare), contre 1,1 UGB/ha en moyenne nationale. Ces bonnes pratiques agricoles assurent à la fois la protection du sol, de l'eau, de la biodiversité.

Cette prédominance d'un élevage extensif contribue à l'entretien des paysages exceptionnels qui font l'attractivité de la montagne et explique, en partie, la richesse de sa biodiversité.

3. De fortes contraintes naturelles

Les handicaps naturels de l'agriculture de montagne sont principalement liés à l'altitude et à la baisse consécutive des températures, avec un gradient thermique de 5 à 7°C par 1 000 mètres d'altitude. Il en résulte un allongement de la durée de la période hivernale, qui réduit d'autant la période de végétation, avec un gradient de 8 à 9 jours par 100 mètres d'altitude. Le potentiel de production des prairies s'amenuise donc avec l'altitude et, à partir d'un seuil variable selon les conditions locales, leur exploitation n'est plus économiquement rentable.

Avec ces hivers longs, la durée de stabulation des animaux s'accroît et les capacités de stockage de fourrages doivent être plus importantes. Les bâtiments d'élevage doivent être fermés, plus isolés du froid et plus résistants au poids de la neige. Le coût par animal logé est ainsi plus élevé.

La pente vient, le plus souvent, s'ajouter aux limitations d'ordre climatique et rend difficile, voire impossible, la mécanisation des travaux agricoles. Les machines agricoles les plus courantes ne sont généralement pas utilisables et le matériel adapté doit être acquis à un prix plus élevé qu'en plaine.

Ces contraintes naturelles, déjà structurellement fortes, risquent d'être encore aggravées par le changement climatique. En effet, la progression en altitude des différents étages de végétation, au fur et à mesure du réchauffement, pourrait se traduire, en haute montagne, par un décalage global préservant l'espace prairial aux dépens de la zone nivale, mais risque de provoquer, en moyenne montagne, la remontée de la limite basse des alpages, généralement marquée par la forêt, jusqu'à la disparition de ceux-ci.