D. LA DÉCISION DE SUSPENDRE L'ÉCOTAXE ET SES CONSÉQUENCES
1. L'annonce de la suspension de l'écotaxe
Le 2 août 2013, alors que l'avenir de nombreuses entreprises agroalimentaires est menacé en Bretagne (Doux, Tilly-Sabco, Marine Harvest, Gad...), un premier dispositif de contrôle automatique fixe (ou « portique ») fut détruit à Guiclan (Finistère) lors d'une manifestation du « Collectif pour l'emploi » réunissant notamment des élus, des syndicats agricoles et de l'agroalimentaire, ou encore des éleveurs.
Lors de la réunion interministérielle du 7 octobre 2013, des représentants des ministères chargés de l'agriculture et de l'agro-alimentaire ont pointé le problème soulevé par les éleveurs et les coopératives en Bretagne. Ils indiquent que « l'hostilité à la mise en place de la taxe, outre les problèmes éventuels de compétitivité qu'elle soulève, est notamment liée à la tradition historique de gratuité des routes du fait du caractère périphérique du territoire breton ».
Au cours du mois d'octobre 2013, d'autres portiques installés dans le Finistère furent pris pour cibles. Ces manifestations pour l'emploi et contre l'écotaxe donnèrent lieu à de violents heurts avec les forces de l'ordre. Au cours du mois de novembre 2013, le mouvement de protestation prit une forme plus permanente et organisée avec la création du collectif « Vivre décider travailler en Bretagne » aussi appelé « les Bonnets Rouges ».
Le bilan financier de ces destructions et dégradations volontaires, qui ont touché des installations dans toute la Bretagne, est lourd. La société Écomouv' évalue les coûts de remise en service ou de remplacement de ces équipements à 18,3 millions d'euros, dont 12,7 millions pour les seuls portiques 39 ( * ) . Ces coûts ne prennent pas en compte les coûts de gardiennage des installations par la gendarmerie ou des entreprises privées.
C'est dans ce contexte qu'intervint l'annonce par le Premier ministre de la suspension de l'écotaxe le 29 octobre 2013. Il ne semble pas que la société Écomouv' ait été informée préalablement à cette décision. Dans son audition du 8 janvier 2014, M. Michelangelo Damasco, membre du comité exécutif d'Écomouv', déclare n'avoir été ni consulté avant la décision, ni invité à aucune négociation depuis. Une réunion de revue de projet, demandée en urgence par Écomouv' dès le 30 octobre, a cependant rapidement été organisée le 7 novembre pour notamment tirer les conséquences de cette suspension.
À cette date, Écomouv' a indiqué construire un plan de communication qui sera partagé avec l'État et avoir mis en place un « plan de refroidissement » destiné à limiter les conséquences salariales en l'attente d'une meilleure visibilité, ainsi qu'un plan de redémarrage pour une mise en service envisagée aux environs de juillet 2014. Écomouv' ne conteste donc pas avoir été incapable de respecter ses engagements de calendrier puisqu'il précise dans un courrier adressé au Premier ministre, dans le cadre de la procédure de négociation/conciliation, au cours du mois de mars 2014 que « force est de constater que le décalage de la mise à disposition est dénué de gravité pour l'État, dès lors que, le 29 octobre 2013, l'entrée en vigueur de l'écotaxe a été suspendue sine die ».
Les positions des co-contractants divergent donc naturellement sur ce point précis, l'État considérant qu'en tout état de cause les termes du contrat doivent être respectés indépendamment des autres événements. Par ailleurs, la question se pose, et a été posée à de multiples reprises par votre commission, sans qu'une réponse certaine et univoque puisse être apportée, d'un lien direct ou indirect entre l'acceptabilité de l'écotaxe, y compris en Bretagne et les retards successifs de sa mise en oeuvre. Ceux-ci ont pu faire croire à un abandon ou à un report à un horizon plus ou moins lointain de l'entrée en vigueur de l'écotaxe. L'installation des portiques, matérialisation visible du projet, est alors intervenue dans une période de crise économique et sociale particulièrement sensible. Pour Écomouv', les retards pris ne sont pas injustifiés dans un contexte technologique novateur. Par ailleurs, y compris lors des réunions de revue de projet, les représentants d'Écomouv' imputent une part de responsabilité à l'État, qui n'a pas réduit ses délais contractuels de vérification, alors que cela aurait selon eux permis de rattraper certains retards. Enfin, lors de la réunion de revue de projet du 13 décembre 2013, à l'annonce de la création d'une commission d'enquête, Écomouv' a demandé à l'État de renoncer à certaines « mises en demeure » prononcées à son encontre, ce qui montre bien que des difficultés non résolues à l'époque subsistaient.
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Les dispositions juridiques sur la fin de contrat Le contrat signé entre l'État et Écomouv' prévoit différentes possibilités de fin du contrat. Ainsi, l'État peut résilier le contrat de partenariat de plein droit si Écomouv' est dans l'impossibilité absolue d'en poursuivre l'exécution en raison d'un cas de force majeure 40 ( * ) , d'imprévision ou de disparition du titulaire. En cas de force majeure (article 56 du contrat), Écomouv' n'est indemnisée que des pertes subies imputables à l'événement constitutif de force majeure, à l'exclusion de toute autre indemnité 41 ( * ) . La résiliation pour imprévision, consécutive d'un bouleversement de l'équilibre économique du contrat, peut donner lieu à une éventuelle indemnité (article 58). En cas de disparition d'Écomouv' par une faillite par exemple, la résiliation de plein droit ne donne droit à aucune indemnité. L'État peut aussi résilier le contrat pour motif d'intérêt général , et arrêter ainsi l'exécution du contrat à n'importe quel moment. Il doit cependant indemniser entièrement le titulaire qui n'a commis aucune faute. Le motif de résiliation pour intérêt général peut être l'abandon du projet 42 ( * ) . L'indemnisation doit en principe couvrir l'intégralité du dommage subi par le titulaire du marché et prendre ainsi en compte les dépenses engagées et le manque à gagner pour le titulaire 43 ( * ) . Le contrat prévoit un propre calcul d'indemnité en cas de résiliation pour motif d'intérêt général (article 59 du contrat). L'État peut aussi résilier le contrat de partenariat pour faute du titulaire (article 64), essentiellement pour un retard en phase de conception-réalisation, puis la non-performance ou le non-respect du contrat en phase d'exploitation. Dans ce cas et si l'on se situe après la mise à disposition, c'est-à-dire après la réception technique finale du dispositif et l'activation de la cession « Dailly », alors la résiliation peut se transformer en rachat du titulaire, dans les mêmes conditions indemnitaires. L'indemnité versée au titulaire est fixée dans le contrat de partenariat et son montant augmente si la déchéance est prononcée après la mise à disposition ou lors de la mise à disposition. La fin du contrat peut provenir d'événements extérieurs aux parties ( force majeure, imprévision, intérêt général ). Tout comme dans le cas d'une faute du titulaire, on parle de déchéance du contrat. Ces fins anticipées du contrat peuvent être contestées par le titulaire devant le juge administratif qui peut annuler une résiliation ou exiger le versement d'une indemnité. |
S'agissant de la suspension de l'écotaxe, force est de constater que la situation apparaît unique. En effet, la suspension de l'écotaxe est indépendante de l'exécution du contrat. Toutefois, il serait surprenant que l'État puisse accepter la mise à disposition du dispositif conçu par Écomouv' et accepte de payer un loyer alors que l'écotaxe serait abandonnée ou bien appliquée selon des modalités différentes. Aucune disposition n'aborde la question de la suspension. À quoi peut s'apparenter la suspension par le Gouvernement d'une disposition législative votée à l'unanimité par le Parlement, mais dont la mise en oeuvre est conditionnée à la parution de textes réglementaires de la responsabilité gouvernementale? À un cas de force majeure ? À une décision d'ordre public ? La décision du Gouvernement de suspendre l'écotaxe ne connaît qu'un seul précédent : celui du contrat de première embauche (CPE) contenu dans l'article 8 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. Le Président de la République d'alors, M. Jacques Chirac, avait promulgué la loi tout en demandant au Gouvernement de veiller à ce qu'aucun de ces contrats ne soient signés. Toutefois, la disposition relative au CPE a, par la suite, été abrogée par la loi n° 2006-457 du 21 avril 2006 sur l'accès des jeunes à la vie active en entreprise.
Interrogé à ce sujet par votre commission d'enquête, M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, a indiqué, par courrier, que la décision du Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, de « suspendre » l'application de l'écotaxe au-delà du 1 er janvier 2014, en réaction aux troubles à l'ordre public qui ont entouré l'entrée en vigueur du dispositif fin 2013, a donc repoussé stricto sensu la mise en oeuvre de l'arrêté interministériel du 2 octobre 2013. « Lorsqu'une décision sera prise sur l'avenir de l'écotaxe, il appartiendra au Gouvernement de régulariser juridiquement l'ensemble des dispositions d'entrée en vigueur, en proposant au Parlement une modification de la date du 31 décembre 2011 figurant à la loi de finances pour 2009, et en prenant un nouvel arrêté interministériel pour entériner une date définitive d'entrée en vigueur . »
Or, en l'espèce, aucune annonce gouvernementale officielle n'a été faite pour abroger l'article 153 de la loi de finances pour 2009. Votre rapporteur constate que nous sommes dans une situation juridique particulière, sans précédent, ce qui complexifie davantage un sujet déjà extrêmement difficile.
2. Quelles sont les conséquences financières et sociales de la suspension ?
a) Les conséquences sociales
Pour répondre à ses différents besoins, temporaires (premier enregistrement de l'ensemble des redevables) ou permanents (opérations de collecte de la taxe), Écomouv' a recruté divers collaborateurs, certains à l'issue de formations pluri-partenariales organisées avec les services de l'État, Pôle emploi, le conseil régional de Lorraine, l'AGEFOS-PME et le centre de formation de la chambre de commerce et d'industrie de Metz. En septembre 2013, le prestataire disposait de 255 effectifs à temps plein, 204 en CDI, 28 en CDD et 23 en intérim.
Quelques jours après l'annonce de la suspension, la société a décidé de mettre fin au contrat de travail temporaire de 14 opérateurs d'enregistrement et d'annuler la formation de 80 opérateurs d'enregistrement qui devait débuter le 4 novembre. En novembre, elle a mis fin aux CDD des 20 opérateurs d'enregistrements. Elle a par ailleurs suspendu la formation de 59 contrôleurs et informé les personnes concernées qu'elles ne seraient pas embauchées comme prévu en décembre en CDI. En février 2014, elle disposait de 209 salariés, 203 en CDI, 2 en CDD et 4 en intérim.
Bien évidemment, ces décisions, dont la responsabilité ne peut être imputée à Écomouv', sont lourdes d'impact pour nombre de familles. Plusieurs personnes dont la formation a été suspendue sont venues témoigner devant la commission d'enquête des conséquences désastreuses de ces revirements dans leur trajectoire personnelle de retour à l'emploi. Ils ont manifesté leur volonté que leur cas soit étudié, afin de ne pas devenir « les oubliés de l'écotaxe ».
Par ailleurs, les 130 agents des douanes recrutés au sein du service taxe poids lourds de la douane, installé à Metz, devront être réaffectés à d'autres missions, si la suspension se poursuit.
b) Les conséquences financières
(1) Pour Écomouv'
Pour Écomouv' , la suspension s'est d'abord traduite par le refus de l'État de procéder à la mise à disposition du dispositif de collecte, qui aurait entraîné l'obligation de verser un loyer au prestataire privé. Or, dans le modèle financier élaboré par Écomouv', ce dernier doit rembourser les prêts bancaires qu'il a souscrits au moment où il perçoit les premiers loyers.
En l'absence de loyers, la société Écomouv' se retrouve donc dans une impasse de financement qui peut conduire à sa mise en liquidation judiciaire, ce qui marquerait l'abandon définitif de l'écotaxe. Pour éviter cette issue et afin de préserver le dispositif, Écomouv' a d'abord suspendu les paiements à ses sous-traitants, qui sont par ailleurs ses actionnaires. Le pool bancaire a ensuite accepté d'assurer la trésorerie du consortium le temps qu'une solution puisse être trouvée avec l'État. En revanche, Écomouv' se doit d'acquitter des frais financiers au titre de cette opération, qui pourraient être éventuellement être en tout ou partie être refacturés à l'État ( cf. infra ).
(2) Pour les sociétés habilitées de télépéage
Les SHT sont placées dans une situation délicate, dans la mesure où le contrat-type conclu avec Écomouv' ne prévoit de rémunération qu'après l'entrée en vigueur de la taxe. Une rémunération des SHT pendant la période de suspension nécessiterait la conclusion d'avenants aux contrats signés entre Écomouv' et les SHT, et partant, une amélioration de la situation financière d'Écomouv'. Aujourd'hui, ces sociétés ont investi plusieurs millions d'euros 44 ( * ) sans bénéficier, pour l'instant, d'aucun retour sur investissement. Elles affirment souffrir en outre d'une absence de visibilité.
(3) Pour l'État et les collectivités territoriales
Pour l'État , les conséquences financières de la suspension concernent avant tout le manque à gagner en termes de recettes d'écotaxe. Très concrètement, son produit devait revenir pour 760 millions d'euros à l'Afitf et pour 160 millions aux départements propriétaires d'une partie du réseau taxable.
Au regard des délais nécessaires pour remettre en ordre de marche l'ensemble du dispositif de collecte (et notamment tout le processus d'enregistrement), il semble de plus en plus évident qu'aucune recette ne sera perçue au titre de l'exercice 2014.
Les autres conséquences financières restent beaucoup plus difficiles à déterminer car elles dépendent de la voie choisie par le Gouvernement pour sortir de la suspension. En effet, selon qu'il prononce la déchéance du contrat en raison d'un retard de plus de 6 mois ou bien qu'il conclue un avenant au contrat, les montants en jeu peuvent varier considérablement.
Au regard des clauses contractuelles, la rupture pour motif d'intérêt général après la mise à disposition pourrait se révéler plus coûteuse encore. La formule de calcul de la résiliation dans un tel cas avait d'ailleurs été critiquée par la Mappp, dans son avis du 14 octobre 2011, car elle la jugeait trop favorable au prestataire privé.
À l'inverse, si un accord est trouvé entre les parties, il est probable qu'une partie des frais financiers acquittés par Écomouv' auprès des banques créancières durant la période de suspension de l'écotaxe soient pris en charge par l'État en contrepartie de l'acceptation de la mise à disposition du dispositif de collecte et donc du versement des loyers. Néanmoins, des pénalités contractuelles pourraient être infligées à Écomouv'. Quoi qu'il en soit, dans une telle hypothèse, il est probable que l'État cherchera à faire coïncider la date de mise à disposition avec celle de mise en service, permettant ainsi de couvrir le loyer d'Écomouv' par les recettes d'écotaxe.
Le Gouvernement a confirmé à votre commission d'enquête que les cocontractants cherchaient une voie de sortie acceptable. Les enjeux de cette négociation et les pistes de dialogue possibles lui ont été présentés lors de plusieurs auditions à huis clos.
En tout état de cause, la recherche d'une solution à l'amiable ne peut aboutir qu'à la condition que le Premier ministre arbitre en faveur du maintien du principe de création de l'écotaxe. Or, même dans une telle hypothèse, il semble probable que, suite aux travaux de la mission d'information de l'Assemblée nationale, la taxe soit plus ou moins substantiellement remaniée. Son produit pourrait alors être diminué, conduisant l'État à devoir remettre sur l'ouvrage la question du financement de l'Afitf.
* 39 Cette évaluation date du 25 mars 2014. Elle ne prend pas en compte les éventuelles destructions et dégradations postérieures.
* 40 CE, 7 août 1926, Bouxin.
* 41 CE, 8 janvier 1925, Société Chantiers et ateliers de Saint-Nazaire.
* 42 CE, 23 avril 2001, SARL Bureau d'études techniques d'équipement rural et urbain, n° 186424.
* 43 CE, 16 février 1996. Syndicat intercommunal de l'arrondissement de Pithiviers, n° 82880.
* 44 Pour la fabrication et la distribution des équipements embarqués ainsi que pour réaliser les opérations d'enregistrement des redevables.