B. LA PLACE DES POLITIQUES ET LE RÔLE DES STRUCTURES DE L'ÉTAT
1. La place des politiques
a) Une certaine distanciation des autorités politiques
L'audition des anciens ministres chargés des transports, MM. Dominique Bussereau, Thierry Mariani, Frédéric Cuvillier et de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ancienne ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, ainsi que celle de MM. Jean-Paul Faugère et Jean-François Carenco, respectivement anciens directeurs de cabinet de MM. François Fillon, ancien Premier ministre, et Jean-Louis Borloo, ancien ministre d'État, ministre de l'écologie ont mis en évidence un intérêt variable des autorités politiques pour l'exécution du projet. Les autorités politiques ont parfois laissé l'administration faire seule des choix qui n'étaient sans doute pas de son seul ressort. La succession rapide de ministres différemment impliqués malgré la désignation en 2009 du ministre des transports comme chef de file politique ont pu conduire à une faiblesse des arbitrages politiques dans le suivi du projet.
Les autorités politiques n'ont pas mesuré l'ampleur des difficultés inhérentes à un contrat de partenariat alors que l'évaluation préalable et l'avis de la Mappp en soulignaient la complexité, confiant à l'administration des choix majeurs sur la formule ou le périmètre du contrat. La question de l'inclusion du recouvrement dans le périmètre du contrat de partenariat illustre bien les faiblesses de la décision politique alors qu'il s'agissait, au-delà des aspects purement juridiques, d'une question éminemment politique.
Les questions relatives aux exigences du recouvrement, au contrôle, aux tensions entre les SHT et Écomouv', aux tensions entre le calendrier et les critères de performance, à la qualification juridique précise de cette taxe et aux interrogations sur les taux et assiette n'ont pas non plus fait l'objet d'arbitrages politiques.
La dérive des coûts ne semble pas plus avoir suscité de réaction de la part des ministres.
Au contraire, le sujet ne semblait même pas faire débat. À aucun moment cette nouvelle donne financière n'a été de nature à changer la position du Gouvernement . M. Jean-François Carenco, directeur de cabinet du ministre de l'écologie en 2010, a ainsi affirmé que « personne n'a trouvé que c'était cher » 34 ( * ) .
Certes, le ministère de l'écologie a procédé à des ajustements du cahier des charges en vue de réduire certains coûts, en particulier s'agissant du dispositif de contrôle ( cf. supra ). Néanmoins, il a globalement accepté la « vérité des prix » révélée par l'appel d'offres sans s'interroger sur l'opportunité de remettre en cause plus en profondeur la méthode retenue, voire le projet lui-même.
Le contrat Écomouv' n'a fait l'objet que d'interrogations juridiques et techniques et non d'ordre politique. Aussi, votre commission d'enquête regrette-t-elle l'absence de points réguliers de suivi du projet, au cours desquels le pouvoir politique aurait pu donner des orientations plus précises aux administrations chargées de la dévolution et du contrôle du contrat.
b) Des difficultés politiques prévisibles sous-estimées
Le problème breton était connu et a été régulièrement évoqué lors des réunions interministérielles tenues sur le sujet. Le 13 février 2009 par exemple, le directeur de cabinet du ministre de l'écologie, M. Jean-François Carenco, indiquait son souhait que les professionnels bretons puissent être reçus à Matignon par le directeur de cabinet du Premier ministre. En audition devant votre commission d'enquête, il a affirmé : « A u nom de Jean-Louis Borloo, qui avait présidé la première réunion, j'ai négocié avec ceux qui allaient ensuite porter les bonnets rouges fabriqués en Écosse. Nous nous sommes mis d'accord de manière très ferme et très claire sur un rabais de moins 40 %. » Le directeur de cabinet du Premier ministre, M. Jean-Paul Faugère, a reconnu avoir été confronté au « problème breton » : « Certains des élus de la majorité d'alors se sont montrés particulièrement présents, des négociations à répétition ont eu lieu avec eux et nous avons dû procéder à deux ajustements pour arriver à un compromis, à 40 % puis 50 %. Il fallait leur faire comprendre qu'une exonération totale était impensable sauf à méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt. En outre, la variation devait s'inscrire dans les limites autorisées par le droit communautaire au titre des régions périphériques. » L'importance des rapports de force entre les professions concernées (transporteurs et chargeurs) a sans doute été sous-estimée dans ces négociations.
Le problème a ressurgi à l'automne 2013, la contestation du principe même de l'écotaxe étant soutenue par certains élus qui avaient pourtant accepté les conditions négociées en 2009 par le Gouvernement de l'époque.
Lors de leurs auditions, plusieurs ministres, notamment MM. Frédéric Cuvillier et Christian Eckert, ont cependant rappelé que des négociations menées avec les entreprises de transport routier et portant sur des exonérations majeures en matière de taxe à l'essieu avaient clairement été annoncées comme des compensations à la création de l'écotaxe.
L'anticipation de la crise n'a en tout cas pas été suffisante.
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Les manifestations à l'initiative des « bonnets rouges » « Dix portiques écotaxe ont été endommagés, démontés ou détruits mais seuls l'endommagement ou le démontage des cinq premiers peuvent être attribués, directement ou indirectement, aux sympathisants des Bonnets rouges : 2 août 2013 : Guiclan (Finistère) ; 8 octobre 2013 : Melgven (Finistère) ; 2 novembre 2013 : Lanrodec (Côtes-d'Armor) ; 2 novembre 2013 : Pont-de-Buis-lès-Quimerc'h (Finistère) -- portique non endommagé mais démonté à la demande des autorités ; 3 novembre 2013 : Saint-Allouestre (Morbihan) -- trois personnes condamnées à de peines avec sursis ; 28 décembre 2013 : Pontorson (Manche) ; 9 janvier 2014 : Jans (Loire-Atlantique) -- portique très peu endommagé mais démonté à la demande des autorités ; 25 janvier 2014 : Gosné (Ille-et-Vilaine) -- portique légèrement endommagé par le feu, resté en place ; 2 février 2014 : La Séguinière (Maine-et-Loire) ; 9 février 2014 : La Trinité (Manche) ; 10 février 2014 : Vernouillet (Eure-et-Loir) ; 5 mars 2014 : Gosné (Ille-et-Vilaine) -- portique fortement endommagé par le feu et démonté le lendemain. » Source : Wikipédia |
2. Le rôle prédominant de la mission de la tarification
a) Une équipe restreinte
La DGITM a joué un rôle clairement prédominant dans l'organisation de la procédure et du suivi du contrat. Outre l'équipe projet de la mission de la tarification constituée en son sein, plusieurs services de la direction générale ont suivi différents aspects du projet :
- pour les aspects contractuels, financiers et juridiques : la mission intermodale d'expertise sur les partenariats public-privé (MIEPPP), qui devient en 2010 le département des partenariats publics-privé (DPPP) ;
- pour les relations avec les professionnels du transport routier de marchandises et la « répercussion » de l'écotaxe : la sous-direction des transports routiers au sein de la direction des services de transport ;
- pour les sujets « eurovignette » et « interopérabilité », ainsi que les échanges avec la Commission européenne : la mission de coordination des affaires européennes et internationales (MCAEI) au sein de la direction des infrastructures de transport (DIT) ;
- pour les sujets liés à la définition du réseau taxable : le service de la gestion du réseau routier national au sein de la DIT.
C'est lors d'une réunion interministérielle informelle, organisée le 11 août 2007, qu'a été définie une première organisation administrative chargée de réaliser les études préliminaires et d'examiner la pertinence d'un recours à un contrat de partenariat. Les ministères chargés du budget et des transports sont alors invités à participer à la préparation du projet.
À l'issue de cette réunion est mise en place la mission interministérielle de la tarification routière (MITR), placée au sein de la direction générale des routes (DGR) du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables. À la suite de la réorganisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, en 2007-2008, les attributions de la DGR sont exercées par la DGITM, nouvellement créée le 8 juillet 2008.
Toutefois, la nécessité de mieux impliquer les services de la DGDDI a conduit à la création de deux entités « intégrées », l'une au sein de la DGITM, la seconde au sein de la DGDDI, formant ainsi une équipe interministérielle pour conduire le projet de l'écotaxe. Ainsi, les missions exercées par la MITR ont été confiées à une nouvelle structure, la mission de la tarification , créée au sein de la DGITM, et chargée, pour le compte du ministère chargé des transports, de conduire et de suivre la procédure de dévolution du contrat ainsi que tout le dispositif technique.
Une organisation similaire a été mise en place au sein de la DGDDI, avec la création d'une mission taxe poids lourds (MTPL), rattachée à la sous-direction des droits indirects (sous-direction F).
Une nouvelle réunion interministérielle, organisée le 13 février 2009, a confié la procédure de dévolution du contrat au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire représenté par la DGITM. Il est décidé que la DGDDI sera étroitement associée à toutes les phases de la procédure, en raison de son rôle dans la mise en oeuvre de la collecte et du contrôle de la taxe.
C'est à la suite de cette deuxième réunion interministérielle qu'a été mise en place une équipe projet , chargée du pilotage de la procédure de passation, réunissant les deux directions générales - DGDDI et DGITM - et rattachée administrativement à cette dernière. Cette équipe projet est composée de la mission de la tarification et de la MTPL. Le directeur de projet , M. Antoine Maucorps, chef de la mission de la tarification, a été choisi par les directeurs généraux de la DGITM et de la DGDDI. Il est assisté de deux adjoints : M. Olivier Quoy, de la DGITM, et Mme Anny Corail, responsable de la MTPL. Selon la mission de la tarification, « cette organisation originale met en exergue la transversalité du projet d'écotaxe ». Cette équipe projet vise à assurer, d'après les informations écrites adressées à votre rapporteur, « la coordination du projet tant au sein des deux ministères [...] qu'avec les autres ministères concernés (Économie et finances, Intérieur, Outre-mer, Défense, ...) ».
L'équipe projet a été constituée d'un petit groupe d'une dizaine de personnes, qui ont suivi la totalité de l'opération depuis ses débuts ce dont se sont félicités l'ensemble des personnes auditionnées. Il convient de mettre en parallèle, à cet égard, la stabilité des fonctionnaires affectés au projet avec le renouvellement rapide de leurs correspondants dans les cabinets ministériels.
Votre commission d'enquête relève toutefois l'insuffisance numérique de cette équipe de projet qui a pu, a posteriori , ne pas disposer des compétences techniques suffisantes sur certaines questions majeures. Le fait que ce PPP soit rémunérateur a sans doute contribué à faire perdre de vue des impératifs d'économie. Le souci de rentabilité (taux de fraude minimalisé) a pris le pas sur le réalisme et la comparaison des rapports coûts/bénéfices.
b) Le choix d'une structure nouvelle spécifiquement dédiée
Votre commission d'enquête s'est interrogée sur la pertinence de la mise en place de la mission de la tarification au sein de la DGITM.
En effet, il existe, au sein de cette direction générale, une mission intermodale d'expertise sur les partenariats public-privé (MIEPPP), devenue, en 2010, le département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite de projets délégués. Les missions de ce département sont prioritairement ciblées sur la passation des contrats de partenariat et sur leur dévolution.
Lors de son audition par votre commission d'enquête, M. Michel Hersemul, chef du département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite de projets délégués, a précisé que cette structure jouait deux rôles différents :
- d'une part, elle pilote directement la dévolution des contrats liés aux infrastructures autoroutières, qu'elles soient réalisées en concession ou en contrat de partenariat ;
- d'autre part, elle assure une expertise, et apporte une contribution au cas par cas, notamment dans les domaines juridique et financier, pour les contrats dont le pilotage est assuré par d'autres entités de la DGITM.
Ainsi, ce département a vocation à être à la fois un lieu de mutualisation et de capitalisation des compétences, et de valorisation des expériences. Il constitue également une entité de pilotage opérationnel pour le domaine routier.
En l'espèce, ce département est intervenu en tant que de besoin en assistance et en expertise spécifique auprès de la mission de la tarification pour la mise en place de la structuration et de la dévolution du contrat de partenariat relatif à l'écotaxe.
Dès lors, se pose la question de la nécessité de confier à une nouvelle structure - la mission de la tarification -, le soin d'organiser et de suivre la procédure de dévolution du contrat de partenariat alors qu'une structure -la MIEPPP, devenue le département d'expertise des partenariats public-privé et de conduite de projets délégués- avait été mise en place pour suivre de tels contrats. Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, une note d'organisation établie par la MIEPPP datée du 24 octobre 2008 recommandait que le pilotage de ce projet soit assuré par une équipe dédiée composée d'un nombre limité de personnes, avec une organisation interne souple permettant d'associer tous les services du ministère impliqués.
Par ailleurs, dans un rapport de 2011 35 ( * ) , le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) souligne la qualité du travail du département d'expertise des partenariats public-privé et estime que celui-ci doit être uniquement dédié à l'expertise auprès des services chargés de piloter des contrats. Toutefois, pour des raisons de taille critique, il a été décidé de confier à ce département, outre sa mission d'expertise transversale, le suivi des seuls contrats routiers placés au sein de la DIT compétente en la matière, les chefs de projets des autoroutes ferroviaires et maritimes, du CDG express 36 ( * ) et de la taxe poids lourds étant quant à eux rattachés à la direction ou au service compétent pour les gérer.
Il est apparu à votre commission d'enquête, notamment lors de l'audition de M. Michel Hersemul, que la coexistence de ce département d'expertise et de la mission de la tarification n'avait pas constitué la solution optimale.
c) Le rôle de second plan de la DGDDI
La DGDDI, administration essentiellement tournée vers le contrôle et la répression, n'a pas la culture de la DGITM, dont certains services ont l'habitude de la négociation de contrats importants. Mais son rôle aurait dû être majeur, les douanes jouant un rôle essentiel dans le fonctionnement du dispositif. Cela n'a pas été le cas.
Certes, la DGDDI a participé formellement à l'ensemble des étapes de dévolution du contrat de partenariat, dès le cadre des réflexions sur la taxe expérimentale en Alsace, en 2006.
Un comité de pilotage, mis en place dès septembre 2007, co-animé par la DGITM et la DGDDI, rassemblait les services pouvant contribuer aux études et réflexions sur la mise en oeuvre de l'écotaxe, de manière large : y participaient, outre les services du ministère chargé des transports, la direction du budget, la direction générale des comptes publics, la direction générale du trésor et de la politique économique, la direction de la législation fiscale, la direction générale de la gendarmerie nationale, la direction générale de la police nationale, la direction des affaires criminelles et des grâces. Ce comité s'est réuni à intervalles réguliers jusqu'au lancement de la procédure de dévolution, puis à intervalles plus espacés pendant la procédure proprement dite, en raison de la confidentialité des échanges entre l'État et les différents candidats.
Lors de la rédaction de l'avis d'appel public à concurrence , lancé en mai 2009, la DGDDI a été entendue sur la modulation des critères, notamment pour obtenir une pondération plus importante du coût global de l'offre.
Au cours du dialogue compétitif , la DGDDI a répondu aux questions des candidats relatives à la collecte de l'écotaxe et au contrôle de son recouvrement. Elle a également participé à toutes les auditions des candidats ainsi qu'à l'évaluation des offres de ces derniers sur les éléments impactant directement la collecte ou le contrôle de la taxe. Elle a examiné les critères relatifs à la qualité technique du projet ainsi que les dispositions relatives à la garantie fiscale du critère de solidité financière. Enfin, un représentant de la douane a siégé à la commission consultative instituée pour suivre les étapes importantes de la procédure.
La DGDDI n'a cependant joué qu'un rôle relativement secondaire dans le déroulement du projet. Alors que l'écotaxe était conçue, à l'origine, comme une taxe douanière, elle est devenue, à la suite du Grenelle de l'environnement, une taxe à visée écologique, ce qui a placé la DGITM au centre de l'organisation des procédures de dévolution et de contrôle du contrat de partenariat. Mais le partage inégal des rôles entre les deux directions générales s'expliquerait surtout, selon plusieurs personnes entendues par votre commission d'enquête, par le peu d'enthousiasme de la DGDDI sur ce contrat.
Ainsi, M. Jean-François Carenco, préfet, directeur de cabinet du ministre chargé de l'écologie du 23 avril 2008 au 25 novembre 2010, a indiqué que l'un de ses objectifs, à la suite de l'adoption, par le Parlement, de l'écotaxe, était d'associer la DGDDI. En effet, il estimait, indique-t-il aujourd'hui, que la DGITM seule ne pouvait pas assumer la mission de collecte et de recouvrement de l'écotaxe, qui est un droit indirect. Or, la perception de ceux-ci relève clairement des compétences des douanes. Il a rappelé que la DGDDI était assez réticente en raison de la complexité du projet.
3. Les autres structures de l'État
a) La commission consultative
Dans le cadre de la procédure de passation du contrat de partenariat sur l'écotaxe, le Gouvernement a fait le choix de créer une commission consultative spécifiquement dédiée à ce projet, par un décret de 2009 37 ( * ) . L'article 2 de ce décret définit les missions de cette commission chargée de donner son avis :
- d'une part, sur la sélection et le choix des candidats à la dévolution du contrat que devait, selon la loi, conclure le ministre chargé des transports. Il s'agissait de saisines obligatoires de la commission ;
- d'autre part, sur toute question relative au déroulement de la procédure et sur les dossiers présentés. Cette saisine relevait de la seule initiative de l'administration chargée de la dévolution du contrat.
La procédure de passation d'un contrat de partenariat n'impose pas la mise en place d'une telle commission consultative. Selon les éléments fournis à votre commission d'enquête par M. Roland Peylet, président de la commission consultative, il est probable que le Gouvernement d'alors recherchait des garanties juridiques en raison de l'importance et de la sensibilité du projet. Le décret prévoyant la création de cette commission consultative a reçu un avis favorable du Conseil d'État qui a toutefois disjoint l'article qui prévoyait que ce contrat devait être soumis à son approbation.
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Composition de la commission consultative
chargée d'appliquer le III de l'article 153
L'article 3 du décret précité du 30 mars 2009 définit la composition de la commission consultative qui comprenait : - un président, membre du Conseil d'État ; - le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) ou son représentant ; - le directeur général des douanes et des droits indirects (DGDDI) ou son représentant ; - le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ou son représentant ; - le directeur du budget ou son représentant ; - le président de la Mappp ou son représentant. Le secrétariat de la commission était assuré par la DGITM. |
La commission consultative s'est réunie à trois reprises :
- le 28 juillet 2009 pour le choix des candidats invités à participer au dialogue compétitif - il s'agissait d'une saisine obligatoire prévue par le décret constitutif ;
- le 14 octobre 2010 pour statuer sur la recevabilité des offres finales. L'avis de la commission a été requis par l'administration qui souhaitait éliminer l'un des candidats dont l'offre ne répondait pas aux spécifications du cahier des charges mais a souhaité recueillir au préalable l'avis de la commission pour y procéder. Pour formuler son avis, la commission a pris connaissance d'un rapport sur la complétude des offres finales. Elle a ainsi constaté la renonciation à poursuivre de l'un des candidats et l'insuffisance de l'offre d'un deuxième au regard des exigences du cahier des charges, qu'elle a proposé en conséquence d'écarter ;
- le 13 décembre 2010, pour le classement des offres restant en lice. La commission a reçu communication d'une analyse détaillée des trois offres restantes, faisant application des critères fixés par l'ordonnance et le règlement de la consultation. Elle a ainsi proposé un classement des trois offres restantes à l'issue d'une discussion critère par critère ayant abouti à l'acceptation des notes proposées par l'équipe projet, sous la seule réserve d'une très légère modification d'une note de l'un des candidats, mais sans incidence sur le classement final.
Elle n'a pas, en revanche, participé au dialogue compétitif, ni à la procédure de passation, en raison de son caractère purement consultatif et de ses missions clairement circonscrites.
Votre commission d'enquête estime que le rôle de cette commission consultative était relativement modeste. Elle ne disposait pas en effet de l'ingénierie nécessaire pour apporter une contribution essentielle à la procédure, et définir une expertise qui lui soit propre pour présenter d'éventuelles objections ou critiques aux documents qui lui étaient fournis. En effet, comme l'a indiqué M. Roland Peylet, cette commission ne s'est prononcée, au cours des trois saisines, qu'au vu des pièces que l'administration lui a soumises.
b) Une Mappp au rôle limité
Outre son rôle défini par le législateur, présenté précédemment, la Mappp a été associée à la plupart des réunions du comité de pilotage chargé de l'organisation et de l'avancement technique du projet qui s'est réuni régulièrement de 2008 à 2011. Elle a également été associée aux réunions de la commission consultative d'attribution chargée de suivre et de valider les étapes du processus d'attribution. Mais la Mappp ne disposait en effet ni de la capacité technique, ni des moyens humains suffisants pour comparer les différents schémas techniques et les aspects les plus spécifiques du projet. La Mappp était alors une institution récente, qui ne disposait pas d'une base de données suffisamment forte pour lui permettre de définir des améliorations au contrat. En principe chargée d'élaborer la méthodologie de l'évaluation préalable, elle s'est contentée de valider la méthode de l'évaluation qui lui a été soumise. Force est de constater que la Mappp n'a pas disposé de références empiriques précises et objectivées sur un tel projet d'une nature et d'une ampleur exceptionnelles.
Elle n'a plus été associée aux travaux de l'équipe projet depuis la signature du contrat, en octobre 2011.
Votre commission d'enquête estime que la Mappp doit devenir un véritable organisme d'expertise, avec des moyens humains suffisants qui lui permettraient de renforcer sa capacité de contrôle et d'analyse.
Au final, votre commission d'enquête constate un foisonnement des acteurs ayant participé à la mise en oeuvre et à la dévolution de ce contrat. Toutefois, la prédominance de la DGITM et le rôle déterminant de l'équipe projet ont renvoyé au second plan les autres acteurs et n'ont pas permis l'émergence d'une véritable approche interministérielle, peut-être indispensable pour assurer le succès d'un projet d'une telle envergure.
* 34 Audition du 8 avril 2014.
* 35 Rapport n° 007604-33 d'août 2011.
* 36 Projet de liaison ferroviaire entre la gare de l'Est à Paris et l'aéroport Paris-Charles-de-Gaulle.
* 37 Décret n° 2009-345 du 30 mars 2009 relatif aux modalités d'application du III de l'article 153 de la loi de finances pour 2009.