EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 9 juillet 2014, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a entendu une communication de M. Francis Delattre, rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sur la retraite des agents de la fonction publique ayant occupé un emploi classé en catégorie active.
M. Francis Delattre , rapporteur spécial du CAS « Pensions » . - Monsieur le président, mes chers collègues, j'ai souhaité réaliser cette année un contrôle budgétaire sur la retraite des fonctionnaires classés en catégorie active. Nous sommes au coeur de l'actualité puisque cette question est liée à celle de la pénibilité. Dans les fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière, il existe en effet des emplois qui, compte tenu des conditions de travail, sont classés en catégorie active et ouvrent ainsi des droits spécifiques en matière de retraite.
L'objet du contrôle était de voir si ce système avait évolué ces dernières années, si l'on pouvait le comparer au compte personnel de prévention de la pénibilité qui s'appliquera à partir de 2015 dans le secteur privé et, enfin, d'évaluer son coût. Cette étude était très intéressante car elle a permis de mettre à jour certaines informations et de relever un certain nombre de points, qui ne font pas nécessairement partie de la vulgate ordinaire.
Le code des pensions civiles et militaires de retraite définit la catégorie active comme une catégorie d'emplois de la fonction publique « présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles ». C'est donc une notion liée à celle de pénibilité et qui renvoie aux contraintes ou aux nuisances rencontrées tout au long de la vie professionnelle et peuvent avoir des effets sur la santé, voire l'espérance de vie. Par défaut, les emplois de la fonction publique qui ne sont pas classés en catégorie active sont automatiquement classés en catégorie sédentaire.
Qui sont les catégories actives ? Dans la fonction publique d'État, les principaux emplois classés en catégorie active sont les agents de la police nationale (112 000 personnes environ), les surveillants de l'administration pénitentiaire (environ 21 000 agents), les personnels de surveillances douanes (environ 10 000) et les instituteurs (environ 5 600 agents).
M. Philippe Marini , président . - Ceci veut-il dire que les professeurs des écoles ne relèvent pas de la catégorie active ?
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Tout à fait, monsieur le président. Je vois votre sagacité. Avec le changement de statut, les professeurs des écoles sont désormais en catégorie A mais ne bénéficient plus de la catégorie active. Or, il s'agit bien du même métier. Cela pose des difficultés sur le terrain pour les agents en fin de carrière, en particulier lorsqu'ils sont en poste dans des quartiers difficiles. On retrouve le même problème pour les infirmiers, qui ont changé de statut en 2010. Ce sera certainement l'une des principales revendications des syndicats de ces professions dans les années à venir.
M. Philippe Marini , président . - Afin de bien comprendre la délimitation de cette catégorie active, pourriez-vous nous indiquer si tous les professionnels des filières par exemple de sapeurs-pompiers ou de policiers sont concernés, à l'exception de ceux de la catégorie A ?
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Les sapeurs-pompiers, y compris les officiers, sont tous concernés par la catégorie active.
Dans la fonction publique d'État, la principale profession concernée par la catégorie active est celle de policier. Ils peuvent en bénéficier à condition d'avoir effectué dix-sept années de services. Dans l'administration pénitentiaire, la pénibilité est réelle. Pour les contrôleurs de la navigation aérienne, le classement en catégorie active est peut-être plus discutable.
Dans la fonction publique territoriale, les principales professions concernées sont les sapeurs-pompiers (38 400 agents), puis les agents de police municipale. Pour ces derniers, il y a certainement des conditions à préciser car ils ne font pas tout à fait le même métier que les agents de la police nationale.
Les personnels actifs sont les plus nombreux dans la fonction publique hospitalière puisque le classement concerne tous les aides-soignants (environ 300 000 personnes), les infirmiers qui n'ont pas opté pour la catégorie A (125 000 agents) et les autres personnels paramédicaux.
Les fonctionnaires classés en catégorie active, s'ils remplissent la condition de durée de services de dix-sept ans, peuvent bénéficier de deux principaux types d'avantages : un départ à la retraite anticipé à 57 ans, au lieu de 62 ans, et des bonifications, comptabilisées dans la durée de services. Par rapport au secteur privé, le système est plus avantageux puisqu'avec le compte personnel de prévention de la pénibilité, un agent pourra partir à la retraite au maximum deux ans plus tôt.
Quels constats peut-on tirer ? D'abord, on observe une tendance à la baisse du nombre de fonctionnaires occupant un emploi classé en catégorie active et de la proportion de liquidations de pensions avec le bénéfice de la catégorie active.
Cette baisse est particulièrement importante dans la fonction publique d'État (FPE). En 2012, 25 % des départs à la retraite des agents de la fonction publique d'État avaient le bénéfice de la catégorie active, contre 37 % en 2004. Selon les prévisions, ils ne seraient plus que 20 % à l'horizon 2020. Elle s'explique principalement par les réformes statutaires de la fonction publique que nous avons évoquées précédemment : la disparition du corps des instituteurs et de celui des fonctionnaires de La Poste. Les policiers représentent donc aujourd'hui la très grande majorité des emplois en catégorie active dans la fonction publique d'État.
Dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, cette baisse est moins marquée : la proportion de départs à la retraite avec le bénéfice de la catégorie active est passée de 8 % en 2004 à 6 % en 2013 dans la fonction publique territoriale et de 69 % à 63 % dans la fonction publique hospitalière. J'ai déjà dit un mot sur le changement de statut des infirmières en 2010. Il est certain que des problèmes de fin de carrière vont se poser dans cette profession, mais il y a toutefois fois eu un droit d'option entre le maintien de la catégorie active et la catégorie A pour les personnels déjà en poste.
Le deuxième constat est que l'âge effectif de départ à la retraite des fonctionnaires en catégorie active a reculé, sous l'effet des réformes des retraites de 2003 et 2010. Leur âge minimum d'ouverture des droits à pension est passé de 55 ans à 57 ans (ou de 50 à 52 ans pour les super actifs) et l'allongement de la durée d'assurance pour une liquidation à taux plein correspond à celui en vigueur pour le reste des fonctionnaires. En 2012, les actifs ont liquidé leur pension en moyenne à 57 ans et 4 mois dans les trois fonctions publiques, soit 3 ans et 7 mois plus jeunes que les sédentaires.
Si l'on prend l'exemple des agents de la police nationale, on observe que l'âge moyen de départ à la retraite est de 55 ans et 2 mois en 2013, tandis que leur âge d'ouverture des droits est de 52 ans. Il y a donc une nette différence entre la possibilité de départ et la réalité.
La progression de l'âge de départ à la retraite et de la durée d'assurance ont toutefois été moins rapides chez les catégories actives que chez les fonctionnaires sédentaires.
Ensuite, il est intéressant de comparer le niveau des pensions. Dans la fonction publique d'État, les montants de pensions des catégories actives (en moyenne 2 043 euros par mois) sont inférieurs à ceux des sédentaires (2 196 euros par mois). Toutefois, on constate le phénomène inverse dans les fonctions publiques territoriale (1 553 euros pour les actifs et 1 210 euros pour les sédentaires) et hospitalière (1 507 euros pour les actifs et 1 496 euros pour les sédentaires). Si l'on considère l'ensemble des trois fonctions publiques, les montants de pensions moyennes sont identiques chez les actifs et chez les sédentaires (environ 1760 euros par mois).
Le troisième constat est que le départ anticipé à la retraite pour les catégories actives ne peut pas se justifier par une mortalité précoce. En réalité, l'espérance de vie à 50 ans est quasiment identique chez les fonctionnaires actifs et sédentaires dans la fonction publique d'État. Dans les deux cas, l'espérance de vie des fonctionnaires est supérieure à celle du reste de la population. Par contre, on observe une plus forte proportion de personnes atteintes d'invalidité parmi les catégories actives, en particulier dans la fonction publique d'État.
Quel est l'impact financier des avantages liés au classement en catégorie active ? Les économies entraînées par l'alignement de l'âge d'ouverture des droits à la retraite des actifs sur celui des sédentaires seraient d'environ 2 milliards d'euros au maximum, mais elles pourraient être compensées par les dépenses de masse salariale supplémentaires. Des économies seraient possibles sur les bonifications de services dites « du cinquième » (1,6 milliard d'euros sur le stock). Mais, dans l'ensemble, le gain net est incertain et le resserrement du dispositif ne permettrait pas de résoudre le problème du financement des retraites. Personnellement, je pense que les emplois ciblés sont véritablement concernés par la pénibilité. Lorsque l'on travaille dans l'univers carcéral trente ans de sa vie, je pense que l'on peut bénéficier du droit à partir à la retraite un peu plus tôt.
M. Philippe Marini , président . - Pourriez-vous commenter votre remarque sur un éventuel coût global net de la suppression du système des catégories actives ?
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Cela correspond à la différence entre d'une part, les moindres dépenses de pensions et le surcroît de cotisations versées par les agents et d'autre part, les rémunérations des agents prolongeant leur activité et liquidant leur pension avec un traitement indiciaire plus élevé en fin de carrière. Le service des retraites de l'État et la direction du budget ont réalisé ces simulations.
M. Roland du Luart . - A quoi correspond la bonification « du cinquième » que vous avez évoquée ?
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Il s'agit d'un avantage qui consiste à accorder une année supplémentaire de cotisation par période de cinq années de services effectifs. Ainsi, au bout de vingt-cinq ans de services, les agents concernés - en majorité des « super-actifs » - ont une durée d'assurance équivalente à trente annuités. Je ne pense pas que ces réformes soient des pistes pour faire des économies significatives. Il conviendrait plutôt d'actualiser le classement, même s'il correspond dans l'ensemble à la réalité.
Le cinquième et dernier constat est que le système des catégories actives comporte, certes, certains défauts mais qu'il a aussi des avantages par rapport au compte personnel de prévention de la pénibilité. Aujourd'hui, ce système est connu et fonctionne correctement ; il est beaucoup moins lourd à mettre en oeuvre que le dispositif qui entrera en vigueur dans le secteur privé.
En revanche, pour les professeurs des écoles, je pense que nous serons amenés à faire évoluer les choses. Il faut faire attention au problème de moindre attractivité du métier d'enseignant. Or les avantages en matière de retraite sont un facteur d'attractivité important pour cette profession. De plus, les conditions de travail peuvent poser de vraies difficultés pour les fins de carrière. Il y a certainement des solutions, par exemple à travers le tutorat, en associant un enseignant en fin de carrière avec un débutant. L'un des enseignements que je tire de ces travaux est qu'il ne faut pas aborder la question des catégories actives, et de la pénibilité en général, uniquement sur le plan financier.
Enfin, je me suis permis de formuler certaines recommandations, en particulier pour renforcer la prévention dans la fonction publique - il y a beaucoup à faire en la matière, surtout dans la fonction publique d'État ! Dans les collectivités territoriales, nous avons tous des agents chargés de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité (ACMO) qui veillent à ce que toutes les précautions soient prises. Je suggère aussi de réaliser une étude sur les modalités de transposition du compte personnel de prévention de la pénibilité afin de viser, à terme, un rapprochement des deux systèmes. Il convient également de développer les aménagements de fin de carrière, en particulier pour les professeurs des écoles et les personnels soignants.
M. François Marc , rapporteur général . - Je remercie Francis Delattre de nous éclairer sur ce sujet. J'aurais trois demandes de précision. Concernant la baisse des effectifs classés en catégorie active dans la fonction publique d'État, peut-on faire un lien avec la baisse des effectifs due à la révision générale des politiques publiques (RGPP) ? Comment peut-on expliquer le plus fort taux d'invalidité dans la fonction publique d'État que dans les deux autres fonctions publiques ? Y a-t-il des éléments objectifs pouvant éclairer cette situation ? Enfin, vous recommandez de développer les aménagements de fin de carrière. Pourriez-vous nous préciser les dispositifs que vous suggérez ?
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Sur les effectifs, je ne crois pas que cela soit lié à la RGPP. Cette situation est surtout due à l'évolution des statuts de la fonction publique. Il faut aussi comprendre que pour pouvoir bénéficier de la catégorie active, il faut avoir occupé un emploi classé pendant un certain nombre d'années. Aujourd'hui, on passe peut-être plus facilement du secteur public ou secteur privé ou parapublic, ce qui a aussi une influence. Le taux d'invalidité plus élevé chez les actifs de la fonction publique d'État concerne essentiellement les policiers. S'agissant des préconisations, nous avons rencontrés les syndicats, l'administration : tous sont d'accord pour dire que le problème des fins de carrières sera le prochain grand défi de la fonction publique. En particulier pour les enseignants, qui ont des conditions de travail difficiles. Compte tenu du problème de formation et de recrutement des jeunes enseignants, les syndicats préconisent aujourd'hui de mettre en place un système de tutorat. Je n'ai pas entendu d'autre proposition marquante.
Mme Nicole Bricq . - Merci d'avoir choisi ce thème, qui est très intéressant. Existe-t-il un mécanisme de révision des catégories actives, au regard des évolutions constatées dans les métiers ? Je prends un exemple : celui des égoutiers. Aujourd'hui, avec les systèmes d'information, ce n'est plus exactement le même métier. Il semble révélateur que l'on en ait pas le nombre dans la fonction publique territoriale. Concernant la police, est-ce-que vous précisez dans le rapport écrit quels sont les postes concernés ? Ce n'est pas tout à fait la même chose d'être dans un quartier difficile que dans d'autres endroits plus sympathiques : est-ce-que cela entre en ligne de compte ? La même question se pose pour les instituteurs. La proposition du tutorat est sur la table depuis longtemps, mais elle ne fonctionne pas. Enfin, dans votre rapport écrit, mettrez-vous des exemples de fiches de pénibilité ?
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Le classement des emplois est établi par décret dans la fonction publique d'État et par arrêté dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. La direction générale de l'administration et de la fonction publique ne veut surtout pas entrer en négociation avec les partenaires sociaux sur la question des catégories actives. Je leur ai également posé la question que vous soulevez sur les égoutiers. Ils nous ont promis qu'une nouvelle cartographie serait bientôt publiée et qu'elle permettrait de faire mieux coïncider le classement avec la réalité actuelle des métiers. Je pense toutefois que les aménagements seront marginaux.
Concernant les agents de la police nationale, ils sont environ 110 000 sur 140 000 au total à être classés en catégorie active. J'ai rencontré les syndicats de policiers : pour eux, les avantages de retraite liés au classement sont avant tout statutaires.
Une négociation devra toutefois être engagée pour les personnels sous contrat de droit privé. Pour ces types d'agents contractuels, les employeurs publics auront l'obligation d'appliquer le compte personnel de prévention de la pénibilité.
M. Roland du Luart . - Je remercie le rapporteur spécial ; il ouvre des perspectives différentes par rapport aux a priori que l'on peut avoir sur ce sujet. Vous recommandez un rapprochement entre secteur public et secteur privé ; c'est une piste salutaire. Enfin, concernant les dispositifs d'aménagement de fin de carrière, est-il possible, dans le cadre du statut, de traiter différemment des agents ?
M. Yannick Botrel . - Il me semble qu'il y a aujourd'hui peu de marges d'aménagements possibles du système au regard des éléments qui nous ont été présentés. Le problème qui se pose aujourd'hui est celui des fins de carrière, dans le public comme dans le privé. On voit la difficulté de reculer l'âge de départ à la retraite au regard des conditions de travail. Est-il vraiment réaliste de vouloir encore repousser l'âge légal de départ à la retraite. Je m'interroge sur la définition de la pénibilité : cela recouvre à la fois l'usure physique mais aussi une forme d'usure morale, de lassitude, par exemple pour certains enseignants. Vous avez ouvert la discussion sur un point intéressant : celui de la difficulté du reclassement des personnels, notamment dans la fonction publique d'État. Il y a des exigences tellement fortes - par exemple de disposer d'un permis poids lourd pour conduire un tracteur - que cela devient un facteur discriminant à l'embauche dans les collectivités territoriales.
M. Philippe Marini , président . - Je compléterai par une dernière question : il y a environ 500 000 personnes concernées dans la fonction publique hospitalière, 160 000 dans la fonction publique de l'État et 90 000 dans la fonction publique territoriale. La baisse de la proportion de liquidations de pensions avec le bénéfice de la catégorie active, prévisible pour les hospitaliers, aura-t-elle un impact financier ? Cela allègera-t-il les charges du régime de retraite ? Enfin, les contraintes des aides-soignants et des infirmiers semblent a priori les mêmes dans le secteur public et dans le secteur privé. Peut-être serait-il utile, pour ces catégories, d'étudier s'il y a véritablement des écarts significatifs de conditions de travail et de fin de carrière.
M. Francis Delattre , rapporteur spécial . - Au sujet des éventuelles économies, la direction du budget ne donne pas de chiffre précis mais elle indique que les charges plus élevées liées aux rémunérations d'agents avec plus d'ancienneté compensent en large partie les moindres dépenses de retraite et les cotisations versées. Il n'est pas encore possible de comparer le coût de ce système avec celui du privé, puisqu'il n'est pas encore entré en vigueur.
Concernant la définition de la pénibilité, dans le code du travail, elle est définie par dix critères. Mais il est vrai qu'il y a des éléments plus subjectifs.
Pour les instituteurs, je pense qu'il était parfaitement justifié de les classer en catégorie active. Le fait qu'ils aient été revalorisés en catégorie A avec le statut de professeur des écoles ne change rien à leurs conditions de travail.
Dans la fonction publique territoriale, il est vrai que nous sommes accablés de réglementations en tous genres. Mais en matière de prévention, je pense que nous faisons un travail utile et reconnu. Lorsque j'ai mis en place un poste d'ACMO, les accidents du travail dans ma collectivité ont diminué d'un tiers. Dans la fonction publique d'État, les standards sont très éloignés.
M. Philippe Marini , président . - Mes chers collègues, je crois que les communications que nous avons entendues aujourd'hui nous montrent tout l'intérêt des contrôles budgétaires. Il faudrait peut-être en faire encore davantage.
À l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication à M. Francis Delattre, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.