PREMIÈRE PARTIE : LE PAYSAGE ADMINISTRATIF TRANSFORMÉ
En l'espace de quelques années, l'environnement administratif dans lequel évolue l'administration préfectorale a connu de profondes transformations. La mise en oeuvre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) a fait disparaître certains interlocuteurs traditionnels , tandis qu'elle a provoqué l'émergence de nouvelles entités . Les préfets comme l'ensemble de leurs personnels dans les régions et les départements ont dû s'adapter à cette nouvelle donne.
Presque concomitamment, l'organisation du travail en préfecture et dans les sous-préfectures a été affectée par l'irruption des titres d'identité sécurisés fondés sur la biométrie. Important du point de vue de l'usager, ce passage à une nouvelle génération de documents a également induit une réorganisation des circuits de traitement des dossiers avec l'apparition d' un nouvel acteur : l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS) . À compter de sa création en 2007, cette agence a occupé une place rapidement centrale dans le processus de délivrance. Les préfectures et les sous-préfectures ont ainsi été amenées à réviser leurs méthodes de travail et de circulation de l'information.
I. LES EFFETS DE LA RÉORGANISATION DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT (RÉATE)
Fondée sur une logique de régionalisation de l'administration déconcentrée , la RéATE a redéfini les contours de l'État dans les régions et les départements. Son processus est désormais largement parvenu à son terme. Il a appelé de la part de l'administration préfectorale un effort d'adaptation et de réorganisation avec, notamment, le renforcement du rôle du préfet de région et de ses équipes.
A. L'ARCHITECTURE REDESSINÉE DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES
1. L'émergence de grandes entités régionales
Entrée en application à compter du 1 er janvier 2010 , la RéATE a conduit à une évolution des relations entre l'État, les collectivités territoriales et les administrés. La recherche de synergies entre les services de l'État et de nouvelles cohérences administratives ont guidé la démarche de réforme.
Cette réforme a débouché sur une régionalisation de la plupart des services déconcentrés de l'État, le niveau départemental étant celui d'une organisation administrative plus légère . Le nombre de directions a été réduit par le regroupement de services.
À l'échelon régional, l'organisation des services de l'État a été recomposée autour de huit grandes entités administratives intégrées alors qu'il en existait vingt auparavant. Dans chaque région métropolitaine 8 ( * ) , de nouvelles directions régionales déconcentrées sont apparues :
- la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi ( DIRECCTE ) ;
- la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt ( DRAAF ) ;
- la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement ( DREAL ) ;
- une direction régionale des affaires culturelles ( DRAC ) ;
- la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale ( DRJSCS ) ;
- la direction régionale des finances publiques ( DRFiP ) ;
- les services du Rectorat ;
- l'agence régionale de santé ( ARS ).
Le tableau suivant présente un récapitulatif des directions avant et après la RéATE.
Les services déconcentrés régionaux avant et après la RéATE
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Avant la RéATE |
Après la RéATE |
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Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) |
Direction Régionale des Finances Publiques (DRFIP) |
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Direction Générale des Impôts (DGI) |
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Direction régionale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (DRTEFP) |
Direction Régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l'Emploi (DIRECCTE) |
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Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) |
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Mission « concurrence » de la Direction régionale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DRCCRF) |
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Division développement industriel des DRIRE |
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Services de métrologie des DRIRE |
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Direction Régionale du Commerce Extérieur (DRCE) |
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Délégation Régionale du Tourisme (DRT) |
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Service du Délégué Régional au Commerce et à l'Artisanat (DRCA) |
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Chargé de Mission Régional à l'Intelligence Économique (CRIE) |
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Direction Régionale de l'Équipement (DRE) |
Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL) |
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Direction Régionale de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement (DRIRE) |
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Direction Régionale de l'Environnement (DIREN) |
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Direction Régionale de l'Agriculture et de la Forêt (DRAF) |
Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt (DRAAF) |
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Direction Régionale des Affaires Culturelles (DRAC) |
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Direction Régionales des Affaires Sanitaires et Sociales (DRASS) |
Direction Régionale de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion Sociale (DRJSCS) |
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Direction Régionale de la Jeunesse et des Sports (DRJS) |
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Direction Régionale de l'Agence nationale pour la Cohésion Sociale et l'Égalité des Chances (ACSé) |
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Agences Régionales de l'Hospitalisation (ARH) |
Agences Régionales de Santé (ARS) |
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Rectorat |
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Source : commission des finances |
Au total, le préfet et ses équipes ont désormais face à eux un nombre réduit d'entités administratives regroupées au niveau régional. Il en résulte assurément une simplification du circuit de décision . Une telle simplification ne peut qu'être saluée dans un pays où l'administration se voit souvent reprocher sa complexité excessive.
Mais il peut également en ressortir un rapport de force susceptible d'être défavorable au représentant de l'État dans les territoires face au poids (numérique et financier) des directions régionales. Au cours de ses déplacements et de ses auditions, il est notamment remonté à votre rapporteure spéciale un certain nombre de critiques à l'égard des méthodes de travail et des prises de décisions des DREAL . Il faut donc rappeler que la RéATE vise à une amélioration de l'organisation de l'État déconcentré et à une efficacité accrue. Elle ne peut en revanche pas s'accommoder d'une prise de pouvoir détournée d'une direction (fût-elle régionale) au détriment du préfet, voire des élus locaux qui relaient les attentes des usagers et font oeuvre de pédagogie auprès de ceux-ci pour décrypter le fonctionnement de l'État et de ses politiques.
2. Le relais des directions départementales interministérielles (DDI)
En conséquence des redéfinitions de périmètre au niveau régional, la nouvelle administration départementale de l'État s'est organisée, elle aussi, autour d'un schéma plus resserré.
Outre les services de la préfecture et des sous-préfectures, tous les départements sont dotés de directions départementales interministérielles (DDI) , au nombre de deux ou trois selon l'importance démographique des départements. À vocation interministérielle, ces directions sont placées sous l'autorité du préfet de département.
La direction départementale des territoires (DDT) est commune à l'ensemble des départements. Elle regroupe, en reprenant leurs missions en matière de politiques d'aménagement et de développement durables des territoires, les anciennes directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), de l'équipement (DDE) et les services « environnement » de la préfecture. Dans les départements littoraux (soit 22 départements), la DDT englobe également l'ancienne direction des affaires maritimes dont elle reprend les missions : la DDT prend alors le nom de direction départementale des territoires et de la mer (DDTM).
La direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations ( DDCSPP ) reprend les compétences des anciennes directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS), des affaires sanitaires et sociales (DDASS) en matière d'affaires sociales, des unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (UDCCRF) et des services vétérinaires.
Dans les départements dont la population est supérieure à 400 000 habitants (soit 42 départements) ou dont les circonstances locales en matière de cohésion sociale et de politique de la ville le justifient, les missions de la DDCSPP sont confiées à deux structures :
- une direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) , dont la mission est d'affirmer le rôle d'animateur de l'État dans les domaines de la cohésion sociale, de la jeunesse, des sports, de la vie associative et de l'éducation populaire. Elle rassemble les personnels de l'ancienne DDJS, une partie de ceux des DDASS et les personnels des préfectures intervenant en matière d'accès au logement, de politique de la ville ou de droits des femmes ;
- une direction départementale de la protection de la population (DDPP) , qui rassemble les compétences techniques, scientifiques, juridiques et économiques dont dispose l'État pour assurer ses fonctions d'information, de prévention et de contrôle dans le domaine de la protection des populations. Elle est issue du rapprochement des personnels de la direction départementale des services vétérinaires et ceux en charge de la répression des fraudes.
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Les unités territoriales (UT) Aux deux (ou trois) DDI s'ajoutent trois unités territoriales (UT) de directions interministérielles régionales. Elles remplacent certaines anciennes structures départementales : - l' UT de la DIRECCTE , composée essentiellement de l'ancienne direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) ; - l' UT de la DRAC , qui succède au service départemental de l'architecture et du patrimoine (SDAP) ; - l' UT de la DREAL , composée de l'ex-subdivision de la direction régionale de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Leur existence permet aux ministères concernés de conserver un réseau départemental qui leur soit propre et de maintenir plus d'autonomie vis-à-vis du préfet de département. Elles dérogent ainsi à la règle générale d'intégration des services départementaux au sein des nouvelles directions départementales intégrées que sont les DDI. Ces structures se superposent, dans les départements chefs-lieux de région, aux directions régionales dont elles dépendent. |
Enfin, chaque département comprend une délégation départementale de l'ARS, une inspection d'académie, une direction départementale des finances publiques (DDFiP) et les services chargés de la sécurité intérieure (police et gendarmerie).
* 8 À l'exception de la région Ile-de-France qui présente une organisation spécifique.