Allez au contenu, Allez à la navigation

Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique

23 juillet 2014 : Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique ( rapport d'information )

N° 772

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 juillet 2014

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (1) et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (2) sur la précarité dans la fonction publique,

Par Mme Jacqueline GOURAULT et M. Philippe KALTENBACH,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, M. Philippe Darniche, Mmes Catherine Deroche, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Félix Desplan, Yves Détraigne, Mmes Anne-Marie Escoffier, Frédérique Espagnac, MM. Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome et M. René Vandierendonck.

(2) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Vincent Capo-Canellas, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Mme Isabelle Lajoux, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

SYNTHÈSE

Un quinzième plan de titularisation doublé d'une sécurisation minimale
et d'une clarification du régime des non-titulaires

La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, traduction législative du protocole signé le 31 mars 2011 entre l'État et six organisations syndicales pour sécuriser les parcours professionnels des non-titulaires comporte trois volets prévoyant respectivement :

- l'ouverture, durant quatre ans, jusqu'au 13 mars 2016, de voies professionnalisées d'accès aux corps et cadres d'emplois ;

- la transformation en contrats à durée indéterminée (CDI), à la date de publication de la loi, des contrats à durée déterminée (CDD) des agents justifiant d'une durée de service d'au moins six ans auprès de leur employeur à cette même date (trois ans pour les agents âgés de plus de cinquante-cinq ans) ;

- la clarification et l'harmonisation des cas de recours aux non-titulaires et la redéfinition des conditions de durée et de renouvellement des contrats.

1. La mise en oeuvre par les administrations du nouveau plan


· Des effectifs prévisibles pour la fonction publique de l'État

Les statistiques issues des décrets d'ouverture des ministères évaluent les éligibles entre 38 000 et 39 000.

Ces agents sont répartis, selon des extrapolations effectuées sur un tiers des effectifs, entre 62 % en catégorie A, 17 % en catégorie B et 21 % en catégorie C. La catégorie A est surreprésentée parmi la population éligible alors qu'elle ne représente qu'un tiers de contractuels (33,7 % contre 31,6 % en B et 24,3 % en C au 31 décembre 20111(*)).


· Des estimations peu favorables aux plus précaires dans la fonction publique territoriale

La population éligible est estimée à 43 000 contractuels dont 31 % en catégorie A, 25 % en catégorie B et 42 % en catégorie C.

Comparés à la répartition hiérarchique des non-titulaires de la fonction publique territoriale (11,5 % en A, 15,2% en B et 65,2 % en C au 31 décembre 2011), ces pourcentages soulignent la grande précarité des agents recrutés sur des postes d'exécution.


· Des métiers bien identifiés dans la fonction publique hospitalière

Les données parcellaires transmises par les établissements ont fait l'objet d'une extrapolation à l'échelle nationale. 43 962 titularisations pourraient intervenir au terme de la période quadriennale : 69,3 % des 43 725 CDI, soit 30 301 agents (11 878 en A, 6 667 en B et 11 756 en C) ; 13,5 % des 101 196 CDD, soit 13 661 agents (1 762 en A, 2 282 en B et 9 617 en C).


· Les CDIsés

- 19 000 dans la fonction publique territoriale

- 8 600 dans la fonction publique hospitalière, soit 8,5 % de l'effectif total de contractuels en CDD (101 196)

bénéficieront de la transformation de leur CDD en CDI.

Les données consolidées ne sont pas encore disponibles pour la fonction publique d'État.

Contrairement à l'automaticité prévue par la loi, la transformation de leur contrat n'aura pas été immédiate pour tous les non-titulaires, particulièrement dans la fonction publique hospitalière où elle s'étalera jusqu'en 2015.

2. L'ouverture des dispositifs : une implication diverse des employeurs

Au cours de cette première période, la loi a été diversement mise en oeuvre selon les administrations.


· Les ministères ont « joué le jeu », semble-t-il :

- 7 793 postes ont été ouverts dont près de 4 000 à l'éducation nationale et de 2 000 pour l'enseignement supérieur et la recherche ;

- 3 805 lauréats ont été admis à l'issue de ces recrutements réservés.


· 32 400 des 43 000 agents éligibles dans la fonction publique territoriale devraient être titularisés d'ici la fin du plan quadriennal, soit 10 000 environ en catégorie A, 9 000 en B et 12 500 en C. Certaines collectivités n'ont pas encore organisé de sélection professionnelle.

Dans l'ensemble, le dispositif législatif n'a pas soulevé de difficultés majeures.

Sur le terrain, les pratiques sont diverses : les jurys, selon les collectivités territoriales, peuvent être de simples chambres d'enregistrement ou se montrer plus sélectifs ; de nombreuses collectivités non affiliées ont confié leurs sélections professionnelles à leur centre de gestion, dans un souci de plus grande impartialité, pour favoriser l'implication des candidats aux épreuves ou asseoir la situation des lauréats vis-à-vis des autres titulaires. Les autres collectivités choisissent la simplicité en organisant elles-mêmes les sélections.


· La titularisation des contractuels hospitaliers se heurte pour une part à des difficultés qui tiennent au défaut d'attractivité de certaines fonctions mieux rémunérées lorsqu'elles sont exercées sous contrat ou en libéral.

Deux types de contrats se distinguent à l'hôpital : le contrat subi des agents de catégorie C et le contrat choisi pour des emplois sensibles ou de catégorie A.

3. Le désintérêt de certains agents pour la titularisation

L'ouverture des recrutements réservés témoigne de la diversité de situation des contractuels, certains refusant la sécurité offerte par la titularisation.


· La contrainte financière

La perte de revenu résultant de l'entrée dans les corps et cadres d'emplois constitue la raison principale du désintérêt de certains éligibles mieux rémunérés sous contrat.

Tel est le cas d'emplois déterminés à l'hôpital et dans la territoriale, principalement pour les emplois de catégorie A.


· Le refus des contraintes du statut

Pour certains agents de la fonction publique d'État, l'exercice des fonctions sous contrat est plus souple.

Ce rejet se manifeste en particulier au sein de l'administration du ministère des affaires étrangères afin de contourner le dispositif régulier des affectations et donc les « nominations géographiques ». Il s'exprime également à l'Éducation nationale ou dans l'enseignement supérieur ou encore dans le secteur de la culture marqué par un très fort attachement des personnels à leur établissement.

4. Deux propositions pour répondre aux difficultés soulevées par la réforme du régime des contrats territoriaux

Vos rapporteurs proposent :

1° de porter de deux à trois ans la durée maximale des contrats sur vacance temporaire pour tenir compte des difficultés de recrutement de certaines collectivités territoriales ;

2° de réviser l'encadrement des commissions consultatives paritaires pour élargir leur champ de compétences à l'ensemble des non-titulaires recrutés sur un emploi permanent et supprimer leur organisation par catégorie.


* 1 La catégorie des 10,4% non titulaires restants est indéterminée. L'outil statistique de la DGAFP, à ce jour, ne peut pas les classifier. Ils sont dans leur très grande majorité des « vacataires ».