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Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique

23 juillet 2014 : Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'effectif cumulé des non titulaires dans l'ensemble des trois fonctions publiques s'élevait, en 2011, à 901 549 dont 347 920 à l'État, 359 836 dans la territoriale et 193 793 dans l'hospitalière. Il a crû, entre 2000 et 2011, de 2,5 % par an. Cette moyenne recouvre des évolutions nuancées. La progression la plus notable concerne la fonction publique hospitalière avec un taux annuel de + 4,3 %. La fonction publique territoriale (+ 2,7 %) demeure, quoiqu'avec une légère diminution par rapport au total de ses agents (- 0,4 %), le plus gros recruteur de contractuels qui constituent 19,7 % de ses effectifs2(*) (contre 14,5 % à l'État et 17,2 % dans l'hospitalière). Mais l'État, parallèlement à la diminution de ses emplois, emploie en 2011 plus de contractuels qu'en 2000 (+ 46 598).

Évolution des salariés de la fonction publique par statut3(*)
entre fin 2000 et fin 2011

 

20004(*)

20103

2011

Évolution annuelle sur 2000/2011 (en %)

FPE, y compris ÉPA

       

Titulaires

1 749 261

1 581 958

1 551 763

- 1,1

Non-titulaires

301 322

369 202

347 920

1,3

Militaires5(*)

316 228

322 276

318 292

0,1

Autres catégories et statuts6(*)

205 527

184 634

180 698

- 1,2

Total

2 572 338

2 458 070

2 398 672

- 0,6

Part de non-titulaires (en %)

11,7

15,0

14,5

 

FPT, y compris ÉPA

       

Titulaires7(*)

998 698

1 412 335

1 410 016

3,2

Non-titulaires

267 036

340 303

359 836

2,7

Autres catégories et statuts8(*)

62 193

58 387

60 811

- 0,2

Total

1 327 926

1 811 025

1 830 663

3,0

Part de non-titulaires (en %)

20,1

18,8

19,7

 

FPH

       

Titulaires

717 902

821 427

824 797

1,3

Non-titulaires

121 483

180 142

193 793

4,3

Autres catégories et statuts2

91 337

108 985

110 848

1,8

Total

930 721

1 110 554

1 129 438

1,8

Part de non-titulaires (en %)

13,1

16,2

17,2

 

FPE + FPT + FPH

       

Titulaires1

3 465 861

3 815 720

3 786 576

0,8

Non-titulaires

689 841

889 647

901 549

2,5

Militaires9(*)

316 228

322 276

318 292

0,1

Autres catégories et statuts2

359 056

352 006

352 357

- 0,2

Total

4 830 986

5 379 649

5 358 773

0,9

Part de non-titulaires (en %)

14,3

16,5

16,8

 

Sources : FGE, Colter, DADS, SIASP, Insee ; enquêtes SAE, Drees. Traitement DGAFP,
département des études et des statistiques.

Ces grandes masses ne doivent pas dissimuler des situations très diverses. Certains agents sont titulaires d'un contrat à durée indéterminée (CDI), d'autres enchaînent des contrats temporaires (CDD). Ils peuvent occuper des postes à temps complet ou effectuer des temps partiels. Le CDI reste minoritaire. Beaucoup de ces agents demeurent dans une situation précaire.

Le législateur intervient régulièrement pour remédier aux excès les plus criants en ouvrant temporairement, sous conditions, la voie de l'emploi titulaire.

Le stock, cependant, se reconstitue inéluctablement car le recours au contrat permet d'assurer l'accomplissement du service public quand les titulaires font défaut.

Conscients de ces enchaînements en cascade et sans fin, les pouvoirs publics se sont engagés dans une démarche ambitieuse : « répondre aux situations de précarité dans la fonction publique en favorisant l'accès des agents contractuels à l'emploi titulaire, (de) prévenir la reconstitution de telles situations à l'avenir et (d') améliorer les conditions d'emploi des agents contractuels ainsi que leurs droits individuels et collectifs »10(*).

Tel est l'objet principal de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique qui transpose, dans les trois versants de la fonction publique - État, territoriale et hospitalière -, les dispositions du protocole signé le 31 mars 2011 entre l'État et six organisations syndicales (UNSA, CGT, FO, CFDT, CGC, CFTC) pour sécuriser les « parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ».

Prétendant traiter le passé mais aussi « mieux prévenir pour l'avenir les situations de précarité », cet accord s'est articulé autour de trois axes destinés à :

- apporter une réponse immédiate aux situations de précarité constatées ;

- prévenir leur reconstitution ;

- améliorer les droits individuels et collectifs des contractuels et leurs conditions d'emploi.

La loi comporte, en conséquence, trois volets prévoyant respectivement :

- l'ouverture, durant quatre ans, jusqu'au 13 mars 2016, de voies professionnalisées d'accès aux corps et cadres d'emplois ;

- la transformation en CDI, à la date de publication de la loi, des CDD des agents justifiant d'une durée de service d'au moins six ans auprès de leur employeur à cette même date (trois ans pour les agents âgés de plus de cinquante-cinq ans) ;

- la clarification et l'harmonisation des cas de recours aux non-titulaires et la redéfinition des conditions de durée et de renouvellement des contrats.

Il est apparu utile à la commission des lois et à la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois d'établir un premier bilan des dernières dispositions adoptées par le législateur pour remédier à la précarité qui pèse sur de nombreux contractuels de la fonction publique.

Certes, la loi qui les prévoit n'a été promulguée que le 12 mars 2012 et les dispositifs de titularisation ne sont qu'au mi-temps de leur période de validité mais, d'ores et déjà, des constats s'imposent, qui conduiront vos rapporteurs à formuler plusieurs propositions et recommandations.


* 2 20,1 % en 2000 mais, à la même période, 11,7 % pour la FPE et 13,1 % pour la FPH.

* 3 Les définitions des statuts ont été harmonisées dans les trois versants de la fonction publique.

* 4 Révision par rapport à l'année précédente avec l'intégration dans la FPE des enseignants et documentalistes des établissements privés sous contrat (142 400) et d'un Épa de 8 000 agents.

* 5 Les militaires volontaires sont comptabilisés dans les effectifs de l'État à partir de 2004.

* 6 La catégorie « autres catégories et statuts » recouvre principalement des enseignants et documentalistes des établissements privés sous contrat et des ouvriers d'État dans la FPE, des assistants maternels et familiaux dans la FPT, des médecins dans la FPH et des apprentis dans les trois versants.

* 7 2 300 sapeurs-pompiers de Marseille militaires sont regroupés avec les titulaires.

* 8 La catégorie « autres catégories et statuts » recouvre principalement des enseignants et documentalistes des établissements privés sous contrat et des ouvriers d'État dans la FPE, des assistants maternels et familiaux dans la FPT, des médecins dans la FPH et des apprentis dans les trois versants.

* 9 Les militaires volontaires sont comptabilisés dans les effectifs de l'État à partir de 2004.

* 10 Cf. circulaire du 21 novembre 2011.