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Avis sur le projet de décret d'avance relatif au financement du service civique, de la sécurité civile et de la lutte contre le terrorisme

31 mars 2015 : Avis sur le projet de décret d'avance relatif au financement du service civique, de la sécurité civile et de la lutte contre le terrorisme ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 377 (2014-2015) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mars 2015

Disponible au format PDF (739 Koctets)


N° 377

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 mars 2015

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de décret d'avance, relatif au financement de dépenses urgentes, transmis le 24 mars 2015 à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung.

AVIS DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

sur le projet de décret d'avance notifié le 24 mars 2015,
portant ouverture et annulation de 401,1 millions d'euros
en autorisations d'engagement et 308,3 millions d'euros
en crédits de paiement

La commission des finances,

Vu les articles 13, 14 et 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Vu la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 ;

Vu le projet de décret d'avance notifié le 24 mars 2015, portant ouverture et annulation de 401 128 893 euros en autorisations d'engagement et 308 305 664 euros en crédits de paiement, le rapport de motivation qui l'accompagne et les réponses du secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget, au questionnaire du rapporteur général ;

1. Constate que le projet de décret d'avance a pour objet de permettre le financement d'un plan de lutte contre le terrorisme, suite aux attentats intervenus sur le sol français en janvier, ainsi que celui d'un nombre accru de contrats de service civique et du maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile ;

2. Observe que les ouvertures de crédits prévues par le présent projet sont gagées par des annulations de même montant ;

3. Relève que les ouvertures de crédits prévues par le présent projet de décret d'avance n'excèdent pas le plafond de 1 % des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année et que les annulations n'excèdent pas le plafond de 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ;

4. Estime que l'urgence à ouvrir les crédits est avérée pour les crédits ouverts au titre du financement des contrats de service civique, au regard de la nécessité pour l'Agence du service civique d'adopter un budget rectificatif lui permettant de délivrer des agréments à de nouveaux opérateurs d'accueil dans des délais compatibles avec l'atteinte de la cible fixée par le Gouvernement ;

5. Considère que l'urgence est également manifeste pour les ouvertures d'autorisations d'engagement relatives au maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile, leur disponibilité étant nécessaire à la notification du marché ; son périmètre a en effet été élargi et sa durée, allongée, par rapport à un premier appel d'offres déclaré infructueux en octobre 2014 et qui avait servi de référence à la budgétisation initiale ;

6. Observe que les dépenses engagées grâce aux annulations d'autorisations d'engagement portant sur la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » ne correspondent pas aux emplois prévus dans l'annexe jointe au projet de loi de finances pour 2015 ; que cette opération conduit à un nouvel élargissement des finalités de cette dotation qui devient, de fait, une forme de réserve de précaution interministérielle d'autorisations d'engagement et, ainsi, n'est pas conforme à son objet ;

7. Relève que la mise en place du plan de lutte contre le terrorisme prévu par le Gouvernement rend nécessaires, de par son ampleur, des ouvertures de crédits supplémentaires avant la fin de l'exercice ;

8. Estime que, si l'objet de ces dépenses justifie leur engagement rapide par les services gestionnaires, la nécessité budgétaire d'ouvrir des crédits additionnels dès le mois de mars n'apparaît pas manifeste, dès lors que les dotations des programmes intéressés auraient pu permettre de couvrir les dépenses envisagées pendant plusieurs mois ; qu'en particulier, l'ouverture de crédits de personnel ne paraît pas dès aujourd'hui indispensable, notamment pour les programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale » pour lesquels le dégel de crédits de titre 2 sur la réserve de précaution serait suffisant pour couvrir les besoins nouveaux ;

9. Observe que la doctrine du Gouvernement concernant le calendrier de présentation d'un décret d'avance en cas de décisions, y compris de recrutements, entraînant des dépenses supplémentaires conduisant à l'insoutenabilité de l'exécution du programme considéré, ne semble pas, au vu des exercices antérieurs et en particulier celui de 2014, fermement établie ;

10. Émet par conséquent des réserves quant au respect du critère d'urgence concernant certaines ouvertures de crédits au titre de la lutte contre le terrorisme ;

11. Observe cependant que les programmes concernés sont déjà fortement sollicités par les exigences de la lutte contre le terrorisme, qui se traduisent par des actes de gestion pouvant, en l'absence d'ouvertures de crédits supplémentaires, fragiliser la conduite des autres actions ;

12. Estime qu'en donnant de la visibilité, tant aux gestionnaires de ces programmes qu'aux personnels en charge de cette mission, sur les moyens complémentaires qui y seront consacrés, l'ouverture de crédits rapide permise par le recours au décret d'avance contribue, en l'espèce, à une bonne administration et à une gestion efficace des ressources humaines ;

13. Constate que les conditions de régularité du recours au décret d'avance prévues par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 précitée sont donc réunies ;

14. Émet, sous le bénéfice de ces observations, un avis favorable au présent projet de décret d'avance.

ANALYSE DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS

Le présent projet de décret d'avance prévoit des ouvertures et annulations de crédits pour un montant total de 401,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 308,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Soumis pour avis à votre commission des finances, il lui a été notifié le 24 mars 2015. Conformément à l'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret ».

I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

A. LA RÉGULARITÉ DU PROJET DE DÉCRET AU REGARD DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Les conditions de régularité organiques du projet de décret d'avance

Source : commission des finances du Sénat

1. Le respect de l'équilibre budgétaire : des ouvertures intégralement gagées par des annulations de crédits

Les ouvertures de crédits, aussi bien en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, doivent s'accompagner d'annulations de même montant, conformément à l'article 13 de la LOLF qui dispose que les décrets d'avance ne doivent pas porter atteinte à l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances de l'année en cours.

Le présent projet de décret d'avance ne déroge pas à cette règle : les ouvertures de crédits demandées sont compensées par des annulations à due concurrence.

2. Des ouvertures de crédits s'élevant à moins de 1 % des crédits prévus en loi de finances pour 2015

L'article 13 de la LOLF dispose que « le montant cumulé des crédits (...) ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année », et l'article 14 que « le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ».

La somme des crédits ouverts comme annulés par le présent projet de décret d'avance ne représente que 0,05 % des crédits de paiement1(*) et 0,07 % des autorisations d'engagement2(*) ouverts en loi de finances pour 2015.

Les deux plafonds fixés par la LOLF sont donc respectés.

3. Une appréciation du critère d'urgence nuancée selon les ouvertures de crédits proposées

L'article 13 de la LOLF dispose que les décrets d'avance sont pris « en cas d'urgence ». Le critère d'urgence répond selon la Cour des comptes3(*) « aux deux conditions que sont la nécessité, constatée au moment où est préparé le décret d'avance, et l'imprévisibilité des dépenses auxquelles ce dernier doit faire face ». Par conséquent, « le recours à la procédure dérogatoire du décret d'avance doit être estimé au regard de la nécessité de mettre en place les crédits supplémentaires dans des délais qui ne sont pas compatibles avec la préparation, le vote et la promulgation d'une loi de finances rectificative ».

Votre rapporteur général a déjà eu l'occasion de souligner, notamment à l'occasion de son rapport relatif au décret d'avance de novembre 20144(*), la banalisation du recours au décret d'avance pour financer des dépenses imprévues, mais pas imprévisibles - résultant par exemple de sous-budgétisations récurrentes ou d'un dérapage systématique de l'exécution de certaines dépenses, qui appellent des réformes de structure pour être durablement maîtrisées.

Dans le cadre du présent projet de décret d'avance, le caractère imprévisible de la plupart des dépenses ne fait aucun doute : la mise en place d'un plan de lutte contre le terrorisme fait suite aux attentats intervenus sur le sol français au début du mois de janvier, la hausse du nombre cible de contrats de service civique résulte des annonces Gouvernement de janvier et février et l'élargissement du périmètre du marché de maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile découle de l'échec du premier appel d'offres, déclaré infructueux en octobre 2014.

Il est cependant possible de s'interroger sur la nécessité d'ouvrir des crédits supplémentaires dès le mois de mars, en particulier concernant des crédits de personnel qui représentent, pour six des sept programmes concernés, moins de 0,5 % des crédits de titre 2 ouverts en loi de finances initiale (cf. tableau ci-après). Les dotations des programmes concernés auraient en effet pu permettre de retarder de plusieurs semaines, voire de plusieurs mois, l'impasse budgétaire anticipée par le présent projet de décret d'avance.

Part des crédits ouverts par le présent projet de décret d'avance par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, par programme

(en %)

Mission

Programme

% de crédits ouverts par le DA par rapport aux crédits ouverts en LFI

AE hors T2

CP hors T2

T2

Action extérieure de l'État

Action de la France en Europe et dans le monde

0,8%

0,8%

-

Sport, jeunesse et vie associative

Jeunesse et vie associative

25,7%

25,7%

-

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Facilitation et sécurisation des échanges

1,1%

1,1%

-

Administration générale et territoriale de l'État

Administration territoriale

0,3%

0,3%

-

Administration générale et territoriale de l'État

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

4,0%

3,7%

0,4%

Sécurités

Police nationale

6,6%

6,3%

0,2%

Gendarmerie nationale

1,9%

1,9%

0,2%

Sécurité civile

40,7%

0,0%

-

Justice

Justice judiciaire

3,5%

3,2%

0,4%

Administration pénitentiaire

1,2%

2,5%

0,5%

Protection judiciaire de la jeunesse

1,1%

1,1%

1,5%

Conduite et pilotage de la politique de la justice

7,2%

8,7%

0,5%

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général

Si l'urgence est, dans l'ensemble, avérée au regard de l'imprévisibilité des dépenses concernées, votre rapporteur général émet donc quelques réserves quant à la nécessité budgétaire de certaines ouvertures de crédits auxquelles procède le décret d'avance.

L'ouverture de crédits en amont, sans attendre, par exemple, un éventuel projet de loi de finances rectificative, permet certes de donner de la visibilité aux gestionnaires de ces programmes ainsi qu'aux personnels en charge de cette mission, sur les moyens complémentaires qui y seront consacrés, mais pose la question de la doctrine du Gouvernement concernant le recours aux décrets d'avance. Ainsi, le calendrier du présent projet de décret d'avance laisse à penser que celui-ci doit ou peut intervenir dès lors qu'une inflexion dans les priorités budgétaires se traduit par l'insoutenabilité, à terme, de certains programmes - pourtant, force est de constater que le Gouvernement avait choisi, en 2013, de laisser sous tension pendant plusieurs mois les gestionnaires des programmes concernés par le plan contre la pauvreté5(*) annoncé en janvier et induisant des charges plus importantes que celles qui étaient prévues en loi de finances pour 2013.

De même, concernant l'ouverture de crédits de titre 2 (destinés à couvrir des dépenses de personnel), il a été indiqué à votre rapporteur que les recrutements supplémentaires n'étaient « autorisés en gestion que s'ils ne génèrent pas d'insuffisance de crédits prévisionnelle » : néanmoins, l'année dernière, les recrutements dans l'Éducation nationale n'ont pas été interrompus alors même que 327,3 millions d'euros ont dû être ouverts en novembre, par décret d'avance, sur la mission « Enseignement scolaire » pour couvrir une sur-exécution des dépenses de personnel. L'ouverture de crédits de personnel ne paraît donc pas dès aujourd'hui indispensable, notamment pour les programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale » pour lesquels le dégel de crédits de titre 2 sur la réserve de précaution aurait pu suffire à couvrir les besoins nouveaux.

Pour autant, le recours au décret d'avance concernant des programmes dont l'exécution est d'ores et déjà mise sous tension par les exigences de la lutte contre le terrorisme paraît favoriser une bonne administration et une gestion efficace des ressources humaines, dans la mesure où les actes de gestion engagés au titre de la lutte contre le terrorisme pourraient fragiliser la conduite des autres actions menées par les programmes concernés en l'absence d'ouverture de crédits supplémentaires.

Il n'en reste pas moins que le recours au décret d'avance, qui déroge à l'autorisation parlementaire, doit demeurer exceptionnel et justifié par une urgence budgétaire avérée ; le rapporteur général invite par conséquent le Gouvernement à clarifier les circonstances dans lesquelles il lui apparaît nécessaire d'y avoir recours.

B. LES OUVERTURES DE CRÉDITS

1. Des ouvertures de crédits majoritairement destinées à la lutte contre le terrorisme, concentrées à 70 % sur les ministères de la justice et de l'intérieur

Comme le montre le graphique ci-après, les ouvertures s'organisent en trois grands ensemble : la lutte contre le terrorisme d'une part, avec 247,3 millions d'euros (AE=CP), soit 62 % des ouvertures en autorisations d'engagement (80 % en crédits de paiement), dont 55,8 millions d'euros de crédits de personnel (AE=CP) répartis sur les missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Administration générale et territoriale de l'État », « Sécurités » et « Justice » ; le service civique d'autre part, avec 61 millions d'euros (AE=CP), soit 15 % des ouvertures en autorisations d'engagement (20 % en crédits de paiement), sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et enfin le maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile (92,8 millions d'euros, soit 23 % des ouvertures en AE sur la mission « Sécurités »).

Répartition des ouvertures d'autorisations d'engagement prévues
par le présent projet de décret d'avance

(AE, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de décret d'avance

Les ouvertures sont prévues au profit de cinq ministères, détaillés dans le graphique ci-dessous. Le ministère de l'intérieur est notamment destinataire, outre 123,5 millions d'euros (en AE=CP) au titre de la lutte contre le terrorisme, des autorisations d'engagement relatives au maintien en condition opérationnelle de la flotte de l'aviation civile.

Répartition par ministère des ouvertures prévues
par le présent projet de décret d'avance

(en millions d'euros)

Note de lecture : T2 HCAS : les crédits de titre 2 (dépenses de personnel), hors contribution au CAS « Pensions » ; AE HT2 : les autorisations d'engagement hors crédits de titre 2, CP HT2 : les crédits de paiement hors crédits de titre 2.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de décret d'avance

À eux seuls, le ministère de la justice et celui de l'intérieur bénéficient de l'intégralité des crédits de titre 2 et de près de 70 % des crédits hors titre 2, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Part des ouvertures au profit des ministères de l'intérieur et de la justice

(en millions d'euros et en %)

Note de lecture : T2 HCAS : les crédits de titre 2 (dépenses de personnel), hors contribution au CAS « Pensions » ; AE HT2 : les autorisations d'engagement hors crédits de titre 2, CP HT2 : les crédits de paiement hors crédits de titre 2.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de décret d'avance

2. Six missions bénéficient d'ouvertures de crédits, dont trois sont bénéficiaires nettes

Les ouvertures de crédits prévues par le présent projet de décret d'avance concernent six missions. De façon cohérente avec la répartition ministérielle, et comme en témoigne le graphique ci-après, ce sont les missions « Justice » et « Sécurité » qui bénéficient des montants les plus importants.

Il est à noter que trois des six missions qui sont destinataires d'ouvertures supplémentaires connaissent également des annulations supérieures aux montants débloqués - il s'agit des missions « Action extérieure de l'État », « Administration générale et territoriale de l'État » et enfin « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Répartition par mission des ouvertures prévues
par le présent projet de décret d'avance

(en millions d'euros)

Missions bénéficiaires

nettes

Missions contributrices nettes

Note de lecture : T2 HCAS : les crédits de titre 2 (dépenses de personnel), hors contribution au CAS « Pensions » ; AE HT2 : les autorisations d'engagement hors crédits de titre 2, CP HT2 : les crédits de paiement hors crédits de titre 2.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le présent projet de décret d'avance

3. Un gel de crédits à venir, d'environ 450 millions d'euros, pour financer des mesures complémentaires

Au-delà des moyens consacrés à la lutte contre le terrorisme, le Gouvernement a annoncé d'autres mesures6(*) pour un montant d'environ 450 millions d'euros. Selon les informations transmises à votre rapporteur général, « les financements nécessaires feront principalement l'objet de dégels de la réserve de précaution ». Un « surgel » portant sur les crédits des autres programmes est donc prévu, à hauteur des besoins anticipés. Il a été indiqué à votre rapporteur que « la répartition de ce surgel est en cours de finalisation et sera transmise aux assemblées dans les meilleurs délais », conformément à l'article 14 de la LOLF précitée7(*).

C. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS

1. Des annulations de crédits de paiements, hors titre 2, réparties sur un grand nombre de missions, pour des montants majoritairement inférieurs à 20 millions d'euros

Hors crédits de personnel, les annulations de crédits sont nettement moins concentrées que les ouvertures et concernent vingt-et-une missions, pour des montants le plus souvent inférieurs à 20 millions d'euros.

À ce stade de l'année, il apparaît difficile de tirer des enseignements précis et définitifs d'éventuelles prévisions d'exécution des programmes ; aussi, ces annulations de crédits semblent-elles davantage procéder d'une logique de taxation interministérielle.

Seule la mission « Recherche et enseignement supérieur » connaît des annulations significativement supérieures aux autres missions, avec 86,6 millions d'euros provenant pour une large part (63 millions d'euros) du programme 193 « Recherche spatiale ». D'après les informations transmises à votre rapporteur, ce montant se répartit entre d'une part, à hauteur de 13 millions d'euros, la mobilisation de la créance de la France sur Eumetsat8(*) liée à des trop-versés lors des exercices antérieurs, d'autre part des annulations sur les crédits disponibles au titre du financement de la contribution française à l'Agence spatiale européenne. Selon les informations transmises à votre rapporteur, « les crédits restant disponibles permettent toujours de tenir l'engagement de la France de solder la dette de contributions contractée avant 2010 ».

Répartition des annulations en crédits de paiement,
hors crédits de titre 2, par mission

(en millions d'euros)

Dont 63 millions d'euros sur la recherche spatiale

Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance

Doivent également être signalées :

une annulation de 12 millions d'euros sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui porte intégralement sur la dotation globale d'équipement (DGE). D'après les informations transmises à votre rapporteur, « celle-ci fait régulièrement l'objet d'une sous-consommation », ce qui rend possible une telle annulation. Pour mémoire, en 2014, la loi de finances rectificative d'août 2014 avait procédé à une annulation de 7,6 millions d'euros sur la DGE.

une annulation de 13,1 millions d'euros sur la mission « Culture », qui comporte deux ensembles : une annulation de 10 millions d'euros relative à des crédits mis en réserve, au début de l'année 2015, sur les subventions destinées à quelques opérateurs de l'État comme par exemple le Château de Versailles ou le Centre national d'art contemporain George Pompidou d'une part, une annulation sur des crédits dit « bloqués Sauvadet », réservés aux opérateurs entrants dans le cadre du dispositif de la loi éponyme et rendant obligatoire, sous certaines conditions, la titularisation de personnels contractuels. Il a été indiqué à votre rapporteur général que « les prévisions de titularisation du ministère de la culture pour l'année 2015 font apparaître une marge sur ces crédits bloqués qui peut donc être annulée ».

2. Des annulations de crédits destinés à couvrir des dépenses de personnel presque entièrement concentrées sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Comme le montre le graphique ci-après, la quasi-totalité des annulations de crédits de titre 2 (12 millions d'euros) porte sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines - ces annulations sont permises par l'impact sur la prévision 2015 de l'effet socle lié à la sous-exécution constatée en 2014 pour le programme 156 « Gestion financière et fiscale de l'État et du secteur public local ». Elles sont complétées à hauteur d'un million d'euros par des annulations de crédits de personnel sur la mission « Conseil et contrôle de l'État », en raison des prévisions plus favorables qu'en loi de finances initiale des indemnités à verser aux membres du Conseil économique, social et environnemental (à hauteur de 0,1 million d'euros), de la masse salariale du Conseil d'État et des autres juridictions administratives (0,6 million d'euros) ainsi que de la Cour des comptes et autres juridictions financières (0,1 million d'euros également).

Répartition des annulations de crédits de titre 2 en autorisations d'engagement
et crédits de paiement, par mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance

3. Des autorisations d'engagement annulées à hauteur de 100,3 millions d'euros sur le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles »

Un quart des autorisations d'engagement annulées le sont sur la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » et portent sur la provision spécifique en autorisations d'engagement relative aux éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées.

Répartition des annulations en autorisations d'engagement,
hors crédits de titre 2, par missions

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance

L'existence d'une provision à ce titre se justifie par le fait que la signature d'un bail privé par les administrations centrales ou déconcentrées nécessite de disposer rapidement d'autorisations d'engagement couvrant la totalité de la durée de ce bail, soit, dans certains cas, dix ou vingt ans. D'après l'annexe jointe au projet de loi de finances relative à la dotation, « de telles situations, non prévisibles dès lors qu'elles peuvent résulter de décisions urgentes de relocalisation de certaines administrations, à l'initiative des bailleurs ou de l'administration, lorsqu'une opportunité plus efficiente de localisation se présente, ont été constatées à plusieurs reprises sur la période récente [...]. Le caractère imprévisible du montant et de l'imputation précise par programme de ces dépenses de loyers privés justifie son inscription sur la mission ?Provisions? ». Cette provision s'élevait pour 2015 à 300 millions d'euros.

Cette opération traduit un nouvel élargissement des fonctions de la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » qui devient, de fait, une forme de « réserve de précaution interministérielle » d'autorisations d'engagement. Votre rapporteur général constate en outre que l'annulation d'un tiers de la provision réduit les marges de manoeuvre des gestionnaires de programme en cas de besoins urgents sur les prises à bail privées et souligne que la dotation du programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » doit, dans la mesure du possible, être préservée pour son objet propre.

4. Un principe d'auto-assurance quasiment non mis en oeuvre

Le principe d'auto-assurance répond à l'objectif fixé par la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, dont le rapport annexé prévoit que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission doivent être gérés dans la limite des plafonds de ses crédits, par des économies budgétaires ou des redéploiements de crédits entre les programmes d'une même mission, en construction budgétaire comme en gestion.

Au total, et comme le résume le tableau ci-après, il apparaît qu'environ 7 % des autorisations d'engagement et 9 % des crédits de paiement annulés le sont au titre de l'auto-assurance, c'est-à-dire pour financer des ouvertures de crédits sur la même mission.

Ouvertures et annulations gagées sur les mêmes missions

(en millions d'euros et en %)

Missions

Ouvertures

Annulations

Part des ouvertures gagées par des annulations

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

10,0

10,0

-16,0

-16,0

100,0%

100,0%

Administration générale et territoriale de l'État

13,7

13,7

-15,5

-15,5

100,0%

100,0%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

5,0

5,0

-18,9

-18,9

100,0%

100,0%

Justice

108,3

108,3

-1,6

-1,6

1,4%

1,4%

Sécurités

203,1

110,3

0,0

0,0

0,0%

0,0%

Sport, jeunesse et vie associative

61,0

61,0

0,0

0,0

0,0%

0,0%

Total

401,1

308,3

-401,1

-308,3

6,8%

8,8%

Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance

L'application du principe d'auto-assurance est donc extrêmement limitée, ce qui est toutefois logique puisque les ouvertures concernées ne traduisent pas un dérapage de l'exécution, ni une substitution de certaines actions à d'autres mais bien un renforcement supplémentaire d'une politique publique dont les autres composantes doivent demeurer soutenables d'un point de vue budgétaire.

II. ANALYSE DÉTAILLÉE DES OUVERTURES DE CRÉDITS

A. LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME 

Comme le montre le graphe ci-après, quatre ministères bénéficient d'ouvertures relatives à la lutte contre le terrorisme, avec une large part des ouvertures concentrées sur les ministères de la justice et de l'intérieur.

Répartition par ministère des ouvertures de crédits
au titre de la lutte contre le terrorisme

(en millions d'euros)

Note de lecture : T2 HCAS : les crédits de titre 2 (dépenses de personnel), hors contribution au CAS « Pensions » ; Crédits HT2 : les autorisations d'engagement et crédits de paiement, hors crédits de titre 2.

Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance

Les crédits ouverts au titre de la lutte contre le terrorisme recouvrent une grande diversité de projets.

Le besoin d'ouverture sur le périmètre du ministère des affaires étrangères s'explique, selon le rapport de motivation, « par la dégradation de la situation sécuritaire dans plusieurs pays suite aux attentats de janvier 2015. Cette situation a conduit à renforcer la sécurité des ambassades et des consulats, et à élargir aux instituts culturels le plan d'action de la sécurité diplomatique ». Les crédits ouverts auront donc essentiellement pour objet de financer le relèvement de la sécurité (contrats de gardiennage, achat de véhicules blindés...).

Les crédits destinés au ministère des finances et des comptes publics visent à financer des dépenses d'investissement en matière d'équipements de télécommunication et de protection. Des créations d'emplois sont également prévues, au nombre de 80 en deux ans, dont 40 en 2015, mais ne nécessitent pas d'ouverture urgente de crédits de titre 2. Votre rapporteur général ne peut que s'interroger face au traitement budgétaire différencié des recrutements supplémentaires, entre le ministère des finances d'une part, ceux de l'intérieur et de la justice d'autre part : dans un cas, le financement de nouveaux effectifs ne paraît pas nécessiter d'ouvertures de crédits, dans l'autre, des crédits supplémentaires semblent devoir être ouverts de manière urgente.

Les actions menées par les ministères de la justice et de l'intérieur se caractériseront notamment par le recrutement de nouveaux effectifs, à hauteur de 1 319 ETP : 538 ETP9(*) répartis sur trois programmes (cf. tableau ci-après) pour le ministère de l'intérieur dont 477 titulaires, 781 ETP au profit du ministère de la justice qui « seront comblés de manière prioritaire par le recrutement de fonctionnaires, hors cas particuliers (aumôniers pénitentiaires et traducteurs notamment) ».

Plan de lutte contre le terrorisme et évolution du volume
et de la composition des dépenses associées

1. Plan de lutte contre le terrorisme

« Sur la période 2015-2017 :

- 2 680 emplois supplémentaires seront consacrés à la lutte contre le terrorisme au cours des trois prochaines années, dont 1 400 au ministère de l'intérieur, de l'ordre de 1 000 ETP au ministère de la justice, 250 au ministère de la défense (sans compter les effectifs consacrés au renforcement de la protection du territoire) et 80 au ministère des finances (dont 70 pour les douanes).

Parmi ces emplois supplémentaires, 1 100 seront alloués aux services de renseignement intérieur chargés de lutter contre le terrorisme (500 à la direction générale de la sécurité intérieure, 500 au service central du renseignement territorial et 100 à la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris).

- 425 millions d'euros de crédits d'investissement, d'équipement et de fonctionnement seront consacrés à ce plan de renforcement, au cours des 3 prochaines années, dont 233 millions d'euros pour le ministère de l'intérieur et 181 millions d'euros pour celui de la justice. »

2. Évolution du volume et de la composition des dépenses

« Pour les années 2016 et 2017, le volume de dépense envisagé à ce stade devrait être proche de celui prévu pour 2015. La programmation des crédits sera cependant précisée au regard de l'exécution du plan au cours de l'année 2015. La composition des dépenses évoluera avec une part plus importante de crédits destinés à la rémunération des effectifs (effet année pleine des recrutements effectués dès 2015) et une part plus réduite pour l'investissement, l'essentiel des travaux étant engagés dès cette année avec l'objectif d'une disponibilité dans les plus brefs délais.»

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, les informations disponibles ne permettent pas d'évaluer précisément la nature des redéploiements d'ores et déjà mis en oeuvre au sein des ministères entre les différents programmes - « un dispositif de suivi des moyens engagés va être mis en place ». Votre rapporteur, évidemment favorable à ce qu'un pilotage renforcé de ces dépenses soit mis en oeuvre, compte tenu de leur objet particulier tenant à la sécurité nationale, s'interroge cependant sur ses modalités pratiques d'organisation.

B. LES CONTRATS DE SERVICE CIVIQUE 

Cette ouverture fait suite aux annonces du Gouvernement de janvier et février 2015, qui ont amené à revoir à la hausse les objectifs de recrutement de volontaires. L'objectif assigné à l'Agence du service civique (ASC), sous-jacent à la loi de finances initiale 2015, était de 45 000 volontaires présents dans le dispositif au cours de l'année ; il a désormais été fixé à 70 000 volontaires par le Président de la République.

Les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2015, à hauteur de 148,6 millions d'euros, ne suffisent pas à couvrir ces nouveaux besoins, et ce malgré le « dégel » de la réserve de précaution associée à la subvention de l'ASC réalisé début mars pour un montant de 11,8 millions d'euros.

D'après le rapport de motivation du présent projet de décret d'avance, « l'atteinte de la cible de 25 000 volontaires supplémentaires en 2015 implique que de nouveaux agréments aux organismes d'accueil soient rapidement délivrés par le président de l'Agence du service civique. Ceux-ci ne peuvent être juridiquement délivrés tant que le conseil d'administration de l'Agence n'aura pas adopté un budget rectificatif permettant le financement de ces nouveaux effectifs ».

Comme le montre le graphique ci-après, la majeure partie des crédits ouverts est destinée à financer les contrats de services civiques eux-mêmes (57,8 millions d'euros, soit 95 % des ouvertures). Le reliquat est destiné à couvrir les coûts de l'ASC, pour une large part liés aux besoins de communication auprès d'éventuels volontaires.

Répartition des crédits ouverts au titre du financement des contrats de service civique

(en %)

Note de lecture : SI : dépenses engagées au titre de l'amélioration des systèmes d'information.

Source : commission des finances, d'après le présent projet de décret d'avance

C. LE MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES AVIONS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Le projet de marché de maintien en condition opérationnelle (MCO) des 26 avions de la sécurité civile a été déclaré infructueux dans sa première forme en octobre 2014.

Un nouvel appel d'offres a donc été lancé sur un périmètre élargi et pour une durée allongée de 5 à 7 ans « afin d'optimiser cette période au regard des échéanciers de visite des appareils ». Le nouveau marché intègre également la totalité de la flotte de la sécurité civile « dans un souci de simplification et de cohérence ».

La modernisation et la stratégie de renouvellement de la flotte
de l'aviation civile

« Le nouveau contrat de maintien en condition opérationnelle (MCO) intègre une part de dépenses liées à la modernisation de la flotte, qui se décompose de la manière suivante :

une part intégrée au socle et comprise dans le minimum du marché, correspondant à des dépenses inéluctables sur la durée du marché (obsolescences, évolutions réglementaires connues...) ;

- une prestation supplémentaire éventuelle qui devra être déclenchée ou abandonnée au moment de la notification, relative à l'équipement des avions pour permettre leur géolocalisation ;

plusieurs autres modernisations ont été identifiées et pourront être commandées ultérieurement dans le cadre de ce contrat par le biais d'un bon de commande. Ces modernisations concernent notamment la rénovation avionique des avions Beechcraft et leur possible équipement en matériel optronique, la mise au standard GNSS LPV des avions DASH, qui permettra de poser aux instruments sans ILS (instrument landing system), sachant que les ILS ont vocation à disparaître à moyen terme de la plupart des plate formes européennes. À ce stade, ces modernisations ne sont pas incluses dans le marché couvert par les autorisations d'engagement à engager dès 2015.

Concernant la stratégie de renouvellement de la flotte, les documents du nouveau marché MCO précisent le calendrier envisagé de retrait de la flotte Tracker et prévoient en conséquence la diminution puis la disparition des prestations rémunérées pour cette flotte. »

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général

Les autorisations d'engagement reportées au titre de l'exercice 2014 ne suffisent ainsi pas à couvrir le montant du marché - or, la notification du marché, qui doit intervenir avant l'été, au plus tard fin juillet 2015, exige l'engagement des crédits.

Les crédits ouverts (92,3 millions d'euros en autorisations d'engagement) devraient ainsi permettre la notification du marché sur ce nouveau périmètre.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 31 mars 2015, la commission entend une communication de M. Albéric de Montgolfier rapporteur général, sur le projet de décret d'avance, relatif au financement de dépenses urgentes, transmis pour avis à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Nous sommes saisis d'un projet de décret d'avance qui nous a été notifié le 24 mars dernier.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Notre avis porte sur la régularité du décret au regard des articles 12 et 13 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Les critères organiques sont au nombre de quatre : l'urgence, le gage des ouvertures par des annulations de même montants et le respect de plafonds tant pour les ouvertures (qui doivent être inférieures à 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale) que pour les annulations (qui ne doivent pas dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours).

Ce décret d'avance a essentiellement pour objet de financer des dispositifs relatifs à la sécurité intérieure du pays, suite aux attentats de janvier : les crédits ouverts iront principalement à la justice, à la police et à la défense. Le critère d'urgence semble globalement respecté ; j'émettrai cependant certaines réserves, notamment sur les crédits de personnel. Les ouvertures sont bien gagées par des annulations et les plafonds fixés par la LOLF sont respectés : les premières sont inférieures à 1 % des crédits prévus par la loi de finances initiale, les secondes à 1,5 % des crédits des lois de finances afférentes à l'année en cours.

La somme des ouvertures s'élève à 401,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 308,3 millions d'euros en crédits de paiement : en autorisations d'engagement et crédits de paiement, 247,3 millions d'euros vont à la lutte contre le terrorisme et au maintien de la sécurité intérieure, 61 millions d'euros au service civique. S'y ajoutent 92,3 millions d'euros en autorisations d'engagement pour le maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile.

Si, au total, six missions sont bénéficiaires des ouvertures de crédits. Celles-ci sont particulièrement concentrées sur les missions « Justice », « Sécurités » et « Sport, jeunesse et vie associative » qui voient, sur leur périmètre, plus de crédits ouverts qu'annulés par le projet de décret d'avance. Par comparaison aux crédits fixés par la loi de finances initiale, les ouvertures sont particulièrement importantes pour les programmes « Jeunesse et vie associative » (les crédits ouverts par décret d'avance représentent 25,7 % des crédits ouverts en loi de finances initiale) et « Sécurité civile » (40,7 %) ; elles sont significatives pour la police nationale (6,6 %) ainsi que pour la conduite et le pilotage de la politique de la justice (7,2 %). L'importance relative de ces ouvertures explique que l'on cherche à cerner, le plus précisément possible, dans quelle mesure elles sont justifiées par l'urgence.

Les crédits ouverts par le décret d'avance sont financés exclusivement par des annulations : tous les budgets ont été mis à contribution. Concernant les crédits hors titre 2, on a par exemple rogné, tant en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement, 86,6 millions d'euros sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », 24,8 millions d'euros sur la mission « Écologie » et 23 millions d'euros sur la mission  « Travail et emploi » - ces trois missions étant les plus importantes contributrices aux annulations de crédits. Les annulations de crédits de titre 2 sont, quant à elle, concentrées sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Les annulations sont en général faibles en proportion des crédits ouverts en loi de finances initiales. Il s'agit en quelque sorte d'une logique de taxation interministérielle. Le Haut Conseil des finances publiques a toutefois été lourdement  ponctionné: ses crédits diminuent de 44 %...

M. Michel Bouvard. - C'est peut-être parce qu'il pense mal ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. -  En dehors de ce cas particulier, nous sommes en présence d'une logique purement budgétaire de rabot : la ponction est générale mais modérée.

Au-delà de ces constatations numériques, le point sans doute le plus important de notre travail consiste à nous assurer que le critère de l'urgence est bien respecté. Nous avons adressé un questionnaire très précis au Gouvernement. Nous lui avons en particulier demandé s'il était nécessaire d'ouvrir fin mars des crédits de personnel. Nous avons également souhaité connaître la proportion de postes de titulaires et de contractuels. Au vu des réponses qui nous ont été transmises, on peut s'interroger quant à l'interprétation extensive, ou du moins variable, du critère de l'urgence. Des exemples passés nous montrent en effet que les conditions de recours au décret d'avance varient, sans que les raisons n'en soient très claires. Nous avions par exemple été saisis en septembre 2013 d'un décret d'avance visant à financer le surcroît de dépenses lié au plan de lutte contre la pauvreté annoncé en janvier : les crédits du programme avaient été jugés suffisants pour couvrir les besoins dans un premier temps et retarder l'ouverture de crédits supplémentaires. De la même façon, alors que le ministère du budget nous a indiqué qu'il fallait ouvrir dès maintenant les lignes budgétaires pour que les recrutements puissent être lancés sans mettre en péril la soutenabilité des programmes concernés, des recrutements ont cependant eu lieu en 2014 dans l'éducation nationale, bien que l'insuffisance des crédits de personnel ait nécessité une ouverture de crédits en fin de l'année, s'élevant à près de 300 millions d'euros. Le Gouvernement ne paraît donc pas disposer d'une doctrine claire sur le sujet.

Eu égard aux besoins de la sécurité intérieure, je vous propose cependant un avis favorable, nuancé par quelques réserves rappelant au Gouvernement les critères de la LOLF : le décret d'avance ne doit pas devenir une facilité de gestion au prétexte qu'il est plus aisé à mettre en oeuvre qu'un collectif budgétaire, donnant lieu à un débat du Parlement - certains pourraient d'ailleurs penser que le fait de présenter un décret d'avance s'explique en partie par la volonté d'éviter un collectif budgétaire... Il est de notre devoir, me semble-t-il, pour éviter à l'avenir toute interprétation extensive de l'urgence, de formuler ces réserves.

Si celles-ci ne suffisent cependant pas à infléchir le caractère favorable de notre avis, c'est que, d'une part, les critères de régularité quantitatifs de la LOLF sont respectés et que, d'autre part, dans le cas d'espèce, l'ouverture des crédits peut se justifier au nom de la bonne administration et d'une gestion efficace des ressources humaines : les responsables de la lutte contre le terrorisme et les personnels qui la mettent en oeuvre auront une meilleure visibilité sur les moyens dont ils disposeront. D'une certaine manière, l'urgence du contexte de sécurité intérieure justifie une interprétation un peu extensive du critère d'urgence budgétaire.

M. Dominique de Legge. - Le décret est justifié par le plan de lutte contre le terrorisme, dans lequel la défense est engagée - pourquoi le décret ne contient-t-il rien à son sujet ? La moindre déflation des effectifs nécessite incontestablement et, de façon urgente, un financement. Que pense le rapporteur général de cette anomalie ?

M. André Gattolin. - Si le fait de rendre un avis favorable concernant l'accroissement des moyens de la sécurité intérieure va de soi, nous aurions aimé bénéficier d'une explication de texte plus approfondie. Le Gouvernement souhaite manifestement prolonger la surveillance vingt-quatre heures sur vingt-quatre en certains points sensibles du territoire, parce que la menace n'est pas suspendue. Soit. Mais comment compte-t-il déployer les sommes demandées entre nouveaux emplois et primes pour les heures supplémentaires ? Cette logique se limite-t-elle à l'année en cours ou prévaudra-t-elle à plus long terme ?

Les ministères ponctionnés sont principalement celui de l'enseignement supérieur et de la recherche et celui de l'écologie, qui vient de connaître trois années de baisse de ses crédits. Les programmes « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture », « Prévention des risques », « Météorologie » voient leurs crédits réduits - le rapporteur spécial avait pourtant montré combien les moyens de Météo France étaient limités ; or ils concernent eux aussi la sécurité publique.

Des crédits iront au service civique volontaire. C'est une bonne mesure, mais nous aimerions savoir à quels ministères ils seront affectés. Peut-être à ceux qui sont le plus durement ponctionnés ?

M. Vincent Delahaye. - Si nous sommes tous d'accord pour renforcer la lutte contre le terrorisme, je note que les ouvertures de crédits concernent essentiellement des créations de postes, sans que l'on sache sur quoi portent les annulations. Les nouveaux postes dans certains domaines devraient être compensés par la suppression d'autres, ailleurs. C'est en tout cas la règle que nous appliquons dans nos collectivités territoriales. Or il ne semble pas que ce soit la logique suivie ici. Il nous manque aussi une vision d'ensemble : nous assistons depuis plusieurs années à de fortes réductions des effectifs militaires. Si le Gouvernement change son fusil d'épaule, quelle est, au juste, la cohérence de sa politique ? Et que se passerait-il si nous donnions un avis défavorable à ce décret ?

M. Michel Bouvard. - Il est arrivé que le Gouvernement modifie des décrets d'avance à la suite d'observations des commissions parlementaires. La pratique de la LOLF est un immense progrès par rapport à l'absence antérieure de procédure d'association du Parlement, et il est essentiel que le Sénat effectue un travail précis sur les projets de décret d'avance qui lui sont transmis.

Je dois m'avouer surpris par l'ouverture de 92 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de la sécurité civile. Découvre-t-on vraiment, trois mois après le début de l'exercice budgétaire, ce problème de maintien en condition opérationnelle de la flotte de la sécurité civile ? Ces avions n'ont-ils pourtant pas tous un programme de vol et de révision ?

Quant aux annulations prévues par le projet de décret d'avance, si les explications données par le Gouvernement paraissent, dans l'ensemble, recevables, certains points posent question, en particulier le prélèvement sur la Cour des comptes et sur le Haut Conseil des finances publiques. La Cour des comptes était exempte de la réserve de précaution. J'avais proposé cette disposition il y a quelques années, alors que Philippe Séguin était premier président, afin de la mettre à l'abri d'éventuelles mesures de rétorsion. Si certains de ses rapports sont préparés sur commande du Gouvernement et du Parlement, le Cour des comptes doit rester totalement libre de son champ d'action : il faut pour cela que des mesures budgétaires ne viennent pas entraver ses capacités. Je me demande donc si cette réfaction de crédits s'est faite en accord avec le premier président. Si tel n'est pas le cas, cela remet en cause la situation d'exception que le Parlement avait décidée, interdisant d'appliquer à la Cour des comptes des mesures de régulation budgétaire.

Des économies, à hauteur de 24 millions d'euros, sont prévues sur la gestion fiscale et financière de l'État et du service public local, ainsi que sur les concours financiers aux collectivités locales. Comment trouve-t-on ainsi, soudainement, des économies qui n'avaient pas été identifiées ?

Quant aux annulations portant sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture », elles sont légitimes si ce programme présente des réserves de trésorerie que l'on peut annuler, mais le rapport de motivation indique que les annulations portent sur des crédits « qui ne seront pas consommés ». Qu'en sait-on, au mois de mars ? Il est vrai que les vieilles pierres ne manifestent pas...

M. Philippe Dominati. - J'observe, en tant que rapporteur spécial de la mission « Sécurités », que 51 millions d'euros sont affectés à de nouveaux matériels, notamment des voitures. J'avais souligné le ratio disproportionné, dans cette mission, entre frais de personnel et de matériel. Il est heureux que le Gouvernement en ait finalement tenu compte. Sur tous les bancs de l'hémicycle, nous constations que le maintien du parc automobile supposait la commande de 4 000 véhicules par an, alors que le budget n'en prévoyait que 2 700. Le décret d'avance prévoit le recrutement de personnel spécialisé : nous manquons en particulier de linguistes et d'informaticiens. Quelles sont les informations dont nous disposons à ce sujet ?

M. Alain Houpert. - Je salue la qualité du travail du rapporteur général et du Sénat. Dans la conjoncture actuelle, ce qui nous anime doit être l'intérêt du pays et non l'intérêt particulier ; le rapport est véritablement transpartisan et les critiques, constructives.

M. Michel Bouvard. - Je propose un amendement au sixième point de l'avis. La récidive du Gouvernement sur l'usage de la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles » appelle une plus grande sévérité.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Je m'interroge moi aussi sur les arguments invoqués à l'appui des annulations de crédits. Il est souvent indiqué que l'on a jugé possible une meilleure maîtrise de la dépense, alors que nous sommes en mars. Pourquoi n'a-t-elle pas été anticipée ? Ne s'agit-il pas en réalité de coupes claires dans le budget ? Je suis inquiète, comme André Gattolin, pour certains ministères. Nous devrons demander au Gouvernement, à l'avenir, d'alimenter davantage son rapport de motivation : celui-ci est un peu léger dans ses informations.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Concernant les annulations, il est clair que lorsque le Gouvernement justifie, en mars, des annulations de crédits au motif qu'ils ne seront pas dépensés, cela signifie tout simplement qu'ils ne pourront pas être dépensés puisqu'ils seront annulés par Bercy. La logique est exclusivement budgétaire. Tout le monde est mis à contribution pour financer les ouvertures de crédits.

Au sujet des moyens accordés à la défense, celle-ci bénéficiera, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, selon les informations qui nous ont été transmises, de 250 postes supplémentaires sur la période 2015-2017, essentiellement dans le renseignement. Pour le reste, il s'agit de redéploiements de crédits, à hauteur de 150 millions d'euros, à la faveur notamment de la baisse du prix du carburant.

M. Dominique de Legge. - Nous ne sommes pas obligés d'y croire...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les créations de postes sont, en effet, bien plus nombreuses que les suppressions. Les annulations portent plutôt sur des crédits d'investissement. La date des élections est également invoquée : les régionales étant désormais prévues en décembre, les remboursements de frais seront, en partie, reportés sur 2016.

Les autorisations d'engagement pour le maintien en condition opérationnelle des avions de la sécurité civile tiennent au fait qu'un marché a été déclaré infructueux. L'appel d'offres a été allongé de cinq à sept ans.

M. Michel Bouvard. - Je ne suis pas convaincu...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Concernant le Haut Conseil des finances publiques, sa dotation s'élève à environ 840 000 euros par an ; il semblerait désormais que la moitié sera suffisante. Quant à la Cour des comptes, ses ressources humaines sont censées avoir coûté moins que prévu, sans que l'on sache si cela est volontaire ou contraint. Pour l'ensemble des juridictions financières, les informations qui nous ont été transmises justifient les annulations par « une prévision plus favorable qu'en loi de finances initiale des besoins de financement de la masse salariale ». Ce genre de tournure évasive n'est pas rare dans la prose qui nous a été adressée.

M. Jacques Chiron. - Le premier président de la Cour des comptes nous avait effectivement dit, lors de son audition, qu'il faisait des économies. Les résultats sont là.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Concernant les annulations sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture », le domaine de Versailles et le Centre Pompidou sont mis à contribution : ils devront, j'imagine, développer leurs ressources propres. Une autre partie des annulations sur cette même mission est liée à l'annulation de la « réserve Sauvadet », visant à financer la titularisation des contractuels.

Sur la mission « Sécurités », il est certain que l'on aurait pu évaluer plus tôt les dépenses de véhicules...

Alain Houpert a raison : nous émettons un avis équilibré. Dans le contexte, nous ne saurions rejeter des mesures en faveur de la sécurité ; rien n'interdit cependant au Parlement de jouer tout son rôle et d'émettre des réserves.

Quant aux remarques d'André Gattolin, je ne peux que remarquer que, lorsque la quête passe partout, il n'est pas étonnant que l'écologie ne soit pas épargnée.

M. André Gattolin. - Ce qui se répète chaque année !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour répondre à Vincent Delahaye, notre avis est uniquement consultatif : aucune conséquence directe n'est prévue s'il est défavorable ; mais nous avons la possibilité de ratifier, ou non, les ouvertures et annulations de crédits lors du vote de la prochaine loi de finances rectificative.

Au surplus, le Conseil d'État examinera cet après-midi le projet de décret accompagné des avis de l'Assemblée nationale et du Sénat.

M. Michel Bouvard. - Je propose un amendement au point 6 sur les annulations touchant la dotation « Dépenses accidentelles et imprévisibles ». Voilà des années que nous tentons de remettre cette dotation budgétaire dans les clous, en vain. Elle ne doit pas être détournée de son objet : tous Gouvernements confondus, il y a en permanence des tentatives pour élargir les dépenses pouvant être financées par annulation sur cette dotation.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je modifierai la rédaction, en écrivant que cette opération conduit à un nouvel élargissement des finalités de ce programme, qui n'apparaît pas conforme à son objet.

M. François Marc. - Je soutiens l'avis favorable et j'apprécie que notre rapporteur général ait précisé aux points 11 à 13 les circonstances exceptionnelles qui entourent ce décret d'avance et le caractère particulier de ces ouvertures de crédits. Oui la lutte contre le terrorisme nous oblige, oui il est bon de donner de la visibilité à nos administrations et d'avoir une gestion efficace de nos ressources humaines ; et oui, les conditions de régularité sont réunies.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est en effet l'essentiel, mais il importe de mettre le Gouvernement en garde contre la tentation de faire passer, sans débat, un mini-collectif budgétaire.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - Je voudrais à mon tour expliquer mon vote. Vous connaissez notre désaccord sur ces crédits par décrets d'avance, toujours pris aux dépens de crédits déjà votés en loi de finances. Nous aurions pu trouver d'autres ressources pour couvrir les dépenses nécessaires à la lutte contre le terrorisme. Je voterai contre l'avis favorable proposé par le rapporteur général.

La commission a donné acte de sa communication au rapporteur général et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information ; elle a adopté l'avis sur le projet de décret d'avance.

ANNEXES 

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DEMANDÉES PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

Répartition par mission et programme du budget général
des ouvertures de crédits proposées

(en euros)

Intitulé de la mission, du programme, de la dotation

Numéro du programme ou de la dotation

AE ouvertes

CP ouverts

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

 

10 649 813

10 649 813

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

206

5 744 428

5 744 428

Dont titre 2

 

5 744 428

5 744 428

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

215

4 905 385

4 905 385

Dont titre 2

 

4 905 385

4 905 385

Culture

 

21 088 343

21 221 343

Création

131

10 000 000

10 000 000

Patrimoines

175

11 088 343

11 221 343

Défense

 

783 260 000

773 260 000

Préparation et emploi des forces

178

776 470 000

766 470 000

Dont titre 2

 

314 489 316

314 489 316

Équipement des forces

146

6 790 000

6 790 000

Dont titre 2

 

6 790 000

6 790 000

Egalité des territoires, logement et ville

 

54 005 128

54 448 998

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

177

54 005 128

54 448 998

Enseignement scolaire

 

327 314 373

327 314 373

Enseignement technique agricole

143

7 314 373

7 314 373

Dont titre 2

 

7 314 373

7 314 373

Enseignement scolaire public du second degré

141

129 000 000

129 000 000

Dont titre 2

 

129 000 000

129 000 000

Enseignement scolaire public du premier degré

140

159 000 000

159 000 000

Dont titre 2

 

159 000 000

159 000 000

Enseignement privé du premier et du second degrés

139

32 000 000

32 000 000

Dont titre 2

 

32 000 000

32 000 000

Justice

 

38 252 990

38 222 143

Accès au droit et à la justice

101

15 935 500

15 904 653

Administration pénitentiaire

107

22 317 490

22 317 490

Dont titre 2

 

22 317 490

22 317 490

Recherche et enseignement supérieur

 

1 795 390

1 795 390

Enseignement supérieur et recherche agricoles

142

1 795 390

1 795 390

Dont titre 2

 

1 795 390

1 795 390

Régimes sociaux et de retraite

 

8 146 960

8 146 960

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

198

8 146 960

8 146 960

Sécurités

 

5 578 835

13 902 863

Sécurité civile

161

2 943 824

11 267 852

Dont titre 2

 

2 943 824

2 943 824

Sécurité et éducation routières

207

2 635 011

2 635 011

Dont titre 2

 

2 635 011

2 635 011

Travail et emploi

 

483 765 434

20 000 000

Accès et retour à l'emploi

102

483 765 434

20 000 000

Total

 

1 733 857 266

1 268 961 883

Dont titre 2

 

688 935 217

688 935 217

Source : projet de décret d'avance

Répartition par mission et programme du budget général
des annulations de crédits proposées

(en euros)

Intitulé de la mission, du programme, de la dotation

Numéro du programme ou de la dotation

AE annulées

CP annulés

Administration générale et territoriale de l'État

 

5 498 342

5 498 342

Vie politique, cultuelle et associative

232

5 498 342

5 498 342

Dont titre 2

 

5 498 342

5 498 342

Aide publique au développement

 

228 736 929

9 500 000

Aide économique et financière au développement

110

228 736 929

9 500 000

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

 

8 900 033

9 255 073

Liens entre la Nation et son armée

167

515 983

655 983

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

169

8 384 050

8 599 090

Conseil et contrôle de l'État

 

370 000

372 000

Haut Conseil des finances publiques

340

370 000

372 000

Défense

 

572 660 000

562 660 000

Equipement des forces

146

405 000 000

478 000 000

Dont titre 2

 

0

0

Environnement et prospective de la politique de défense

144

37 920 000

47 920 000

Dont titre 2

 

7 920 000

7 920 000

Soutien de la politique de la défense

212

129 740 000

36 740 000

Dont titre 2

 

4 740 000

4 740 000

Ecologie, développement et mobilité durables

 

83 300 407

90 612 417

Infrastructures et services de transport

203

0

1 956 174

Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

205

5 456 800

10 523 581

Paysages, eau et biodiversité

113

21 290 328

21 211 160

Information géographique et cartographique

159

2 047 966

2 047 966

Energie, climat et après-mines

174

37 505 313

37 873 536

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables

217

17 000 000

17 000 000

Enseignement scolaire

 

4 883 483

4 883 483

Enseignement scolaire public du second degré

141

3 928 713

3 928 713

Dont titre 2

 

0

0

Enseignement scolaire public du premier degré

140

454 770

454 770

Dont titre 2

 

0

0

Enseignement privé du premier et du second degrés

139

500 000

500 000

Dont titre 2

 

0

0

Justice

 

42 432 383

58 009 573

Administration pénitentiaire

107

2 680 000

24 361 623

Dont titre 2

 

0

0

Justice judiciaire

166

22 777 566

16 437 254

Dont titre 2

 

16 436 651

16 436 651

Protection judiciaire de la jeunesse

182

13 754 889

13 990 768

Dont titre 2

 

2 660 911

2 660 911

Conduite et pilotage de la politique de la justice

310

2 929 926

2 929 926

Dont titre 2

 

2 929 926

2 929 926

Conseil supérieur de la magistrature

335

290 002

290 002

Dont titre 2

 

290 002

290 002

Médias, livre et industries culturelles

 

8 862 578

8 862 578

Livre et industries culturelles

334

8 862 578

8 862 578

Recherche et enseignement supérieur

 

193 091 564

264 314 328

Formations supérieures et recherche universitaire

150

5 000 000

0

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

172

40 000 000

114 000 000

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

187

16 500 000

16 500 000

Recherche spatiale

193

63 333 814

63 333 814

Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables

190

26 343 451

27 043 451

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

192

39 696 167

41 085 931

Recherche culturelle et culture scientifique

186

2 218 132

2 351 132

Sécurités

 

71 058 514

77 819 762

Sécurité civile

161

7 290 959

0

Dont titre 2

 

0

0

Police nationale

176

63 365 898

67 164 913

Dont titre 2

 

48 000 000

48 000 000

Gendarmerie nationale

152

401 657

10 654 849

Sécurité civile

161

7 290 959

0

Travail et emploi

 

514 063 033

177 174 327

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

103

453 235 404

150 414 321

Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail

111

54 966 323

20 665 610

Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

155

5 861 306

6 094 396

Total

 

1 733 857 266

1 268 961 883

Dont titre 2

 

88 475 832

88 475 832

Source : projet de décret d'avance

II. OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DU PRÉSENT DÉCRET D'AVANCE PAR RAPPORT AUX OUVERTURES PRÉVUES EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015

Part des ouvertures de crédits du présent décret d'avance sur les ouvertures prévues en loi de finances initiale pour 2015

Mission

Programme

AAE hors T2

CCP hors T2

TT2

Action extérieure de l'État

Français à l'étranger et affaires consulaires

0,8%

0,8%

-

Administration générale et territoriale de l'État

Vie politique, cultuelle et associative

25,7%

25,7%

-

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Forêt

1,1%

1,1%

-

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

0,3%

0,3%

-

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

4,0%

3,7%

0,4%

Conseil et contrôle de l'État

Conseil d'État et autres juridictions administratives

6,6%

6,3%

0,2%

Conseil économique, social et environnemental

1,9%

1,9%

0,2%

Cour des comptes et autres juridictions financières

40,7%

0,0%

-

Haut Conseil des finances publiques

3,5%

3,2%

0,4%

Culture

Patrimoines

1,2%

2,5%

0,5%

Direction de l'action du Gouvernement

Coordination du travail gouvernemental

1,1%

1,1%

1,5%

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

7,2%

8,7%

0,5%

Écologie, développement et mobilité durables

Infrastructures et services de transports

0,8%

0,8%

-

Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

25,7%

25,7%

-

Météorologie

1,1%

1,1%

-

Paysages, eau et biodiversité

0,3%

0,3%

-

Information géographique et cartographique

4,0%

3,7%

0,4%

Prévention des risques

6,6%

6,3%

0,2%

Énergie, climat et après-mines

1,9%

1,9%

0,2%

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables

40,7%

0,0%

-

Économie

Développement des entreprises et du tourisme

3,5%

3,2%

0,4%

Statistiques et études économiques

1,2%

2,5%

0,5%

Stratégie économique et fiscale

1,1%

1,1%

1,5%

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général

Part des annulations de crédits du présent décret d'avance sur les ouvertures prévues en loi de finances initiale pour 2015

Mission

Programme

AE hors T2

CP hors T2

T2

Action extérieure de l'État

Français à l'étranger et affaires consulaires

10,3%

10,3%

0

Administration générale et territoriale de l'État

Vie politique, cultuelle et associative

3,9%

3,9%

0,0%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Forêt

0,0%

3,4%

-

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

0,9%

0,0%

0,0%

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

0,6%

0,0%

0,0%

Conseil et contrôle de l'État

Conseil d'État et autres juridictions administratives

0,0%

0,0%

-0,3%

Conseil économique, social et environnemental

0,0%

0,0%

-0,2%

Cour des comptes et autres juridictions financières

0,4%

0,4%

-0,1%

Haut Conseil des finances publiques

44,4%

44,4%

0,0%

Culture

Patrimoines

1,8%

1,7%

-

Direction de l'action du Gouvernement

Coordination du travail gouvernemental

0,1%

0,1%

0,0%

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

0,4%

0,5%

0,0%

Écologie, développement et mobilité durables

Infrastructures et services de transports

0,5%

0,5%

-

Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture

0,5%

0,5%

-

Météorologie

0,5%

0,5%

-

Paysages, eau et biodiversité

0,5%

0,5%

-

Information géographique et cartographique

0,1%

0,1%

-

Prévention des risques

0,4%

0,5%

0,0%

Énergie, climat et après-mines

0,1%

0,1%

-

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables

0,3%

0,5%

0,0%

Économie

Développement des entreprises et du tourisme

0,8%

0,8%

0,0%

Statistiques et études économiques

0,8%

0,8%

0,0%

Stratégie économique et fiscale

0,8%

0,8%

0,0%

Égalité des territoires, logement et ville

Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

2,5%

5,4%

-

Engagements financiers de l'État

Épargne

3,1%

3,1%

-

Enseignement scolaire

Vie de l'élève

0,2%

0,2%

0,0%

Soutien de la politique de l'éducation nationale

1,0%

1,0%

0,0%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

0,0%

0,0%

-0,2%

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

0,8%

0,8%

0,0%

Entretien des bâtiments de l'État

1,5%

1,4%

-

Justice

Accès au droit et à la justice

0,4%

0,4%

-

Conseil supérieur de la magistrature

5,2%

3,0%

0,0%

Médias, livre et industries culturelles

Livre et industries culturelles

1,9%

1,9%

-

Outre-mer

Emploi outre-mer

0,3%

0,3%

0,0%

Conditions de vie outre-mer

1,1%

1,2%

-

Politique des territoires

Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

2,1%

1,7%

0,0%

Interventions territoriales de l'État

0,9%

0,8%

-

Provisions

Dépenses accidentelles et imprévisibles

31,9%

0,0%

-

Recherche et enseignement supérieur

Recherche culturelle et culture scientifique

2,3%

2,3%

-

Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables

0,4%

0,4%

-

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1,0%

1,0%

0,0%

Vie étudiante

0,3%

0,3%

-

Recherche spatiale

4,4%

4,4%

-

Relations avec les collectivités territoriales

Concours financiers aux communes et groupements de communes

0,4%

0,5%

-

Santé

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

0,4%

0,4%

-

Solidarité, insertion et égalité des chances

Handicap et dépendance

0,1%

0,1%

-

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

0,3%

0,3%

0,0%

Travail et emploi

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

0,7%

0,8%

-

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général


* 1 308,3 millions d`euros ouverts par le présent projet de décret d`avance contre 581 076 millions d`euros ouverts en loi de finances initiale pour 2015.

* 2 401,1 millions d`euros ouverts par le présent projet de décret d`avance contre  596 815 millions d`euros ouverts en loi de finances initiale pour 2015.

* 3 Cour des comptes, « Rapport sur les crédits du budget de l`État ouverts par décret d`avance », décembre 2014, p. 12.

* 4 Rapport d'information n° 121 (2014-2015) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2014, p. 11.

* 5 Un décret d`avance n`avait été présenté qu`en septembre 2013.

* 6 Un renforcement de la lutte contre le chômage pour près de 250 millions d'euros (augmentation du nombre de contrats aidés, financement du régime d'assurance chômage des intermittents) ; la mise en oeuvre du plan numérique et plan de mobilisation pour les valeurs de la République à l'école pour près de 90 millions d'euros ; la levée d'une partie de la réserve de précaution de la mission « Culture » (près de 50 millions d'euros), s'agissant notamment des interventions en faveur du spectacle vivant.

* 7 Le III de l'article de la LOLF dispose que « tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

* 8 L'organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques.

* 9 Équivalent temps plein.