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Sur l'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace

17 septembre 2015 : sur l'économie collaborative : propositions pour une fiscalité simple, juste et efficace ( rapport d'information )

III. LA COLLECTE DE LA TAXE DE SÉJOUR PAR LES PLATEFORMES : UNE EXPÉRIENCE RICHE D'ENSEIGNEMENTS

1. Les modalités de la collecte automatique de la taxe de séjour

Alors que le tableau général est celui d'un décalage entre le système fiscal et la réalité de l'économie collaborative, l'expérience de la collecte de la taxe de séjour par des plateformes de réservation en ligne comme Airbnb suggère que des évolutions sont possibles. Il s'agit là d'un précédent riche d'enseignements, qui montre que les plateformes Internet pourraient être efficaces pour collecter directement certaines taxes.

La taxe de séjour

Instituée en 1910, la taxe de séjour vise à faire contribuer les visiteurs aux dépenses supportées par les communes touristiques. La loi prévoit deux modalités possibles d'assujettissement, laissées au libre choix des communes :

- la taxe de séjour « au réel », établie sur les touristes, est calculée par personne et par nuitée ;

- la taxe de séjour « forfaitaire », établie sur les logeurs, est assise sur la capacité d'hébergement multipliée par le nombre de nuitées comprise dans la période d'ouverture de l'établissement. Un abattement forfaitaire permet de tenir compte du fait que le taux de remplissage est généralement inférieur à la capacité d'hébergement. Le principal avantage de la taxe de séjour forfaitaire est d'épargner aux communes la vérification du taux de remplissage quotidien des établissements.

La loi de finances pour 2015 a réformé la taxe de séjour, notamment en simplifiant le régime - devenu très complexe - des exonérations et abattements, et en actualisant son barème. Celui-ci est ajusté à la hausse pour les établissements de catégorie supérieure. Selon la catégorie, la taxe de séjour peut désormais être fixée entre 0,20 euro et 4 euros. Les logements proposés par des particuliers sur Internet se rattachent à la catégorie des « meublés de tourisme sans classement », dont le barème est fixé entre 0,20 euro et 0,75 euro. Une part départementale de 10 % peut s'y ajouter sur décision du conseil départemental.

Concrètement, la taxe de séjour est collectée par les logeurs, hôteliers, propriétaires etc., et reversée annuellement au comptable public de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Des contrôles peuvent être effectués. Certaines communes, à l'instar de Paris, disposent d'un formulaire de télédéclaration.

En 2014, le produit de la taxe de séjour s'est élevé à 253 millions d'euros au profit des communes et des EPCI, auxquels viennent s'ajouter 9 millions d'euros au titre de la taxe additionnelle de 10 % perçue par les départements. Les recettes de la taxe de séjour atteignent 40 millions d'euros pour la Ville de Paris en 2014. D'après la direction générale des collectivités territoriales (DGCL), 2 474 communes et 633 EPCI avaient institué une taxe de séjour en 2011.

Source : rapport général n° 108 (2014-2015) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2015, déposé le 20 novembre 2014.

En théorie, les particuliers qui mettent leur logement en location touristique sur Internet sont tenus de collecter eux-mêmes la taxe de séjour, et de la reverser directement à la Mairie de Paris. En pratique, toutefois, la taxe de séjour n'est presque jamais perçue. Si tant est que les propriétaires aient connaissance de leur obligation, ils ne disposent d'aucun moyen simple de s'y conformer : de fait, peu font le déplacement à la Mairie pour remettre un chèque de quelques euros par an... Les contrôles sont bien sûr rarissimes. Or ce problème, longtemps sans grandes conséquences, a pris une ampleur inédite avec l'explosion des locations entre particuliers permise par des sites comme Airbnb. Outre les pertes de recettes fiscales, la distorsion de concurrence avec les professionnels de l'hôtellerie qui collectent la taxe de séjour est devenue préoccupante.

Dans ce contexte, et après une phase de concertation avec les parties prenantes, la loi de finances pour 201541(*) a ouvert la possibilité de confier la collecte de la taxe de séjour aux plateformes de réservation par Internet, pour le compte des propriétaires. Le nouvel article L. 2333-34 du code général des collectivités territoriales précise ainsi que « les professionnels qui, par voie électronique, assurent un service de réservation ou de location ou de mise en relation en vue de la location d'hébergements pour le compte des logeurs, des hôteliers, des propriétaires ou des intermédiaires (...) peuvent, sous réserve d'avoir été habilités à cet effet par ces derniers, être préposés à la collecte de la taxe et à l'exécution des formalités déclaratives correspondantes. Ils versent, une fois par an, au comptable public assignataire de la commune le montant de la taxe ».

Les modalités d'application du dispositif ont été précisées par le décret du 31 juillet 201542(*). Concrètement, la taxe de séjour viendra s'ajouter automatiquement au montant de la réservation payée par l'utilisateur de la plateforme. Celle-ci comptabilisera le nombre de nuitées et de visiteurs, le montant de la taxe perçue, ainsi que le cas échéant les motifs d'exonération, et reversera une fois par an son montant global à la commune bénéficiaire.

Après une expérience pilote à Chamonix, la collecte de la taxe de séjour par Airbnb débutera le 1er octobre 2015 à Paris, première destination mondiale du site avec plus de 50 000 logements proposés intra muros. La taxe de séjour pour les meublés touristiques non classés est fixée à 0,83 euro par nuitée et par voyageur43(*). Au total, la taxe de séjour collectée par Airbnb devrait rapporter « quelques millions d'euros » à la Mairie de Paris44(*), le site n'ayant pas fourni davantage de précisions pour des raisons commerciales45(*). À ce jour, Airbnb est la seule plateforme de réservation ayant mis en place la collecte automatique de la taxe de séjour.

Le système devrait être étendu à d'autres communes dans les prochains mois, et à terme à l'ensemble des quelque 2 500 communes qui ont institué la taxe de séjour. La tâche est toutefois compliquée, dans la mesure où il s'agit d'une taxe locale dont le taux et les modalités de recouvrement sont fixés par chaque commune. Or l'administration n'a toujours pas mis en place de système d'information centralisé permettant aux plateformes de disposer des informations nécessaires à la collecte de la taxe sur l'ensemble du territoire ; il conviendrait à cet égard d'accélérer les choses. Au-delà des obstacles techniques, la mise en place de ce nouveau dispositif a également été retardée par des désaccords sur l'étendue des informations à transmettre, qui ont notamment conduit au rejet d'un premier projet de décret par le comité des finances locales (CFL) le 17 mars 201546(*).

En dépit de ces difficultés - somme toute attendues -, la collecte automatique de la taxe de séjour par les plateformes constitue un progrès important : il s'agit d'un processus simple et efficace, qui démontre qu'une modernisation du recouvrement de l'impôt dans le cadre de l'économie numérique est envisageable. Il est toutefois encore prématuré d'en tirer un bilan définitif, la collecte effective n'ayant pas encore débuté.

Le cas de Paris n'est pas isolé : Airbnb collecte déjà la taxe de séjour ou ses équivalents dans plusieurs villes importantes, le plus souvent à son initiative : Portland (Oregon), Chicago (Illinois), San Francisco (Californie), San Jose (Californie), et, depuis le 1er février 2015, Amsterdam (Pays-Bas). Une rubrique du site d'Airbnb précise ainsi que « dans certains endroits, Airbnb a passé des accords avec les autorités locales pour collecter et reverser les taxes locales pour le compte des hôtes. (...) Les taxes locales sont calculées et collectées au moment de la réservation. (...) Nous sommes déterminés à protéger la confidentialité de vos informations. Si nous sommes amenés à partager la moindre information avec vos autorités locales, vous serez personnellement averti des informations nécessaires qui auront été transmises ».

2. Les plateformes Internet, au coeur du système de collecte de l'impôt de demain ?

La taxe de séjour représente, en elle-même, un enjeu financier très modeste. Toutefois, l'expérience de la collecte de la taxe de séjour par les plateformes Internet emporte des leçons de portée bien plus générale, pour toutes les nouvelles formes d'échanges sur Internet.

Ce précédent a montré que les plateformes de mise en relation entre particuliers, qui sont la clé de voûte de l'économie collaborative, peuvent jouer un rôle de « tiers de confiance » dans la collecte de l'impôt. En effet, celles-ci ont souvent une connaissance exhaustive et instantanée des revenus perçus par leurs membres. Par ailleurs, elles se montrent souvent de bonne volonté, désireuses d'aider les contribuables à respecter leurs obligations fiscales, sous réserve que les responsabilités de chacun soient clairement délimitées - les déclarations d'Airbnb ou Uber (cf. infra) vont en ce sens. Quant aux obstacles techniques et juridiques, ils peuvent être levés.

Il convient à cet égard de distinguer l'aide à la déclaration de l'impôt et l'aide à la collecte de l'impôt. La taxe de séjour est un impôt assis sur la nuitée : comme les autres impôts indirects, il est possible de la collecter au fil de l'eau. En revanche, l'impôt sur le revenu est un impôt direct, soumis à un barème progressif dont le taux dépend de l'ensemble des revenus des particuliers, et il n'est pas prélevé à la source : dans ce type de cas, les plateformes peuvent aider les contribuables à s'acquitter de leurs obligations déclaratives, mais ne peuvent pas procéder à la collecte de l'impôt.


* 41 Article 67 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 42 Décret n° 2015-970 du 31 juillet 2015 relatif à la taxe de séjour et à la taxe de séjour forfaitaire, JO du 5 août 2015. Les plateformes Internet bénéficiant d'un agrément « dans les conditions prévues par un arrêté du ministre chargé du budget » sont dispensées de fournir l'adresse du logement, et peuvent fournir un état simplifié.

* 43 Soit 0,75 euro de taxe de séjour « au réel » et 10 % de taxe additionnelle départementale.

* 44 Source : Nicolas Ferrary, directeur France d'Airbnb, dans Le Monde du 25 août 2015.

* 45 On notera toutefois que le budget primitif 2015 de la Ville de Paris prévoit un doublement des recettes de la taxe de séjour, soit 40,5 millions d'euros en 2014 et 80,5 millions d'euros en 2015, tenant à la fois au relèvement du barème et à la collecte par Airbnb. Il est toutefois difficile de savoir si ces estimations se révèleront correctes.

* 46 Ce projet de décret prévoyait notamment que les plateformes devaient fournir l'adresse du logement, ainsi que la liste des hébergements dont il n'a pas été possible d'établir la catégorie et ayant donné lieu, par défaut, à l'application du tarif des hébergements sans classement ou en attente de classement. Ces dispositions, techniquement difficiles à mettre en oeuvre, sont supprimées dans le décret du 31 juillet 2015. Source : réponse de la direction générale des collectivités locales (DGCL) au questionnaire du groupe de travail.