L'AUDIOVISUEL PUBLIC FRANÇAIS : UN « MODÈLE » À BOUT DE SOUFFLE
PREMIÈRE PARTIE - L'AUDIOVISUEL PUBLIC FRANÇAIS : UN « MODÈLE » À BOUT DE SOUFFLE
Les médias de service public français ont traversé une histoire riche et tumultueuse depuis leur création . Depuis quarante ans, ils ont connu en particulier trois évolutions considérables avec la disparition de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) en 1974, qui avait pour objet de créer davantage de concurrence au sein du service public, l'émergence d'un secteur privé dans les années 1980 (création de Canal+, privatisation de TF1, création de M6, développement des radios « libres ») qui est aujourd'hui prédominant et une révolution numérique qui depuis quelques années modifie radicalement les usages et les attentes du public. Longtemps enjeu politique entre majorités et oppositions successives, l'existence d'un service public de l'audiovisuel fort à côté d'un secteur privé lui-même solide fait aujourd'hui l'objet d'un certain consensus qui permet d'envisager la recherche d'un accord transpartisan sur son évolution.
Cette communauté de pensée est indispensable si l'on souhaite, enfin, donner une perspective dans la durée à ces entreprises et proposer à leurs personnels un projet ambitieux, crédible et mobilisateur . Or un tel projet est aussi devenu indispensable pour permettre à l'audiovisuel public de continuer à remplir ses missions : donner à comprendre un monde devenu de plus en plus complexe et dangereux, faire vivre le débat démocratique pluraliste, renforcer l'unité nationale et le rayonnement de la culture française à l'international, favoriser l'accès à la culture et à la connaissance, proposer des divertissements de qualité et tisser des liens entre les créateurs, les artistes et le public en particulier à travers la production de fictions originales.
Jamais, sans doute, l'audiovisuel public n'a bénéficié d'une légitimité aussi forte de la part de l'opinion pour mener à bien ses missions d'intérêt général, mais jamais également les Français n'ont eu autant le choix pour accéder à des contenus alternatifs de qualité proposés par les acteurs privés et les nouveaux acteurs de l'Internet . Cette confiance des Français dans les médias de service public doit donc avoir pour contrepartie une exigence renouvelée concernant leur organisation, leur utilisation des ressources publiques et leur adaptation permanente à l'évolution des usages . Compte tenu des montants considérables des ressources publiques qui sont mobilisés au bénéfice des sociétés de l'audiovisuel public, les Français sont en droit de s'interroger sur le « retour sur investissement », pour reprendre le sens de l'expression anglo-saxonne de « value for money » qui est couramment employée pour décrire la relation que les Britanniques entretiennent avec la BBC. C'est ce changement profond de philosophie qu'il convient aujourd'hui d'initier en s'inspirant des meilleures pratiques européennes .
I. UN MODÈLE ÉCONOMIQUE FONDÉ SUR LA PRÉDOMINANCE D'UN FINANCEMENT PUBLIC ET DES RESSOURCES PROPRES LIMITÉES
A. UNE INERTIE DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC FRANÇAIS QUI TRANCHE AVEC LES RÉFORMES ENGAGÉES PAR LES AUTRES GROUPES PUBLICS EUROPÉENS
1. Une difficulté persistante à faire évoluer l'audiovisuel public français pour l'adapter aux nouvelles réalités
a) Des médias de service public qui doivent abandonner leur « culture de la dépense »
Ce qui frappe lorsque l'on examine la situation de l'audiovisuel public français, c'est la forte inertie qui le caractérise . Certes, il serait exagéré de parler d'immobilisme puisque certaines réformes d'envergure ont été conduites depuis une dizaine d'années mais, à chaque fois, elles ont été longues à mettre en oeuvre ou sont toujours en cours (le rapprochement des rédactions de France Télévisions), insuffisantes dans leurs objectifs (les plans de départs volontaires 3 ( * ) ) et vécues douloureusement par des personnels qui ont peine à y adhérer (le rapprochement de RFI et de France 24 dans un même ensemble ou le projet de chaîne d'information en continu commun à France Télévisions et Radio France).
Comment expliquer cette difficulté à prendre conscience de la nécessité de faire évoluer les pratiques et les structures ? Lors de son audition par votre commission de la culture, une représentante des salariés de Radio France a déclaré que « nous avons découvert qu'il existait des difficultés financières seulement à l'occasion du conseil d'administration d'octobre 2014 » 4 ( * ) . Là est sans doute la difficulté : les sociétés de l'audiovisuel public ont jusqu'à maintenant été maintenues dans l'idée - pour ne pas dire dans l'illusion - qu'elles évoluaient dans un monde « à part » qui n'était pas concerné par les difficultés que rencontre notre pays. En fait, elles n'ont pas encore véritablement intégré le fait qu'elles étaient pleinement concernées par la dégradation des finances de l'État et par la nécessité de réduire leur « train de vie » .
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Quelques exemples de dérive des dépenses des sociétés de l'audiovisuel public La dérive des coûts du chantier de Radio France Dans son rapport d'avril 2015 sur Radio France 5 ( * ) , la Cour des comptes analyse les dysfonctionnements multiples qui ont conduit à une dérive du calendrier et des coûts de cette opération d'ampleur, dont l'achèvement est prévu désormais pour 2018. Elle relève ainsi une programmation défectueuse pour un chantier hors norme, un encadrement non maîtrisé des procédures, un pilotage défaillant, et une mobilisation insuffisante des organes de contrôle. Elle estime le coût global actualisé du chantier à 575 millions d'euros courants, soit un quasi-doublement par rapport aux estimations initiales du budget de l'opération , qui s'élevaient à 262 millions d'euros courants en 2004. Le coût de la gestion des cadres et de la production à France Télévisions Les syndicats ont appelé l'attention sur le fait que les hauts cadres de l'entreprise avaient beaucoup bénéficié du plan de départs volontaires . Par ailleurs, il faut relever la pratique consistant pour certains à quitter l'entreprise pour créer une société de production qui devient un fournisseur de France Télévisions . Le recours à des sociétés de production pour réaliser les reportages des magazines d'information, alors que le nombre des journalistes dans les rédactions est très important , suscite également des interrogations sur la rationalité économique de cette pratique.
La démission de la présidente de l'INA
Nommée en avril 2014 à la tête de l'INA, Agnès Saal s'est vue contrainte de démissionner en raison du scandale relatif à ses frais de taxis . Bien que disposant d'un véhicule avec chauffeur, elle aurait ainsi dépensé 40 000 euros en dix mois, dont 6 700 euros pour son fils. Une enquête préliminaire pour « détournements de fonds publics » a été ouverte par le parquet de Créteil le 20 mai 2015. Des accords collectifs très généreux La négociation des accords d'entreprise constitue un enjeu particulier du point de vue de la maîtrise des dépenses des sociétés de l'audiovisuel public. Par exemple, le dernier accord collectif de l'INA prévoit une progression annuelle de la rémunération moyenne des personnels en place comprise entre 1,65 % et 1,85 % . De même, entendu par vos rapporteurs en juin 2015, Mathieu Gallet a indiqué que le coût de l'accord en cours de négociation estimé est à 4,5 millions d'euros , tandis que l'accord avec les journalistes devrait coûter 800 000 euros. Enfin, à France Médias Monde, les négociations d'harmonisation sociale entre France 24 et RFI ont débuté en mars 2014. Elles s'annoncent difficiles dans la mesure où ces deux entités n'ont aucune histoire sociale commune. La direction de l'entreprise se trouve confrontée à un enjeu de taille consistant à éviter une harmonisation par le haut , qui appliquerait les dispositions les plus favorables de chaque entité à l'ensemble des personnels. Un tel scénario coûterait au moins 10 millions d'euros à France Médias Monde . |
b) Des sociétés qui doivent s'engager plus franchement sur le chemin de la réforme
Cette réalité qui a déjà été mise en évidence par le rapport de la Cour des comptes sur Radio France est également perceptible en ce qui concerne France Télévisions. L'une des premières déclarations de Delphine Ernotte Cunci, la nouvelle présidente de France Télévisions, à l'issue de sa prise de fonctions, a ainsi eu pour objet de demander une augmentation des ressources de France Télévisions 6 ( * ) et non de s'inscrire dans la perspective d'une stabilisation, voire d'une baisse des moyens dévolus à l'audiovisuel public 7 ( * ) .
Même lorsque des avancées ont lieu, elles apparaissent encore trop timides pour être pleinement satisfaisantes . C'est ainsi que les directions de France Télévisions et de Radio France ont annoncé le 1 er septembre 2015 le lancement d'un groupe de travail conjoint sur un projet commun de chaîne d'information en continu. Cette annonce constitue assurément un premier pas bienvenu vers un renforcement des mutualisations, mais elle n'est pas pleinement satisfaisante puisque certains acteurs publics importants comme France Médias Monde (France 24, RFI) n'ont à ce stade pas été associés à l'initiative, et que des incertitudes demeurent sur le fait que ce projet sera bien mené à budgets constants. Les syndicats de Radio France n'ont pas tardé, par ailleurs, à prendre leurs distances avec ce projet, l'Intersyndicale estimant qu'il « ne correspond en rien aux plans et aux urgences de Radio France qui possède déjà une chaîne d'info continue (...) » et considérant que les mutualisations constituent une « filialisation de France Info » .
2. Des médias de service public européens plus prompts à se remettre en question et à évoluer
a) Un modèle de la BBC qui demeure attractif
Une telle force d'inertie ne se retrouve pas dans les autres pays d'Europe où il existe une volonté politique forte de remettre à plat régulièrement les missions et les moyens de l'audiovisuel public afin que les tentations conservatrices ne l'emportent pas sur l'intérêt des citoyens. Ces « grandes révisions » périodiques permettent soit de fixer de nouveaux objectifs aux sociétés concernées, soit de modifier jusqu'à leurs structures mêmes afin de les adapter aux nouveaux enjeux. L'objectif de maîtrise des dépenses est aujourd'hui d'autant plus partagé en Europe que la révolution numérique permet des gains de productivité considérables et la plupart des pays européens (à l'exception de la Suède et de la France) ont décidé de mutualiser la radio et la télévision dans un groupe unique sur le modèle de la British Broadcasting Corporation (BBC).
La BBC constitue, en effet, toujours la référence mondiale de la télévision publique . Créée en 1922, elle est administrée selon les principes d'une Charte royale décennale qui fait l'objet actuellement d'une renégociation dans la perspective de son renouvellement prévu en 2017. La BBC bénéfice d'un budget annuel de 5 milliards de livres sterling 8 ( * ) qui comprend 3,7 milliards de livres issus de la redevance sur la télévision et 1,3 milliard de livres en provenance des revenus commerciaux générés par BBC Worldwide et le World Service . Ce budget permet à la BBC de faire fonctionner neuf chaînes de télévision nationales, dix antennes de radio nationales, des services nationaux de radio et de télévision en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, ainsi que trente-neuf services locaux de radio et de télévision en Angleterre, la BBC World Service , le service interactif BBC Red Button Interactive et BBC Online . Si la BBC est financée exclusivement par une redevance et qu'elle ne recourt donc pas à la publicité sur ses antennes nationales, il convient d'observer que la publicité n'est pas absente de ses services accessibles depuis l'étranger, en particulier sur Internet.
L'existence d'un groupe unique rassemblant l'ensemble des radios et des télévisions nationales, locales et internationales constitue aujourd'hui un atout majeur pour la BBC qui a pu regrouper l'ensemble de ses journalistes dans une rédaction unique plurimédias et qui peut mobiliser davantage d'investissements dans ses outils numériques qui permettent de diffuser l'ensemble des contenus du groupe. Une telle organisation permet à la fois de mutualiser les moyens pour plus d'innovation et de rechercher les économies avec plus d'efficacité. C'est ainsi que la BBC a réduit ses dépenses de 1,1 milliard de livres depuis 2007 ; par ailleurs, le gouvernement britannique a annoncé le 8 juillet 2015 son intention de réduire ses moyens de 650 millions de livres, soit 13 % de ses revenus.
Pour autant, la BBC ne connaît pas que des succès, comme le rappelle le rapport de la Chambre des Communes publié au printemps 2015, qui relève l'échec du projet « Digital Media Initiative » pour un coût de 100 millions de livres, ainsi que les déboires de la diversification dans certaines activités commerciales à l'image du rachat des éditions Lonely Planet 9 ( * ) . Mais ce qui semble fondamental dans le modèle « BBC », c'est le souci de fixer dans la durée des objectifs qui pourront faire l'objet d'une véritable évaluation et d'éventuelles réorientations . La Charte royale décennale constitue ainsi la principale garantie pour la direction de l'institution de pouvoir mettre en oeuvre son projet dans la durée et surtout l'indispensable protection contre les tentations de porter atteinte à son indépendance.
La perspective de la signature d'une nouvelle Charte royale est aujourd'hui l'occasion d'un vaste débat en Grande-Bretagne sur les missions, les résultats et les moyens de la BBC dont témoigne le rapport de la Chambre des Communes sur l'avenir de la BBC. Aucun aspect de l'organisation ou de la gouvernance n'est, à cette occasion, laissé de côté et tous les enjeux sont passés en revue concernant, en particulier, la révolution digitale en cours. Ce processus de révision périodique mené sur un mode démocratique, ouvert et transpartisan apparaît donc comme l'une des clés du succès de la BBC qui ne peut ni s'endormir sur ses lauriers ni ignorer ses contreperformances .
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Les missions de la BBC Les autorités britanniques ne souhaitent pas que la BBC se limite à proposer des programmes qui ne se trouvent pas ailleurs. Elles lui ont également donné pour mission d'initier une « concurrence pour la qualité » de nature à faire progresser l'ensemble du marché de l'audiovisuel. Quatre objectifs caractérisent ainsi le service public britannique de l'audiovisuel ( Public Service Broadcasting ) : informer et améliorer la compréhension du monde, stimuler la connaissance et les apprentissages, refléter l'identité culturelle britannique et représenter la diversité et les points de vue alternatifs 10 ( * ) . On peut également rappeler que la Charte royale a pour principe que « la BBC existe pour servir l'intérêt du public » . Ces spécificités doivent se retrouver dans les contenus qui doivent être de haute qualité, stimulants, originaux, innovants et engageants 11 ( * ) . Source : Chambre des communes |
b) Une modernisation de l'audiovisuel public en cours dans plusieurs pays européens
Un même souci d'adaptation existe à la RTBF qui constitue un autre exemple de groupe intégré puisqu'elle rassemble cinq chaînes de radio et trois de télévision dont les audiences sont en hausse depuis cinq ans. Elle est dirigée par un administrateur-général qui est nommé par le gouvernement sur proposition d'un groupe de personnalités indépendantes et après audition par le CSA belge qui formule un avis. Depuis huit ans, la société a engagé un processus de rationalisation et de mutualisation qui a permis de réduire de 30 % les effectifs tout en augmentant la productivité de 45 %, comme l'explique son administrateur-général, M. Jean-Paul Philippot 12 ( * ) . Les rédactions sont fusionnées pour la télévision, la radio et Internet. Le financement public représente 70 % des recettes du groupe contre 30 % pour les activités commerciales, dont 21 % pour la publicité. Par ailleurs, la RTBF n'a pas hésité à développer la détention des droits sur les contenus et le marketing sur le modèle de la BBC.
La RAI italienne, réorganisée en 1954, comprend une quinzaine de chaînes de télévision et une dizaine de radios auxquelles s'ajoute un service international. Elle est financée par une redevance dont le montant annuel s'élève à 113 euros. Le groupe public italien fait aujourd'hui l'objet d'un projet de réforme d'ampleur 13 ( * ) engagé par le chef du gouvernement Matteo Renzi qui vise notamment à revoir la gouvernance à travers la nomination d'un administrateur-général unique par le gouvernement et la redéfinition de ses missions avec la fixation par décret d'un nouveau « contrat de service ». L'objectif serait également de s'inspirer de la gouvernance de la BBC à travers la mise en place d'un « trust » .
Une réforme importante a par ailleurs déjà été menée en Espagne puisqu'une loi de 2006 a réuni au sein d'une corporation unique la télévision (TVE), la radio (RNE), les formations musicales (IORTV) et une maison de disques. La RTVE possède ainsi aujourd'hui six chaînes de télévision et cinq antennes de radio auxquelles s'ajoute un service international de radiotélévision. Depuis le 1 er janvier 2010, la publicité a été supprimée à la télévision, faisant reposer le financement de la RTVE pour moitié sur des dotations publiques et pour moitié sur un impôt frappant les opérateurs de télécommunication et les groupes audiovisuels privés. Depuis 2012, le budget de la RTVE a été réduit de 200 millions d'euros pour s'établir à 1 milliard d'euros.
Un dernier exemple de réforme importante concerne la Suisse romande qui a réuni en 2010 ses cinq antennes de radio et ses trois chaînes de télévision publique au sein d'un même groupe, la Radio Télévision Suisse (RTS). Par ailleurs, une votation populaire organisée le 14 juin 2015 a permis de ratifier la loi sur la radio et la télévision (LRTV) qui prévoit de généraliser la redevance à tous les foyers et, ce faisant, d'en baisser le montant annuel de 433 à 380 euros.
Au total, on constate que l'audiovisuel public européen connaît une évolution convergente caractérisée par :
- le regroupement de la télévision et de la radio dans un même groupe pour favoriser les mutualisations et augmenter les moyens disponibles pour innover ;
- la clarification de la gouvernance afin de renforcer l'indépendance (à travers par exemple la mise en place d'un « trust ») et une direction efficace (à travers la nomination d'un professionnel recruté à l'issue d'un processus de nomination transparent et équitable) ;
- la maîtrise des dépenses , la réduction des ressources publiques et la recherche de mutualisations ;
- la modernisation du financement afin de tenir compte des nouveaux modes de réception des programmes sur des supports numériques.
* 3 La direction de Radio France a ainsi annoncé le 9 septembre 2015 une baisse de l'objectif du plan de départs volontaires de 350 postes tel qu'évoqué en juillet, à 270 « non-remplacements d'ici 2018 », ce qui retarderait d'au moins un an le retour à l'équilibre des comptes de la société.
* 4 Audition de Mme Valéria Emanuele, secrétaire nationale du Syndicat national des journalistes (SNJ) par votre commission de la culture le jeudi 7 mai 2015.
* 5 « Radio France : les raisons d'une crise, les pistes d'une réforme », rapport public thématique de la Cour des Comptes, avril 2015.
* 6 Lors d'une rencontre avec l'Association des journalistes médias (AJM) le 31 août 2015, la nouvelle présidente de France Télévisions a déclaré : « je demande fromage et dessert, c'est-à-dire plus de redevance et plus de publicité ».
* 7 Cette première orientation n'a pas été retenue par le Gouvernement, compte tenu des arbitrages qu'il a rendus concernant les ressources de l'audiovisuel public pour 2016.
* 8 Données de 2014 - rapport de la commission culture, média et sport de la Chambre des Communes, « Future of the BBC », du 10 février 2015. Soit 6,8 milliards d'euros, à comparer avec les budgets annuels de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde qui représentent un montant cumulé de 3,4 milliards d'euros.
* 9 Le rapport de la Chambre des Communes dénonce aussi les performances insuffisantes de BBC 3, les risques qui pèsent sur le développement du BBC World Service et l'insuffisance de la production de contenus destinés aux enfants. Il évoque également le manque de transparence de la BBC, qui communique davantage sur ses succès que sur ses contreperformances.
* 10 Idem, p. 16.
* 11 Chaque programme de la BBC doit répondre à au moins l'un de ces cinq critères et des enquêtes annuelles sont menées par le BBC Trust pour évaluer les résultats.
* 12 « Les enjeux de la nouvelle présidence de France Télévisions », rapport d'information n° 344 (2014-2015) de votre commission de la culture du 13 mars 2015, p. 71 et suivantes.
* 13 Voir notamment « Télévision : l'Italie s'attaque aux tabous de la RAI », Les Échos , 10/03/2015.