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Renforcer l'efficacité du renseignement intérieur

7 octobre 2015 : Renforcer l'efficacité du renseignement intérieur ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE : DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT EN MESURE D'ASSURER LEURS MISSIONS

I. UN PAYSAGE ADMINISTRATIF TRANSFORMÉ AFIN DE RÉPONDRE AUX NOUVEAUX DÉFIS DU RENSEIGNEMENT

A. LA RÉFORME DE 2008 A PERMIS DE RATIONALISER L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU RENSEIGNEMENT INTÉRIEUR

1. Une réforme majeure répondant à un triple défi

Avant la réforme de 2008, aucune réorganisation d'ampleur de l'architecture du renseignement intérieur n'avait été réalisée depuis la création de la Direction de la surveillance du territoire (DST) à la Libération4(*).

Comme le rappelle Bertrand Warusfel, si cette décision reconstituait en apparence la dualité traditionnelle entre les services civils et militaires de contre-espionnage, il s'agissait en réalité d'une évolution importante, la nouvelle direction disposant désormais non seulement d'une compétence répressive mais également des compétences « de recherche et d'exploitation du renseignement de contre-espionnage »5(*).

En complément de cette mission historique de contre-espionnage, deux autres missions essentielles sont progressivement confiées à la DST : la lutte contre le terrorisme6(*) et la défense du patrimoine culturel, économique et scientifique du pays.

Toutefois, loin d'établir le monopole de la DST sur le renseignement intérieur, cette réorganisation laisse subsister deux services concurrents.

Sur le plan fonctionnel, la DST est concurrencée par la Direction centrale des Renseignements généraux (DCRG)7(*), rattachée à la Direction générale de la police nationale (DGPN). Héritiers de la Lieutenance générale d'Ancien régime et de la Sûreté générale, les RG ont été historiquement chargés de la surveillance des milieux susceptibles de fragiliser le régime. Comme le rappellent Jean-Marc Berlière et René Lévy8(*), les « cibles » qui leur sont assignées ont toutefois considérablement évolué dans la période de l'après-guerre : d'abord chargés de l'épuration puis du suivi du Parti communiste français (PCF), les RG se réorientent après 1968 sur les organisations d'extrême gauche et les mouvements autonomistes. Le tournant de 1989 conduit toutefois les RG à se concentrer sur la lutte contre la menace du terrorisme et de l'extrémisme violent ainsi que sur le maintien de l'ordre, tandis que la mission traditionnelle de suivi de la vie politique s'efface.

Sur le plan géographique, la DST et la DCRG sont concurrencées à Paris et dans les départements voisins par la préfecture de police, qui possède son propre service de renseignement9(*), la Direction des renseignements généraux de la préfecture de police de Paris (RGPP). Ainsi, les RGPP exercent dans leur secteur géographique les missions d'information générale et de renseignement intérieur. La DST exerce néanmoins seule la mission de contre-espionnage depuis 196510(*).

Si cette architecture du renseignement intérieur a démontré son efficacité dans la période de l'après-guerre, trois évolutions ont rendu nécessaire sa réorganisation.

a) L'évolution de la menace terroriste

L'architecture du renseignement intérieur héritée de la Libération a d'abord été fragilisée par l'évolution de la menace terroriste.

En matière de terrorisme, comme le rappelle Bernard Squarcini, directeur central du renseignement intérieur de 2008 à 2012, la DST travaillait essentiellement sur « les objectifs de contre-terrorisme d'État classiques », tandis que les RG « suivaient les mouvements radicaux - notamment autonomistes - de l'époque »11(*).

Or, comme en témoigne Jean-François Clair, directeur adjoint de la DST de 1997 et 2007, le terrorisme d'inspiration islamiste qui émerge dans les années 1990 a constitué pour les services une rupture majeure avec le « terrorisme organisationnel » des années 1960 et 198012(*).

Qu'il s'agisse de Khaled Kelkal en 1995, de la bande de Roubaix en 1996 ou de Mohammed Merah en 2012, cette nouvelle forme de radicalité implique généralement des groupes informels - voire des individus isolés - qui ont souvent connu un parcours dans la délinquance. Comme le résume Alain Bauer, « le terrorisme d'État est révolu » : les services doivent désormais faire face à des opérateurs « isolés » mais « maintenant des relations fortes avec des groupes structurés, des contacts réguliers, directs ou indirects, avec des prédicateurs ou des leaders de groupes terroristes », ce qui conduit à les qualifier de groupes « autonomes » mais « pas indépendants »13(*).

Ainsi, l'évolution de la menace terroriste a conduit à remettre en cause cette répartition informelle des compétences entre la DST (terrorisme d'État) et les RG (mouvements radicaux), multipliant en conséquence les risques de conflit d'attribution entre les services.

b) Le risque de « guerre des polices »

Pour faire face à cette nouvelle menace, tant les RG que la DST disposaient chacun de nombreux atouts. S'agissant de la DST, l'expérience et les relations acquises sur les objectifs de contre-terrorisme d'État classiques, l'importante capacité d'analyse et l'existence d'une compétence répressive pouvaient plaider pour une prise en charge de cette nouvelle menace. Toutefois, comme le concède Jean-François Clair, directeur adjoint de la DST de 1997 et 2007, la DST « n'était pas vraiment outillée en raison d'une implantation territoriale quelque peu lacunaire, à la différence des RG ». En conséquence, les RG « se sont mis à réaliser des enquêtes de renseignement dans le même domaine » que la DST, situation qui « générait une certaine concurrence et, à tout le moins, un manque de coordination »14(*).

De l'aveu même des acteurs du renseignement, cette concurrence était particulièrement problématique en matière de gestion de crise et de relations avec les services étrangers.

S'agissant de la gestion de crise, les attentats de 1995 ont servi de « révélateur » des effets néfastes de cette concurrence (« course aux interceptions de sécurité », « alliances de revers DCRG-DCPJ contre DST-RGPP », etc.), comme le rappelait en 2013 le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur le fonctionnement des services de renseignement français dans le suivi et la surveillance des mouvements radicaux armés en 201315(*).

S'agissant de la coopération internationale, l'architecture du renseignement intérieur permettait aux services étrangers de tirer parti de la concurrence entre les différents services français concourant au renseignement intérieur, la coopération internationale n'étant jamais strictement bilatérale16(*).

c) La révision générale des politiques publiques

Au-delà de ces deux facteurs directement liés à la politique publique « renseignement », un facteur exogène a également favorisé la réforme de l'architecture héritée de l'après-guerre : la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Comme le rappellent Jean-François Clair et Paul Dahan, la réforme intervenue en 2008 « doit être replacée dans le contexte d'un impératif d'efficacité assigné à toutes les administrations françaises au titre de la révision générale des politiques publiques »17(*).

La multiplicité des services concourant au renseignement intérieur et les phénomènes de concurrences à l'oeuvre pouvaient en effet laisser craindre une certaine déperdition des moyens.

Cet impératif est ainsi clairement évoqué par le Président de la République en 2007 : « la mission de sécurité intérieure doit donc également être expertisée, dans ce cadre de la réforme de l'État »18(*).

2. Une rationalisation du paysage administratif

Face à ces trois défis, la réforme de 2008 a indéniablement contribué à rationaliser le paysage administratif du renseignement intérieur.

Sur le plan théorique, elle repose sur la volonté de combiner les atouts des deux principaux services - implantation territoriale des RG, capacité d'analyse et compétence répressive de la DST - et d'opérer une distinction entre le renseignement et l'« information générale », qui désigne principalement le renseignement de proximité destiné à prévenir la délinquance d'ordre public.

Il est important de noter que cette distinction était interprétée de façon particulièrement stricte par les principaux acteurs de la réforme. À titre d'illustration, Bernard Squarcini considère que « l'information générale n'a rien à voir avec le travail de renseignement » car « dans la majorité des cas, il s'agit de produire des faits bruts et instantanés » qui « ne nécessitent pas une analyse très poussée » mais doivent simplement « permettre d'adapter un dispositif en temps réel ». À l'inverse, le renseignement impliquerait pour les services d'« identifier des individus qu'ils vont approcher par des ressources humaines et technologiques »19(*).

En conséquence, à cette distinction entre renseignement et information générale s'ajoute une séparation entre « milieu ouvert » et « milieu fermé », l'information générale étant cantonnée à l'exploitation des sources ouvertes.

a) La création d'une Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) spécialisée sur le renseignement en milieu fermé

Sur le plan organisationnel, la réforme de 2008 s'est traduite en premier lieu par la création de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI).

Relevant de la Direction générale de la police nationale (DGPN), la DCRI regroupe l'ensemble des personnels de la Direction de la surveillance du territoire (DST) et une partie substantielle des effectifs de la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG). Si les informations concernant les effectifs de la DCRI sont classifiées, la Cour des comptes indique dans un rapport public de 2011 que « les 1 500 policiers de la DST et les 3 500 de la DCRG ont été répartis, en inversant ces ordres de grandeur, entre la DCRI et une nouvelle sous-direction de la Direction centrale de la sécurité publique (DCSP) chargée de l'information générale »20(*).

Sur le plan des missions, la réforme de 2008 entend confier à un seul service de renseignement intérieur - la DCRI - la mission de prévention des actes terroristes. La DCRI reprend de ce fait la compétence répressive de la DST en la matière.

Plus généralement, conformément au décret n° 2008-609 du 27 juin 2008 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale du renseignement intérieur, la DCRI est chargée de « lutter contre toutes les activités susceptibles de constituer une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ».

Concrètement, la DCRI reprend donc les missions de la DST, tout en ne subissant plus la concurrence des RG en matière de lutte contre le terrorisme. Cinq principales missions peuvent être distinguées :

- le contre-espionnage ;

- la lutte contre le terrorisme et les extrémismes violents ;

- la protection du patrimoine ;

- la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive ;

- la mission de police judiciaire spécialisée.

Enfin, la réforme de 2008 vise à établir, au sein du renseignement intérieur, le monopole de la DCRI sur la coopération internationale avec les services étrangers : conformément à l'article 4 du décret précité, la DCRI « assure les liaisons nécessaires, dans ses domaines de compétence, avec les services ou organismes concernés, français ou étrangers » et dispose à cet effet « d'officiers de liaison à l'étranger ». 

b) Une participation conjointe de la police et de la gendarmerie à la mission d'information générale, rattachée à la sécurité publique

En second lieu, l'article 2 du décret 2008-612 du 27 juin 2008 confie à la Direction centrale de la sécurité publique (DCSP) une mission d'information générale21(*).

À cet effet, la sous-direction de l'information générale (SDIG) est créée au sein de la DCSP par arrêté le 27 juin 2008 et reprend l'essentiel des missions des RG. Les effectifs de la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG) non rattachés à la nouvelle DCRI rejoignent la SDIG, qui compte ainsi 1 544 personnels au 1er septembre 200822(*).

La création de la SDIG répond à une volonté de centralisation du renseignement de proximité dans le département : l'instruction du 23 février 2010 prévoit ainsi, au niveau départemental, que le Directeur départemental de la sécurité publique (DDSP) mais également le commandant de groupement doivent veiller à alimenter le service départemental de l'information générale (SDIG), chargé de centraliser les informations émanant des deux forces. L'instruction prévoit par ailleurs la règle dite du « double timbre », selon laquelle le SDIG transmet ses notes « sous double timbre » à l'autorité préfectorale et, de manière simultanée, à la sous-direction de l'information générale, au DDSP et au commandant de groupement23(*).

En conséquence, une participation directe de la gendarmerie à la mission d'information générale est prévue via le détachement par la gendarmerie d'un militaire au sein de chaque service départemental d'information générale24(*).

c) La création de la communauté du renseignement

La création de la communauté du renseignement constitue le troisième élément majeur de cette réorganisation du renseignement intérieur.

Depuis 1959, la coordination des différents services de renseignement relevait théoriquement du Premier ministre. Toutefois, la création du Comité interministériel du renseignement (CIR) en 1962 avait débouché sur une « coquille vide »25(*).

En pratique, le rôle effectif était assuré par la présidence de la République via le cabinet, l'état-major particulier ou le secrétariat général26(*). Aussi, afin de clarifier la situation, la réforme du renseignement menée entre 2007 et 2009 a abouti à la création d'un coordonnateur national du renseignement, rattaché directement au Président de la République.

Le coordonnateur national du renseignement est ainsi chargé de coordonner l'action et de s'assurer de la bonne coopération des services spécialisés de renseignement, qui constituent la communauté française du renseignement27(*) :

La communauté française du renseignement

Source : commission des finances (d'après l'article D1122-8-1 du code de la défense)

Le renseignement intérieur ne dispose que d'un seul représentant - la DCRI - parmi les six services spécialisés de renseignement. Conformément à la distinction entre renseignement et information générale, la SDIG est exclue de la communauté du renseignement.


* 4 Ordonnance du 16 novembre 1944 relative à l'organisation du ministère de l'intérieur.

* 5 Bertrand Warusfel, « Histoire de l'organisation du contre-espionnage français entre 1871 et 1945 », publié in Maurice Vaisse (dir.), Il n'est point de secrets que le temps ne révèle - Études sur l'histoire du renseignement, Éditions Lavauzelle, 1998, p.99 et s.

* 6 Une division de lutte contre le terrorisme est mise en place au sein de la DST en 1974.

* 7 En réalité, la Direction des Renseignements généraux devient « centrale » en 1968.

* 8 Jean-Marc Berlière et René Lévy, Histoire des polices en France. De l'Ancien régime à nos jours, Paris, Nouveau Monde Éditions, 2011, p. 353.

* 9 Si un service dédié est formellement créé en 1913, la préfecture de police de Paris exerçait en pratique depuis l'origine une mission de renseignement.

* 10 Jusqu'en 1965, la préfecture de police possède son propre service de contre-espionnage, la « 7ème section ». Voir sur ce point : Les espions français parlent : Archives et témoignages inédits des services secrets français, Sébastien Laurent, Nouveau Monde Éditions, 2011.

* 11 Bernard Squarcini et Etienne Pellot, Renseignement Français : Nouveaux Enjeux, Ellipses Marketing, 2013.

* 12 « Une carrière au service de la lutte antiterroriste. Entretien avec Jean-François Clair » par Floran Vadillo in Les espions français parlent : Archives et témoignages inédits des services secrets français, précité.

* 13 Alain Bauer, « Le temps du lumpen-terrorisme est venu », Le Nouvel Économiste, 2014.

* 14 « Une carrière au service de la lutte antiterroriste. Entretien avec Jean-François Clair » par Floran Vadillo in Les espions français parlent : Archives et témoignages inédits des services secrets français, précité.

* 15 Rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur le fonctionnement des services de renseignement français dans le suivi et la surveillance des mouvements radicaux armés, 2013, p. 25.

* 16 Pour une illustration, voir sur ce point : Bernard Squarcini et Etienne Pellot, Renseignement Français : Nouveaux Enjeux, précité.

* 17 « La Direction centrale du renseignement intérieur, un nouveau pôle de renseignement intérieur » par Jean-François Clair et Paul Dahan in Annuaire Français de Relations Internationales, Volume X, 2009, p. 6.

* 18 Intervention du 29 novembre 2007.

* 19 Bernard Squarcini et Etienne Pellot, Renseignement Français : Nouveaux Enjeux, précité.

* 20 Cour des comptes, L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique, rapport public thématique, 2011, p. 89.

* 21 « Dans le cadre de sa mission d'information générale, la direction centrale de la sécurité publique est chargée, sur l'ensemble du territoire national à l'exception de Paris, de la recherche, de la centralisation et de l'analyse des renseignements destinés à informer le Gouvernement et les représentants de l'État dans les collectivités territoriales de la République dans les domaines institutionnel, économique et social, ainsi que dans tous les domaines susceptibles d'intéresser l'ordre public, notamment les phénomènes de violence. »

* 22 Source : réponses du SCRT au questionnaire.

* 23 Instruction ministérielle NORIOCK 1002592J du 23 février 2010.

* 24 Circulaire n° IOCK1002592J du 23 février 2010.

* 25 Gérald Arboit « La difficile coordination du renseignement français : un défi historique », Centre français de recherche sur le renseignement, note historique n° 18, 2008.

* 26 Sebastien-Yves Laurent, « Pour une véritable politique publique du renseignement », rapport publié par l'Institut Montaigne, 2014, page 22.

* 27 Le périmètre de la communauté du renseignement est déterminé par l'arrêté du Premier ministre du 9 mai 2011 définissant la liste des services spécialisés de renseignement.