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Pour une programmation budgétaire crédible : les enjeux des hypothèses de croissance potentielle

6 juillet 2016 : Pour une programmation budgétaire crédible : les enjeux des hypothèses de croissance potentielle ( rapport d'information )

C. ...MAIS SE HEURTE À DES DIFFICULTÉS D'ESTIMATION

Toutefois, le solde structurel a pour inconvénient d'être difficile à estimer dès lors que son calcul repose sur une donnée non observable, à savoir le PIB potentiel. Ainsi que le font apparaître les développements qui précèdent, les méthodes d'évaluation du solde structurel sont nombreuses ; par suite, les résultats peuvent varier selon les méthodes retenues. De même, l'estimation ainsi que la prévision du PIB potentiel et de son taux de croissance peuvent faire l'objet de révisions significatives ex post, conduisant à revoir la trajectoire de solde structurel, qui peut aussi évoluer sensiblement du fait des corrections apportées à l'évaluation du PIB effectif.

1. Les difficultés inhérentes à l'estimation du PIB potentiel...

Les difficultés liées à la pluralité des méthodologies apparaissent clairement quand sont considérées les estimations du PIB potentiel de la France et de son taux d'évolution avancées par différentes organisations internationales, examinées plus avant dans la partie dédiée du présent rapport. Ainsi, l'écart entre le PIB potentiel et le PIB effectif - soit l'écart de production - était évalué pour l'année 2015, dans le cas français, à - 1,8 % du PIB potentiel par la Commission européenne26(*) ainsi que par l'OCDE27(*) et à
- 2,4 % par le Fonds monétaire international (FMI)28(*). En outre, la Commission estimait la croissance potentielle en 2015 à 0,8 %, alors que le FMI et l'OCDE retenaient une hypothèse de + 1,1 %. Ces écarts sont loin d'être négligeables, d'autant qu'ils tendent à se creuser concernant les prévisions pour les années à venir (cf. infra).

Surtout, les différentes estimations du PIB potentiel conduisent à offrir des images divergentes de la situation des finances publiques françaises pour l'année considérée. Dans le projet de loi de règlement pour l'exercice 2015, le Gouvernement évalue le solde effectif à - 3,6 % du PIB et le solde structurel à - 1,9 % du PIB. Aussi, en utilisant la « règle du pouce » mentionnée précédemment, le solde structurel s'approche-t-il de - 2,6 % du PIB si l'on retient l'hypothèse d'écart de production de la Commission européenne et de l'OCDE, et de - 2,2 % au regard de celle avancée par le FMI. Par conséquent, l'ampleur de l'ajustement à consentir pour revenir à l'équilibre structurel varie fortement selon l'estimation de PIB potentiel retenue.

Par ailleurs, il apparaît qu'aussi bien les estimations du PIB potentiel que celles de la croissance potentielle peuvent faire l'objet d'importantes révisions, qu'il s'agisse de l'« exécuté » ou encore des prévisions. Ainsi, à titre d'illustration, l'examen des prévisions économiques publiées au printemps par la Commission européenne ces dernières années fait apparaître que l'estimation de la croissance potentielle française en 2012 était de 1,1 % au printemps 2013, avant d'être ramenée à 0,9 % au printemps 2016 ; de même, la prévision de croissance potentielle pour l'année 2015 est passée de 1,1 % à 0,8 % entre les printemps 2014 et 2016 (cf. tableau ci-après). Or, de telles révisions ne sont pas sans conséquences sur la trajectoire passée et à venir de solde structurel.

Tableau n° 4 : Estimations de la croissance potentielle de la France apparaissant dans les prévisions économiques de la Commission européenne de printemps

(évolution en volume, en %)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Printemps 2013

1,4

1,0

1,0

1,0

1,0*

0,9*

1,0*

     

Printemps 2014

   

1,1

1,2

1,1

1,0*

1,0*

1,1*

   

Printemps 2015

     

1,1

1,0

1,0

1,0*

1,0*

1,1*

 

Printemps 2016

       

0,9

0,9

0,9

0,8*

1,0*

1,1*

* Prévisions

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Commission européenne)

À cet égard, il convient de rappeler de nouveau qu'en France, dans le cadre du mécanisme de correction prévu par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le respect des objectifs de solde structurel arrêtés par la loi de programmation est examiné par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur la base de la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi (cf. supra). Le caractère intangible de cette trajectoire tout au long de la période de programmation vient limiter l'instabilité des estimations du solde structurel - permettant une relative constance des cibles budgétaires et des efforts à consentir pour les atteindre. Toutefois, ce principe est remis en cause par le fait que le Gouvernement s'autorise à modifier la trajectoire de PIB potentiel sous-jacente aux programmes de stabilité, qui constituent des documents de programmation déclinant les engagements de la France auprès des institutions européennes. Cette question fait l'objet d'une analyse approfondie ultérieurement dans le présent rapport.

Enfin, dans le cadre budgétaire européen, les difficultés inhérentes à l'estimation des hypothèses relatives au PIB potentiel sont renforcées par le fait que les prévisions de croissance potentielle et d'écart de production des États membres concernent, dans les programmes de stabilité et de convergence, un horizon de quatre années, alors que celles de la Commission européenne ne portent que sur deux ans. Ainsi, les prévisions du programme de stabilité français d'avril 201629(*) s'arrêtent en 2019, alors que celles publiées par la Commission européenne en mai dernier s'achèvent en 2017. Ce point a été soulevé, notamment, dans un courrier du 18 mars 2016 adressé à Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission, Pierre Moscovici, commissaire aux affaires économiques et monétaires, et Jeroen Dijsselbloem, président de l'Eurogroupe, par les ministres des finances espagnol, italien, letton, lituanien, luxembourgeois, portugais, slovène et slovaque. En effet, selon les signataires, cette situation rend plus complexe le pilotage des finances publiques.

2. ...et du PIB effectif

Pour conclure ce développement, il faut également relever la sensibilité du solde structurel à l'estimation du PIB effectif. En effet, comme cela a été précisé, le calcul du solde structurel dépend de l'évaluation retenue de l'écart de production - soit de l'écart entre le PIB potentiel et le PIB effectif. Aussi, une révision à la hausse du PIB effectif vient réduire l'écart de production et, par conséquent, accroître la part structurelle du solde public. Un tel phénomène a pu être observé à plusieurs reprises, en France, au cours des années passées. À titre d'exemple, en mai 2016, l'Insee a révisé son estimation de la croissance du PIB en 2014 de 0,2 % à 0,6 % ; par suite, initialement estimé à - 2,1 % du PIB, le solde structurel de l'exercice 2014 a été ramené à - 2,3 %, décalant l'ensemble de la trajectoire de solde structurel.

Compte tenu des révisions pouvant affecter les estimations de PIB potentiel et de PIB effectif, l'évaluation de l'écart de production peut donc significativement varier dans le temps, ce que permet d'illustrer, encore une fois, l'examen des prévisions économiques de printemps de la Commission européenne. À titre d'exemple, l'écart de production de la France pour l'année 2012 était estimé à - 1,2 % du PIB potentiel au printemps 2016, contre - 2,0 % au printemps 2014.

Tableau n° 5 : Estimations de l'écart de production de la France apparaissant
dans les prévisions économiques de la Commission européenne de printemps

(en points de PIB potentiel)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Printemps 2011

1,9

2,0

0,3

- 3,9

- 3,9*

- 3,7*

- 3,2*

         

Printemps 2012

 

2,7

1,1

- 2,8

- 2,5

- 2,1*

- 2,8*

- 2,7*

       

Printemps 2013

   

1,5

- 2,7

- 2,0

- 1,4

- 2,4*

- 3,4*

- 3,3*

     

Printemps 2014

       

- 1,8

- 0,9

- 2,0

- 2,7*

- 2,8*

- 2,4*

   

Printemps 2015

         

- 0,4

- 1,0

- 1,7

- 2,3*

- 2,3*

- 1,7*

 

Printemps 2016

           

- 1,2

- 1,4

- 2,1

- 1,8*

- 1,5*

- 0,9*

* Prévisions

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Commission européenne)

Cette variabilité du niveau du solde structurel, de même que sa sensibilité aux révisions de variables économiques, laissent penser, d'une part, que les gouvernements n'exercent qu'un contrôle relatif sur ce dernier et, d'autre part, que celui-ci peut suggérer, à un moment donné, la mise en oeuvre d'une politique budgétaire qui ne serait pas parfaitement adaptée à la situation conjoncturelle.

Dans ces conditions, le solde structurel gagne à être examiné à l'aune d'autres indicateurs susceptibles de mieux rendre compte, notamment, des mesures discrétionnaires engagées par les autorités publiques, à l'instar de l'effort structurel. Cette notion, définie dans l'encadré ci-après, existe également dans le cadre budgétaire européen, l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), stipulant que « les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes », et ce comme dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance dans sa version postérieure à la réforme de 2011 (cf. supra).

Ajustement structurel et effort structurel

L'ajustement structurel se définit comme la variation du solde structurel, qui correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures ponctuelles et temporaires. Dès lors, l'ajustement structurel renvoie à la variation du solde public dont ont été retranchés les effets de la conjoncture économique. Malgré cela, celui-ci ne constitue qu'une mesure imparfaite pour qualifier l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire. En effet, par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde effectif et sa part conjoncturelle, de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle ; en particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires, pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement.

Aussi, afin de mieux approcher la composante discrétionnaire des finances publiques - et donc l'action budgétaire du Gouvernement -, a été développée la notion d'effort structurel, qui a été proposée pour la première fois dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 200430(*).

L'effort structurel peut se décomposer en deux facteurs : l'effort structurel en dépenses, qui correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle, et l'effort structurel en recettes, soit les mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques31(*). Ainsi, le calcul de l'effort structurel permet un traitement amélioré des recettes dans la mesure de la composante discrétionnaire du solde public, dès lors qu'il permet d'exclure les incidences de l'évolution des élasticités. Toutefois, il ne permet pas d'isoler les évolutions des dépenses publiques qui ne sont pas maîtrisées par le Gouvernement, à l'instar des charges de la dette, pouvant momentanément venir accroître l'effort structurel en dépenses.

En outre, l'entrée en vigueur du nouveau système européen des comptes nationaux, dit « SEC 2010 », a modifié le traitement des crédits d'impôts « restituables »32(*), soit ceux correspondant à une créance et pouvant donner lieu à un versement de la part du Trésor public en cas de dépassement de l'impôt dû, qui sont désormais comptabilisés comme des dépenses publiques - alors qu'ils l'étaient auparavant en tant que moindres recettes. Par conséquent, afin de maintenir inchangée la notion d'effort structurel, l'effort en dépenses est calculé hors crédits d'impôts. Toutefois, parce que la montée en charge des crédits d'impôts « pèse » sur l'ajustement structurel, un terme supplémentaire a été ajouté dans la décomposition de ce dernier : il s'agit de la « clef en crédits d'impôts ».


* 26 Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2016 », Institutional Paper 25, mai 2016.

* 27 OCDE, OECD Economic Outlook, juin 2016.

* 28 Fonds monétaire international, « France: 2015 Article IV Consultation--Staff Report », IMF Country Report No. 15/178, juillet 2015.

* 29 Gouvernement, Programme de stabilité. Avril 2016, 13 avril 2016.

* 30 Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 reposait sur un engagement exprimé en termes d'effort structurel et non plus de solde effectif.

* 31 S. Duchêne et D. Lévy, op. cit.

* 32 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».