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Le prélèvement à la source : un choc de complexité

2 novembre 2016 : Le prélèvement à la source : un choc de complexité ( rapport d'information )

II. LE PRÉLÈVEMENT MENSUALISÉ ET CONTEMPORAIN : UN COMPROMIS ALLIANT SIMPLICITÉ ET RENFORCEMENT DE LA COMTEMPORÉANITÉ DE L'IMPÔT

À l'initiative du Sénat, l'article 76 de la loi de finances pour 2016 demandait au Gouvernement de présenter au Parlement, concomitamment à son projet de réforme, les « réformes alternatives au prélèvement à la source ». Aussi la troisième partie de l'évaluation préalable de l'article 38, annexée au projet de loi de finances pour 2017, est-elle consacrée à l'examen des options écartées par le Gouvernement.

Si la collecte de la retenue à la source par les établissements bancaires présente des obstacles juridiques majeurs, conduisant à l'exclure rapidement, ou bien encore si la collecte par l'administration fiscale du prélèvement à la source proposé par le Gouvernement pourrait se heurter à des difficultés d'ordre technique, les arguments conduisant à écarter l'« imposition des revenus courants », proposée par le Conseil des prélèvements obligatoires en 2012, sont moins convaincants.

Dans son analyse, le Gouvernement considère uniquement l'objectif de la suppression du décalage actuel entre la perception des revenus et le paiement de l'impôt, quand bien même une contemporanéité parfaite est impossible dans le système français. Un poids plus important aurait pourtant pu être accordé à d'autres critères tels que la simplicité et la lisibilité du nouveau système pour les contribuables ou la création d'une moindre charge vis-à-vis des tiers collecteurs.

S'il paraît nécessaire de renforcer la contemporanéité de l'impôt, l'extrême complexité du projet présenté par le Gouvernement, qui suscite des craintes légitimes, tant chez nombre de contribuables que chez ceux qui assumeraient les fonctions de tiers collecteurs du prélèvement à la source, semble rendre nécessaire l'examen d'une alternative plus crédible et pertinente, à savoir le prélèvement mensualisé et contemporain. Ce dernier s'inspire de l'« imposition des revenus courants » avancée par le Conseil des prélèvements obligatoires, tout en la précisant et en mobilisant d'autres leviers qui permettent de renforcer la concomitance entre la perception des revenus par les contribuables et leur imposition.

A. LA COLLECTE PAR L'ADMINISTRATION FISCALE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE TEL QUE CONÇU PAR LE GOUVERNEMENT

Au premier abord, mettre en place le prélèvement à la source tel que proposé dans le projet de loi de finances pour 2017, en confiant néanmoins sa collecte à l'administration fiscale plutôt qu'aux tiers payeurs de revenus, semble être une option séduisante. Concrètement, l'administration fiscale calculerait elle-même le montant de la retenue à la source, sur la base des informations transmises par les tiers payeurs, et effectuerait le prélèvement sur le compte bancaire du contribuable. Ceci permettrait d'éviter la création de charges supplémentaires pour les employeurs publics et privés, tout en préservant la confidentialité de la situation fiscale des contribuables.

L'évaluation préalable présentée par le Gouvernement qualifie néanmoins cette solution de « scénario dégradé ». Selon cette analyse, les informations relatives au montant de revenu versé ne pourraient être transmises et traitées par l'administration que dans un délai incompressible d'un à deux mois - y compris via la déclaration sociale nominative (DSN) - entraînant ainsi un « décalage permanent entre le montant de revenu versé et le niveau de prélèvement effectué. Ainsi, le montant du prélèvement effectué par l'administration fiscale pourrait être sans rapport avec le salaire versé le mois du prélèvement. [...] Cette solution revient à confier ce prélèvement à un acteur (l'administration fiscale) qui se trouve dans une situation nettement moins contemporaine»160(*).

Outre l'absence d'« effet d'assiette », ce dispositif conserverait un grand nombre des défauts du projet gouvernemental, en particulier du point de vue du contribuable. La contemporanéité serait d'autant plus imparfaite que le taux synthétique utilisé par l'administration fiscale pour calculer le montant du prélèvement serait déterminé à partir des revenus de l'année n - 2, « rafraîchi » en cours d'année au regard des revenus déclarés au titre de l'exercice n - 1. L'absence de prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le calcul du prélèvement entraînerait des régularisations importantes l'année suivant l'imposition. Enfin, les modalités de fonctionnement d'un tel prélèvement demeureraient extrêmement difficiles à appréhender, dès lors qu'il maintiendrait les mécanismes de taux par défaut et de modulation du taux sous la responsabilité des contribuables proposés dans le cadre du projet du Gouvernement (voir supra) et qu'il conserverait un traitement différencié entre catégories de revenus - les revenus de salariaux et de remplacement faisant l'objet d'une retenue à la source tandis que pour les revenus des travailleurs indépendants et les revenus fonciers des acomptes devraient être versés. Pour l'ensemble de ces raisons, une solution différente doit être recherchée.


* 160 Évaluation préalable de l'article 38, op. cit., p. 281.