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Le prélèvement à la source : un choc de complexité

2 novembre 2016 : Le prélèvement à la source : un choc de complexité ( rapport d'information )

C. UNE SOLUTION ASSURANT UNE CONTEMPORANÉITÉ ACCRUE DE L'IMPÔT, SANS CRÉER DE CHARGE DISPROPORTIONNÉE POUR LES EMPLOYEURS

Comme l'a analysé le présent rapport, le projet de prélèvement à la source proposé à l'article 38 de la loi de finances pour 2017 présente un ensemble de limites et de risques auxquels il ne peut être aisément remédié. Le système du prélèvement mensualisé et contemporain esquissé ci-avant, sans être parfait, semble, à maints égards, préférable au projet gouvernemental.

Le prélèvement à la source, tel que conçu par le Gouvernement, crée de nouvelles charges pour les employeurs, qu'ils soient publics ou privés, liées à l'adaptation de leur système de paie, à la gestion quotidienne du prélèvement et au temps passé à répondre aux questions de leurs salariés. À l'inverse, le prélèvement mensualisé et contemporain ne modifie pas la relation bilatérale entre le contribuable et l'administration fiscale et écarte ainsi toutes les difficultés liées à la collecte de l'impôt par un tiers, ainsi que toute menace de détérioration des relations sociales au sein de l'entreprise.

Le projet gouvernemental implique la transmission de données fiscales personnelles à l'employeur, ce qui fait naître de véritables risques concernant la préservation de la confidentialité de la situation fiscale des contribuables ainsi qu'une insécurité juridique pour les tiers collecteurs. Dans le cadre du prélèvement mensualisé et contemporain, les prélèvements étant calculés par l'administration sur la base de l'impôt acquitté l'année précédente, aucune donné fiscale n'aurait vocation à être transmise à l'employeur, préservant ainsi le cadre actuel de protection des données personnelles.

En outre, les modalités de calcul du taux de prélèvement à la source prévues par le Gouvernement sont inintelligibles et s'éloignent manifestement de l'objectif de simplification du système fiscal, pourtant appelé de leurs voeux par les contribuables. Confrontés à une diversité de taux - taux de droit commun, taux par défaut, taux individualisé au sein des couples ou encore taux modulé - les contribuables pourraient avoir des difficultés à appréhender la réforme. Le prélèvement mensualisé et contemporain est une solution nettement plus simple et plus lisible dans la mesure où elle se réfère à des concepts existants (prélèvement d'acomptes par mensualisation, demande de modulation, etc.) et n'implique pas de formule de calcul complexe.

Une autre source de complexité de la réforme portée par le Gouvernement est la mise en place d'un système dual associant une retenue à la source pour les revenus salariaux et de remplacement et un prélèvement sous la forme d'acomptes contemporains pour les revenus des travailleurs indépendants et les revenus fonciers. À l'inverse, le prélèvement mensualisé et contemporain traiterait de façon uniforme l'ensemble des revenus d'un même foyer fiscal grâce à un système unifié d'acomptes contemporains - seul le rythme de versement mensuel ou par acompte trimestriel pouvant être adapté, au choix du contribuable. Cette option éviterait à certains contribuables d'avoir à gérer en même temps retenue à la source et acomptes d'impôt sur le revenu. Elle présente également le mérite de garantir l'égalité de traitement entre contribuables ; les travailleurs indépendants ne pouvant en effet pas bénéficier de l'« effet d'assiette » de la retenue à la source proposée par le Gouvernement.

Dans la mesure où il n'intègre pas les réductions et crédits d'impôt et où le taux du prélèvement se fonde sur les revenus perçus au cours des deux années précédentes, le prélèvement à la source proposé par le Gouvernement entraînera des régularisations ex post importantes. Bien que le prélèvement mensualisé et contemporain se fonde également sur l'impôt payé les deux années précédentes, les soldes à acquitter au cours de l'année n + 1 pourraient être de moindre ampleur si les contribuables font usage de leur droit à modulation des prélèvements en cas de variation de revenus. Par ailleurs, la prise en compte des réductions et crédits d'impôt dont ont bénéficié les contribuables au titre des années précédentes constitue un avantage non négligeable pour un grand nombre de foyers fiscaux, notamment ceux ayant recours à des salariés à domicile, par exemple pour la garde de leurs enfants ou pour venir en aide à une personne dépendante.

Enfin, la mise en oeuvre du projet gouvernemental s'appuie sur la DSN alors même que des incertitudes subsistent quant à son calendrier de déploiement et son bon fonctionnement ultérieur, pour l'ensemble des entreprises y compris les plus petites d'entre elles. Le prélèvement mensualisé et contemporain est une solution plus rapidement mobilisable.

Selon l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2017, la raison principale ayant conduit le Gouvernement à écarter le prélèvement mensualisé et contemporain est qu'il ne permet pas de tenir compte de manière immédiate et automatique des variations de revenus dans la mesure où il n'existe pas d'« effet d'assiette » découlant de l'application du taux de prélèvement à la source sur les revenus perçus en temps réel : « l'assiette des tiers provisionnels ou des mensualités restant historique, i.e. fondée sur la base des informations des années précédentes, les variations de revenus au cours de l'année n'auraient aucun effet immédiat et automatique sur le montant des prélèvements acquittés lors de cette même année. Seule une démarche du contribuable permettrait d'assurer la contemporanéité »168(*).

Si le prélèvement mensualisé et contemporain ne permet pas l'intervention d'un « effet d'assiette », l'argument selon lequel la nécessité pour les contribuables concernés par une baisse de revenus d'effectuer une demande de modulation du montant de leurs prélèvements serait un inconvénient majeur laisse songeur. Comme l'a démontré le présent rapport, le prélèvement à la source proposé par le Gouvernement nécessitera, lui aussi, une attitude proactive des contribuables ; ces derniers devraient, entre autres, entamer des démarches auprès de l'administration fiscale pour moduler leur taux à la suite de l'arrivée d'un enfant ou encore demander l'application d'un taux conjugalisé ou bien du taux par défaut s'ils souhaitent préserver la confidentialité de leurs données personnelles vis-à-vis de leur employeur. Le projet gouvernemental de prélèvement à la source ne peut être considéré comme un modèle de réactivité et de simplicité pour les usagers.

À l'inverse du Gouvernement, votre rapporteur général considère que l'ensemble des avantages du prélèvement mensualisé et contemporain l'emportent sur l'inconvénient lié à sa moindre réactivité. Une telle réforme s'inscrit véritablement dans une recherche de simplification du système fiscal, appelée de leurs voeux par les contribuables, et qui semble d'autant plus nécessaire dans un contexte de dégradation du consentement à l'impôt.

Par ailleurs, alors même qu'un grand nombre d'entreprises françaises connaissent un déficit de compétitivité et que les PME ont des difficultés à croître, la création de nouvelles charges administratives doit être impérativement évitée. En outre, le risque concernant la confidentialité de la situation fiscale des contribuables doit conduire à une certaine prudence.

Enfin, le fait que la plupart des pays de l'OCDE aient mis en place une retenue à la source collectée par les employeurs ne signifie pas qu'il s'agisse de la seule solution viable pour rendre l'impôt contemporain. L'impôt sur le revenu français, de par son caractère « familialisé » et ses nombreuses dépenses fiscales, constitue d'ores et déjà une « exception française ». Chercher à « plaquer » le système de la retenue à la source sur cet impôt, alors même qu'une alternative plus pragmatique est possible, est un écueil à éviter. Par ailleurs, dans nombre de pays ayant déjà institué un mécanisme de prélèvement à la source, ce dernier ne concerne que les salaires - comme les États-Unis, l'Australie et le Canada qui ne pratiquent aucune retenue à la source sur les revenus autres que salariaux. De même, les exemples étrangers font clairement apparaître que l'instauration d'un prélèvement à la source ne constitue aucunement un facteur de simplification de l'impôt pour les contribuables ; à titre d'exemple, dans le cadre des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires, il a été mis en évidence que le système de gestion de la retenue à la source en Allemagne présente « une simplicité de gestion très limitée pour l'ensemble des acteurs »169(*) ; à cet égard, le fait que l'impôt sur le revenu soit personnalisé afin de prendre en compte la situation de famille - et ce au stade de la régularisation intervenant ex post - implique des « régularisations en fin d'année [...] nombreuses puisqu'elles ont concerné 66 % des contribuables en 2004 »170(*).

Instituer « coûte que coûte » un système de prélèvement à la source au motif que de nombreux autres États l'ont mis en place constitue, à n'en pas douter, une erreur de jugement et pourrait se faire au détriment aussi bien des contribuables que des tiers collecteurs, et ce pour un bénéfice des plus réduits.

Comparaison des avantages et inconvénients du prélèvement à la source par les tiers collecteurs, par l'administration fiscale et du prélèvement mensualisé et contemporain

Prélèvement à la source proposé par le Gouvernement

Prélèvement à la source collecté par l'administration fiscale

Prélèvement mensualisé et contemporain

(préconisation du rapporteur général)

Avantages

Inconvénients

Avantages

Inconvénients

Avantages

Inconvénients

Variation automatique du montant du prélèvement en cas d'évolution des revenus grâce à l'« effet d'assiette »

Taux calculé à partir des revenus des deux années antérieures

Variation automatique du montant du prélèvement, en fonction du montant du revenu perçu les mois précédents.

Décalage d'un à deux mois entre le montant du revenu perçu et le prélèvement effectué.

Possibilité de modulation des mensualités en cours d'année afin de tenir compte de l'évolution des revenus.

Nécessité d'une démarche du contribuable pour moduler le montant du prélèvement.

Gain de trésorerie lié à la répartition du prélèvement sur douze mois.

Complexité des modalités de calcul du taux et de l'assiette du prélèvement à la source.

Gain de trésorerie lié à la répartition du prélèvement sur douze mois.

Taux calculé à partir des revenus des deux années antérieures

Gain de trésorerie lié à l'extension du prélèvement mensuel sur douze mois, renforcé, le cas échéant, par la prise en compte des réductions et crédits d'impôt.

Acomptes calculés à partir des revenus des deux années antérieures.

 

Absence de prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le calcul du prélèvement.

 

Complexité des modalités de calcul du taux et de l'assiette du prélèvement à la source.

Prise en compte des réductions et crédits d'impôt des années antérieures pour déterminer le montant des acomptes.

Régularisation nécessaire durant l'année n + 1.

 

Création de charges de gestion pour les employeurs.

 

Absence de prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le calcul du prélèvement.

Traitement uniforme des revenus salariaux et de remplacement, des revenus fonciers et des revenus des travailleurs indépendants.

 
 

Risque d'atteinte à la confidentialité des données fiscales des contribuables.

 

Régularisation nécessaire durant l'année n + 1.

   
 

Régularisation nécessaire durant l'année n + 1.

 

Nécessité d'une démarche du contribuable pour moduler le taux du prélèvement ou opter pour le taux « neutre » ou individualisé.

   
 

Nécessité d'une démarche du contribuable pour moduler le taux du prélèvement ou opter pour le taux « neutre » ou individualisé.

       

Source : commission des finances du Sénat

L'espace participatif sur l'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu mis en place par le Sénat

Afin de donner la possibilité à chacun, contribuable ou tiers collecteur potentiel, de donner son avis sur le projet gouvernemental de mise en place du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, le rapporteur général de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, a proposé la création d'un espace participatif.

Au 2 novembre 2016, 3 709 contributions avaient été déposées, dont environ la moitié provenant de travailleurs salariés, 30 % de personnes retraitées, 5 % de travailleurs indépendants et 5 % d'employeurs en tant que tiers collecteurs potentiels. La majorité des opinions exprimées sont défavorables à la réforme et de nombreux participants s'interrogent sur son fonctionnement. Les principales critiques exprimées sont :

- la trop grande complexité du système, jugé peu intelligible par les contribuables, en particulier ceux disposant de revenus autres que salariaux
- « Pour moi, cela rend encore plus opaque un système fiscal déjà trop complexe » - et lourd à mettre en oeuvre, à la fois pour l'administration fiscale et pour les entreprises, un employeur déplorant notamment « le poids de "l'administratif" au sein de l'entreprise [qui] devient insupportable. Les chefs d'entreprise en ont assez et plus grave, cela décourage les jeunes » ;

- le risque d'atteinte à la protection des données personnelles et fiscales, certains contribuables s'inquiétant « des risques de fuite au sein des entreprises ». D'autres participants déplorent que « les moyens de protection de la confidentialité proposés ne seront pas suffisants » ou encore « de devoir choisir entre confidentialité (grâce au taux neutre) et surimposition (à cause du taux neutre) » ;

- l'absence de prise en compte des réductions et crédits d'impôt dans le taux du prélèvement à la source et les régularisations importantes que cela risque d'entraîner, voire la crainte de certains contribuables de devoir acquitter un prélèvement alors qu'ils sont en principe non imposables.

Les contribuables ayant vécu ou travaillé à l'étranger, prélevés à la source dans leur pays d'expatriation, sont, pour la plupart, favorables à la mise en oeuvre de cette réforme en France, même si certains notent que ce système de recouvrement n'est pas nécessairement simple si l'on dispose de revenus autres que salariaux.

Enfin, de nombreuses contributions ont souligné le bon fonctionnement du système actuel de mensualisation, jugé suffisamment souple, - « La mensualisation est un système qui fonctionne bien. Pourquoi ne pas en faire la promotion (comme pour la déclaration sur internet), pour que plus de Français y adhèrent ? » - et s'interrogent sur les raisons ayant conduit à écarter la généralisation des prélèvements mensuels.


* 168 Évaluation préalable de l'article 38, op. cit., p. 275.

* 169 S. Desmettre, Rapport particulier sur les comparaisons internationales en matière de prélèvements à la source, Paris, Conseil des prélèvements obligatoires, 2012, p. 180.

* 170 Id.