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Le prélèvement à la source : un choc de complexité

2 novembre 2016 : Le prélèvement à la source : un choc de complexité ( rapport d'information )

III. UNE LOURDE CHARGE POUR LES TIERS COLLECTEURS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Si la mise en place du prélèvement à la source serait source d'une complexité supplémentaire pour les contribuables individuels, elle le serait au moins tout autant pour les tiers collecteurs - entreprises, caisses de retraite, sociétés d'assurance etc. - qui devront opérer la retenue à la source sur les salaires, les pensions et les rentes viagères à titre gratuit.

En effet, ces tiers collecteurs devraient réorganiser leurs systèmes de paie, y compris lorsqu'ils sont externalisés auprès de mandataires comme des experts comptables, ce qui devrait immanquablement s'accompagner de coûts, et se verraient imposer de nouvelles obligations déclaratives. Par ailleurs, l'institution du prélèvement à la source s'accompagnerait de l'émergence de nouveaux risques juridiques pour les tiers collecteurs, et notamment pour les entreprises ; ceux-ci pourraient être sanctionnés en cas de non-respect des obligations déclaratives et de versement des retenues opérées, mais aussi pour violation du secret fiscal. Si de telles sanctions paraissent, dans leur principe, légitimes, la manière dont est conçue la réforme crée néanmoins une insécurité juridique préjudiciable aux tiers collecteurs.

Au total, alors que l'instauration du prélèvement à la source est présentée par le Gouvernement comme une réforme allant « dans le sens de l'Histoire », force est de constater qu'elle pourrait constituer une véritable régression en ce qui concerne l'environnement des entreprises, allant à l'encontre du mouvement de simplification du droit et d'allègement des charges administratives, pourtant nécessaire à la préservation d'une compétitivité déjà dégradée de nos acteurs économiques.

A. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES DES TIERS COLLECTEURS

Tout d'abord, il est proposé d'introduire un nouvel article 87-0 A dans le CGI disposant que « les personnes tenues d'effectuer le prélèvement à la source [...] déclarent chaque mois à l'administration fiscale [...] des informations relatives au montant prélevé sur le revenu versé à chaque bénéficiaire » (alinéas 109 et 110) ; cette déclaration peut s'effectuer selon deux modalités :

- soit les tiers collecteurs transmettent directement leur déclaration à l'administration fiscale ;

- soit, pour les employeurs recourant aux dispositifs de déclaration et de recouvrement simplifiés mentionnés à l'article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale (CSS) - à l'instar du titre emploi service entreprise (TESE), du chèque emploi association (CEA), du titre emploi simplifié agricole (TESA), ou encore, pour les particuliers employeurs, du chèque emploi service universel (CESU) et de PAJEMPLOI77(*) -, par l'intermédiaire, selon les cas, des Urssaf ou de la Mutualité sociale agricole (MSA). Ces organismes sont d'ores et déjà chargés, dans le cadre des dispositifs cités, de centraliser et de simplifier les démarches administratives - comme la déclaration préalable à l'embauche (DPAE), l'immatriculation des salariés, l'établissement du bulletin de paie, etc. Toutefois, si la transmission « intermédiée » des déclarations constitue une facilité indéniable pour les employeurs, les dispositifs simplifiés existants ne couvrent pas l'ensemble des situations de travail ; à titre d'exemple, le TESA ne concerne que les contrats de moins de trois mois, impliquant, par suite, que la déclaration afférent au prélèvement à la source devra obligatoirement être supportée par les employeurs agricoles pour les contrats plus longs.

En outre, l'article 87 A du CGI serait modifié afin de prévoir que la déclaration doit être effectuée par l'employeur à un rythme mensuel directement à l'administration fiscale par le biais de la déclaration sociale nominative (DSN), mentionnée à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale (voir infra) ; s'agissant des employeurs recourant à un dispositif de déclaration simplifié, les déclarations « sont souscrites auprès de l'organisme ou de l'administration désigné par décret, au plus tard le 31 janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle les sommes ont été versées pour la première et au plus tard le mois suivant celui au cours duquel les sommes ont été précomptées, à une date fixée par arrêté du ministre chargé du budget » (alinéas 111 à 113).

Par ailleurs, diverses dispositions de coordination sont prévues dans le dispositif proposé (alinéas 108 et 114 à 116). De même, l'article 89 A du CGI est modifié afin de préciser que les obligations déclaratives applicables aux personnes physiques ou morales versant des revenus « sont transmises par le déclarant à l'administration fiscale selon un procédé informatique » (alinéas 117 et 118).

La déclaration sociale nominative (DSN) : un progrès réel...
en attente d'achèvement

La mise en place de la déclaration sociale unifiée (DSN) a été engagée avec l'entrée en vigueur de la loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives78(*). Son déploiement devait se dérouler en plusieurs étapes à compter de 2013. Après une phase expérimentale, reposant sur l'utilisation de la DSN par des entreprises volontaires, cette dernière doit être généralisée à l'ensemble des entreprises à compter du 1er juillet 2017, conformément à l'article 22 de la loi du 21 décembre de financement de la sécurité sociale pour 201679(*).

Le principe de la DSN réside dans la transmission des données issues de la paie en une seule fois, les administrations collectant les informations les concernant. Elle vient se substituer aux déclarations sociales périodiques, comme la déclaration unifiée de cotisations sociales (DUCS), la déclaration annuelle de données sociales (DADS), ou les arrêts de travail et les attestations de salaires. Ainsi, chaque mois, les données relatives aux contrats de travail et aux rémunérations versées aux salariés sont extraites automatiquement du logiciel de paie et portées par un message unique, à la suite des opérations de paie effectuées par les entreprises ou, le cas échéant, par leur mandataire - experts comptables, centres de gestion, opérateurs de paie, etc. Sont également transmises certaines informations comme les dates de début et d'arrêt de travail, de rupture du contrat de travail, etc. La transmission des données se fait par le biais d'un site Internet unique80(*), commun à l'ensemble des organismes de protection sociale.

Afin de faciliter le déploiement de la DSN, l'article 39 de la loi du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012 a précisé que les déclarations sociales dématérialisées devaient être réalisées selon des normes informatiques arrêtées par le ministre compétent ; aussi un décret du 16 avril 2012 relatif au comité de normalisation des données sociales et un arrêté du 17 avril 2012 ont-ils déterminé les modalités de fonctionnement de l'instance chargée de rationaliser et simplifier les données sociales - constituée de représentants des organismes de protection sociale et des administrations concernées, et comprenant en son sein un comité des usagers qui réunit des experts de la paie et des experts comptables issus d'entreprises utilisatrices. Le comité de normalisation établit un « référentiel des données sociales ».

Toutefois, compte tenu des difficultés rencontrées dans son déploiement, la généralisation de la DSN a été reportée à plusieurs reprises. Initialement prévue le 1er janvier 2016, celle-ci a été repoussée au 1er janvier 2017, puis au 1er juillet de la même année par la loi de financement pour 2016 précitée. Les retards constatés semblent être, en particulier, liés à une coordination insuffisante avec les développeurs de logiciels de paie. Dans ces conditions, il y a lieu de se demander si l'ajout du « volet » prélèvement à la source ne serait pas de nature à compliquer un peu plus le bon déploiement de la DSN, pouvant se révéler
préjudiciable aux entreprises
, qui seraient susceptibles d'avoir à « essuyer les plâtres » alors même qu'elle devraient mettre en oeuvre la retenue à la source.

Par ailleurs, lors de l'audition conjointe organisée par la commission des finances le 5 octobre 201681(*), Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME), et Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal, ont souligné la difficulté pour les entreprises, dans certains cas - comme ceux de jeunes majeurs occupant un premier emploi ou des salariés étrangers venant travailler en France - de se voir transmettre un numéro de sécurité sociale (NIR), permettant l'identification des salariés dans le cadre de la DSN, dans un délai raisonnable. Il s'agit, là encore, d'un élément qui pourraient venir compliquer la vie des entreprises lors de la mise en place du prélèvement à la source.

Enfin, il y a lieu de relever que les employeurs publics, qui représentent pourtant environ 6 millions d'agents et salariés - État, établissements publics nationaux, collectivité territoriales et établissements publics de santé confondus - demeureront en-dehors du champ de la DSN au 1er janvier 2018.

Pour ces derniers et pour l'ensemble des employeurs n'étant pas concernés, à ce jour, par la DSN, le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, a indiqué que sa direction était « en train de construire un succédané de cette DSN qui ne s'appliquera qu'au prélèvement à la source afin que tous les employeurs puissent disposer d'un taux applicable aux salaires versés. La DSN compte 283 lignes, auxquelles il faudra ajouter deux lignes pour le prélèvement à la source. Pour ces professions, il s'agira donc d'une DSN réduite à la portion congrue, c'est-à-dire aux items relatifs au prélèvement à la source. Cette réforme se fera avec le concours des équipes de la sphère sociale qui ont porté la DSN. La réforme entrera donc en vigueur à la date prévue et, bien évidemment, elle sera testée avant le 1er janvier 2018 »82(*). Le secrétaire général de l'organisation Solidaires Finances publiques, François-Xavier Ferrucci, a néanmoins exprimé des doutes s'agissant de la réussite, dans les délais impartis, de ces travaux informatiques, qui s'apparenteraient davantage, selon ses termes, à du « bricolage »83(*).


* 77 PAJEMPLOI constitue un dispositif spécifique mis en place afin de simplifier les déclarations et le paiement de cotisations sociales des parents bénéficiaires de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) et employant un assistant maternel ou un garde d'enfant à domicile.

* 78 Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

* 79 Loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016.

* 80 www.net-entreprises.fr

* 81 Sénat, audition du mercredi 5 octobre 2016, op. cit.

* 82 Sénat, audition du mercredi 19 octobre 2016, op. cit.

* 83 Sénat, audition de François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances publiques, Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la Confédération générale du travail (CGT)-Finances, Hélène Fauvel, secrétaire générale de Force ouvrière (FO) pour la direction générale des finances publiques, et Gabriel Grèze, secrétaire général de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), le mercredi 26 octobre 2016, par la commission des finances.