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Le contrat adultes-relais, un dispositif de la politique de la ville à préserver

17 novembre 2016 : Le contrat adultes-relais, un dispositif de la politique de la ville à préserver ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Madame, Monsieur,

Un des principaux dispositifs d'une politique de la ville en perpétuelle mutation, le contrat adultes-relais se singularise par sa stabilité. Créé par le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, ce dispositif existe depuis près de dix-sept ans.

Inspiré des initiatives existant depuis plusieurs années dans les quartiers de la politique de la ville, telles que les « femmes-relais » ou les « correspondants de nuit », ce contrat a été mis en oeuvre, en 2000, afin de favoriser le renforcement du lien social par des actions de médiation sociale, culturelle et de prévention de la délinquance exercées en complément des actions traditionnelles du travail social. Ce dispositif a également été conçu comme un outil d'insertion professionnelle pour les bénéficiaires, en sortie de contrat.

Ce sont ces deux volets - recherche du lien social et insertion professionnelle - qui caractérisent le dispositif et qui en font sa spécificité.

D'abord réservé aux associations, et plus largement aux organismes de droit privé à but non lucratif et aux personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public, ce contrat a été étendu, dès 2001, aux employeurs publics (collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale, établissements publics locaux d'enseignement notamment).

La montée en charge du dispositif s'est faite lentement, elle a connu une accélération à partir de 2005, à la suite des évènements de l'automne de la même année. En termes de postes ouverts, le dispositif est relativement stable depuis 2007, année de prise en charge du dispositif par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) et l'Agence de services et de paiement (ASP).

Toutefois, sur le plan budgétaire, on observe une baisse tendancielle des crédits, depuis 2007, mais également une sous-exécution récurrente du dispositif, qui pose la question de l'efficacité de la dépense budgétaire. En parallèle, l'aide financière allouée par l'État a connu de nombreuses évolutions, depuis la création du dispositif.

Ces questions ont ainsi été au coeur des travaux de votre rapporteur spécial, qui s'est attaché à mettre en lumière la réalité de la gestion financière du dispositif et les conditions garantissant sa pérennité. Il s'est également intéressé au double objectif du dispositif - renforcement du lien social et visée d'insertion professionnelle - en s'interrogeant sur la pertinence de ce contrat, tant au vu des objectifs de la politique de la ville, que sur le plan de la politique de l'emploi.

I. L'ATTRACTIVITÉ CERTAINE DU DISPOSITIF ADULTES-RELAIS REPOSANT SUR UNE AIDE CONSÉQUENTE DE L'ÉTAT

A. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT DE L'ÉTAT...

1. Un des principaux dispositifs de la politique de la ville représentant 16 % des crédits du programme 147

Décidé par le comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 19991(*), ce contrat « a pour objet d'améliorer, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les autres territoires prioritaires des contrats de ville, les relations entre les habitants de ces quartiers et les services publics, ainsi que les rapports sociaux dans les espaces publics ou collectifs »2(*). Outre cet objectif de renforcement du lien social, le dispositif adultes-relais a également pour but l'insertion professionnelle des bénéficiaires.

Ce dispositif adultes-relais représente, dans le projet de loi de finances initiale pour 2017, 67,2 millions d'euros (66,4 millions d'euros pour le financement des postes et 0,8 million d'euros pour le plan de professionnalisation des adultes-relais), soit 16 % des crédits du programme « Politique de la ville ». En 2017, 4 000 postes seront ouverts.

Le montant annuel de l'aide financière de l'État par poste de travail à temps plein s'élève, au 1er juillet 2016, à 18 936 euros.

Les bénéficiaires du contrat assurent des missions de médiation sociale, scolaire, culturelle, consistant notamment à informer et accompagner les habitants dans leurs démarches, faciliter le dialogue entre services publics et usagers, résoudre des petits conflits de la vie quotidienne ou encore prévenir les conflits en milieu scolaire. En revanche, les adultes-relais ne peuvent accomplir aucun acte relevant du maintien de l'ordre public et du service à la personne.

Les spécificités de ce dispositif se reflètent ainsi dans les critères d'accession au contrat d'adulte-relais.

Conditions d'accès au poste d'adulte-relais : reflet de la particularité du dispositif

Ce contrat, qui peut prendre la forme d'un contrat à durée indéterminée ou d'un contrat à durée déterminée (renouvelable une fois), est réservé aux personnes respectant les conditions cumulatives suivantes :

- être âgé d'au moins trente ans, condition d'une maturité nécessaire pour accomplir les missions confiées aux adultes-relais ;

être sans emploi ou bénéficiant, sous réserve qu'il soit mis fin à ce contrat, d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi ou d'un contrat d'avenir ;

résider dans un quartier prioritaire de la politique de la ville.

Les structures pouvant accueillir ces contrats sont les suivantes :

- les organismes de droit privé à but non lucratif tels que les associations qui représentent 77 % de l'ensemble des structures employeuses3(*) ;

- les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et leurs établissements publics qui correspondent à 13 % des employeurs ;

- les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) qui constituent 4 % des structures accueillant des adultes-relais ;

- les établissements de santé, les offices publics d'habitation à loyer modéré, les offices publics d'aménagement et de construction et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public qui représentent les 2 % restants des structures employeuses.

Il convient de noter que les EPLE bénéficiaient jusqu'en 2013 d'un régime de financement dérogatoire4(*) : une prise en charge du poste à hauteur de 90 % voire 100 %, selon les cas.

Chaque poste d'adulte-relais fait l'objet d'une convention signée entre l'État, représenté par le préfet de département, et les organismes employeurs. Elle ne peut excéder une durée de trois ans, renouvelable, par dérogation, jusqu'à quatre fois. Toutefois, les troisième et quatrième renouvellements5(*) demeurent des exceptions, et pour chaque renouvellement, le dossier est étudié (âge, projet professionnel, risque de fragilisation de l'employeur en cas de non renouvellement du poste, recherche active de financement pour sortir du dispositif, etc.).

Au plan national, le dispositif est piloté par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et le paiement géré par l'Agence de services et de paiement (ASP).

Deux acteurs clés du dispositif : le CGET et l'ASP

Le fonctionnement du dispositif repose, en effet, depuis 2016, sur deux acteurs essentiels : le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et l'Agence de services et de paiement (ASP).

De 2000 à 2006, le dispositif était piloté par la Délégation interministérielle à la ville et géré financièrement par les trésoreries régionales.

En 2007, le dispositif a été confié à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), qui a décidé de déléguer la gestion et le versement de l'aide à l'Agence de services et de paiement (ASP), tout en conservant le suivi et le pilotage du dispositif. En 2016, à la suite de la fusion de l'ACSé, du Secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le dispositif a été transféré au CGET.

Les modalités de gestion entre l'ASP et le CGET sont régies par une convention, signée le 20 janvier 2016.

Source : commission des finances du Sénat

2. Le contrat adultes-relais est un des dispositifs de contrats aidés les plus incitatifs

Les caractéristiques du dispositif adultes-relais font de ce contrat l'un des plus intéressants parmi les contrats aidés existants pour les employeurs, notamment les associations.

En effet, le montant de l'aide et la durée du contrat constituent les principaux atouts du dispositif. Son montant - bien qu'insuffisant pour couvrir la totalité du coût d'un poste, comme explicité infra - est plutôt incitatif, avec 18 936 euros annuels, soit l'équivalent d'un SMIC brut annuel. Par ailleurs, cette aide peut être versée sur une durée totale maximum de quinze ans, dans le cas d'une convention renouvelée quatre fois, même si, en pratique, comme indiqué précédemment, les troisième et quatrième renouvellements demeurent des exceptions. En moyenne, la durée d'un contrat est de 3,8 ans.

L'association de ces deux aspects (montant et durée) rend ce contrat particulièrement incitatif face, par exemple, aux emplois d'avenir ou aux contrats d'accompagnement dans l'emploi pour lesquels l'aide financière est légèrement inférieure (entre 60 et 90 % du SMIC brut) et la durée de versement beaucoup plus courte (entre un et trois ans).

Par ailleurs, les spécificités de ce dispositif - à savoir la mission de médiation que doit exercer le bénéficiaire et la condition d'âge fixée à 30 ans - le rendent attractif, notamment pour les associations souhaitant développer des actions de médiation qui nécessitent des salariés d'une certaine maturité.

3. Des modalités de financement complexes expliquant en partie la sous-consommation budgétaire récurrente du dispositif

L'évolution des crédits budgétaires révèle une sous-consommation récurrente du dispositif, malgré une baisse tendancielle des crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) depuis 2007.

 

Évolution des crédits budgétaires de 2007 à 2015

 
         

(en euros)

 

Crédits ouverts en LFI

Mise en réserve

Annulations totales

Crédits exécutés

Variation crédits exécutés/ ouverts (en valeur)

2002

29 039 046

0

0

25 158 993

- 3 880 053

2003

50 734 705

0

0

48 858 923

- 1 875 782

2004

57 000 000

3 779 000

0

54 138 000

- 2 862 000

2005

47 000 000

1 500 000

150 000

45 500 000

- 1 500 000

2006

83 000 000

 

 

72 819 003

- 10 180 997

2007

91 000 000

2 550 000

2 238 795

87 008 171

- 3 991 829

2008

87 983 292

4 762 290

4 762 290

83 221 002

- 4 762 290

2009

87 108 531

2 963 958

2 963 958

84 144 573

- 2 963 958

2010

79 045 514

3 497 790

2 471 739

74 547 724

- 4 497 790

2011

76 600 000

3 830 000

3 830 000

72 770 000

- 3 830 000

2012

74 000 000

3 500 000

3 380 000

70 620 000

- 3 380 000

2013

76 000 000

4 560 000

5 979 000

70 021 000

- 5 979 000

2014

79 500 000

5 565 000

8 890 227

70 609 773

- 8 890 227

2015

74 187 634

7 971 011

14 962 667

59 224 967

-14 962 667

Source : CGET

Cette sous-consommation budgétaire, et plus largement la sous-consommation des crédits (cf. infra), peut notamment s'expliquer par des difficultés dans le suivi de l'exécution du dispositif, dont le financement est complexe. En effet, jusqu'en 2015, l'attribution des crédits se faisait via trois niveaux d'intervention : le ministère de la ville notifiait les crédits ouverts en loi de finances initiale (moins les réserves) à l'ACSé ; cet opérateur de l'État, après un vote en conseil d'administration, confiait à l'ASP ces crédits (déduits des annulations réalisées) au travers d'une convention de gestion. L'ASP versait, ensuite, les aides aux structures (cf. tableau infra). Des mouvements pouvaient, par ailleurs, intervenir à chaque niveau, gênant ainsi la lisibilité financière du dispositif.

 

Évolution des crédits de l'ASP pour financer les postes d'adultes-relais

       

(en euros)

Année

Frais de gestion

Crédits versés par l'ACSé à l'ASP *

Crédits mandatés par l'ASP

Solde de trésorerie de l'ASP

2007

286 099

36 971 582

28 609 879

8 435 094

2008

716 023

68 000 000

71 602 289

5 599 052

2009

751 219

74 963 921

75 121 943

6 408 190

2010

523 608

74 777 227

73 686 899

8 366 022

2011

738 451

72 085 584

73 845 057

7 335 100

2012

764 924

76 814 698

76 492 391

8 438 705

2013

742 258

73 729 852

74 225 782

9 091 358

2014

651 314

67 282 179

65 131 390

12 124 036

2015

319 134

62 668 967

56 230 072

19 682 028**

* Montant contractualisé dans la convention (hors frais de gestion)

** Montant comprenant 2,5 millions d'euros correspondant à des versements dus en décembre 2015 non effectués à temps

Source: CGET et ASP

Ce mode d'organisation a conduit à la création de « réserves de financement » utilisées en complément des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ainsi, le fonds de roulement de l'ACSé, mais également le solde de trésorerie de l'ASP sont venus abonder le dispositif. En 2012, par exemple, le financement du dispositif a été complété de 7 millions d'euros par le fonds de roulement de l'ACSé. De même, un solde de trésorerie s'est constitué à l'ASP, dont l'excédent en année N, était reporté en année N + 1 pour financer le dispositif (cf. encadré).

L'existence de ces « poches » appelle deux réserves de la part de votre rapporteur spécial : d'abord, l'opacité de leur fonctionnement qui nuit à la lisibilité financière du dispositif. Ensuite, l'existence de ces réserves a pu surtout conduire à une sur-évaluation des crédits budgétaires nécessaires à la mise en oeuvre du dispositif, alors que le solde de trésorerie de l'ASP a augmenté de près de 50 % entre 2007 et 2015. La sous-consommation budgétaire s'est ainsi accompagnée d'une sous-consommation des crédits à l'ASP.

Solde de trésorerie de l'ASP : une « réserve de financement » en voie d'extinction

Ce solde de trésorerie à l'ASP s'est constitué à partir des versements effectués par l'ACSé qui n'étaient pas consommés. De 2007 à 2015, le niveau du solde de trésorerie a progressé, puisqu'alimenté par les reports de crédits non consommés, à cause du nombre de vacances de postes important et du délai structurel entre la décision de recruter et le recrutement effectif.

Cette « réserve de financement », qui s'est constituée au fil des années, était utile en termes de gestion, puisqu'elle permettait d'assurer le paiement aux structures sans attendre les nouveaux versements de l'ACSé.

Son augmentation, marquée depuis 2013, s'explique par le nombre de vacances de postes important, sous-estimé par l'ACSé, à la suite de la baisse de l'aide financière de l'État. Il convient de noter, toutefois, que le solde de fin 2015 est artificiellement gonflé de 2,5 millions d'euros correspondant à des versements dûs en décembre 2015 qui n'ont pas pu être effectués à temps.

Néanmoins, il a été décidé, en raison, désormais, de la gestion directe du dispositif par l'État à travers le CGET, et dans une démarche de transparence et de gestion plus fine du dispositif, d'apurer ce solde de trésorerie : fin 2016, on devrait ainsi s'orienter vers un solde quasi-nul. Une opération d'ajustement est en cours par le biais d'un avenant à la convention pour ajuster les versements à effectuer pour 2016 à l'ASP.

Source : CGET

Certes, la volatilité du dispositif liée à un taux de vacances structurel des postes (cf. infra) peut expliquer en partie l'ajustement imparfait des crédits, mais cette sous-consommation est surtout liée à une volonté de conserver des marges de manoeuvre financières. Ces réserves permettent, en effet, une gestion plus souple et sécurisante du dispositif ; l'ASP disposant ainsi, en début d'année, de crédits d'avance qui lui permettent de payer les structures sans attendre le versement de l'ACSé. Toutefois, ce mode de gestion ne peut pas être considéré comme satisfaisant au regard des objectifs de transparence et d'efficacité de la dépense budgétaire.

Par ailleurs, outre l'existence de ces réserves, la sous-consommation des crédits observée tient aussi à un suivi statistique imparfait concernant le nombre d'emplois pourvus et à une évaluation perfectible des facteurs susceptibles d'influer sur le recrutement des adultes-relais (variation du montant de l'aide, mesures d'allègement des charges sociales, etc.). Le suivi doit être d'autant plus fin que le dispositif est volatile.

Il convient également de noter l'existence de cette sous-consommation, malgré une baisse tendancielle des crédits ouverts en loi de finances initiale depuis 2007, justifiée notamment par un souci d'économies, mais également par un taux de vacances important des postes d'adultes-relais et depuis 2013, par une baisse du montant de l'aide de l'État (cf. infra). Toutefois, en dépit de cette baisse, il convient de remarquer et saluer que depuis sa création, les crédits de ce dispositif sont relativement préservés, malgré une contrainte budgétaire croissante.

Conscient de ces déséquilibres et insuffisances, l'État est à la recherche d'un mode de gestion plus rationnel, garant de l'efficacité du dispositif. Cette efficacité repose aussi sur un juste équilibre à trouver s'agissant du montant de l'aide financière proposé.


* 1 Ce contrat a été mis en place par les circulaires DIV/2000/231 du 26 avril 2000 et n° 2002-283 du 3 mai 2002 relatives à la mise en oeuvre du programme adultes-relais. Il a été transposé, dans le code du travail (Article L12-10-1), par l'article 149 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002, et a été précisé par les décrets n° 2000-540 du 16 juin 2000 relatif à la gestion des conventions conclues dans le cadre du dispositif adultes-relais et n° 2002-374 du 20 mars 2002 portant application de l'article L. 12-10-1 du code du travail.

* 2 Article L. 5134-100 du code du travail.

* 3 D'après l'enquête annuelle de suivi du programme adultes-relais réalisé par le CGET en octobre 2015.

* 4 Régime dérogatoire prévu par la circulaire n° 2002-283 du 3 mai 2002 relative à la mise en oeuvre du programme adultes-relais et supprimé par le décret n° 2013-54 du 15 janvier 2013 relatif au montant de l'aide financière de l'État aux activités d'adultes-relais.

* 5 Circulaires du 19 avril 2012 et du 19 octobre 2009 prévoyant la possibilité d'un troisième et quatrième renouvellement.