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Le contrat adultes-relais, un dispositif de la politique de la ville à préserver

17 novembre 2016 : Le contrat adultes-relais, un dispositif de la politique de la ville à préserver ( rapport d'information )

B. ... À LA RECHERCHE DU JUSTE ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE ET D'UNE GESTION PLUS RATIONNELLE

1. Une aide dont le montant a connu des évolutions depuis la création du dispositif

Le montant annuel de l'aide de l'État6(*), fixé par le décret n° 2015-1235 du 2 octobre 20157(*) et revalorisé au 1er juillet 2016, s'élève à 18 936 euros.

Il a connu, depuis la création du dispositif, de nombreuses évolutions, notamment durant la période 2007-2016 retracée dans le tableau ci-après.

Évolution du montant de l'aide de l'État

 

 

(en euros)

Année

Montant *

Conventions signées avant le 17/01/2013

2007

19 678,30

 

2008

20 308,00

 

2009

20 572,00

 

2010

20 664,60

 

2011

20 991,10

 

2012

21 923,10

 

2013 (janvier)

17 538,40

 

2013

17 591,00

 21 988,90

2014

17 784,50

22 230,80

2015

17 926,80

22 408,60

2015 (octobre)

18 823,09

 

2016

18 936,00

 

*Montant revalorisé chaque 1er juillet sur la base de l'augmentation
du SMIC, sauf pour les montants en italique modifiés par décret en
janvier 2013 et octobre 2015.

Source : commission des finances du Sénat d'après les données
transmises par le CGET

L'évolution la plus sensible concerne l'année 2013, qui a vu une diminution de près de 25 % du montant de l'aide de l'État, par la mise en oeuvre du décret n° 2013-54 du 15 janvier 20138(*) s'appliquant à toutes les conventions signées après cette date. La volonté était alors, outre le souci d'économies budgétaires, de lutter contre les effets d'aubaine engendrés par des montants d'aide trop élevés, pouvant parfois couvrir plus que le coût du poste, entendu comme le coût du salaire et des charges.

Cette diminution sensible de l'aide financière s'est traduite par une baisse importante du nombre d'adultes-relais recrutés. C'est pourquoi, un mouvement inverse a été initié afin d'atténuer cette perte d'intérêt du dispositif : d'abord, en 2014, par la création de 400 postes supplémentaires (représentant un montant de 3,5 millions d'euros) dans le cadre d'un appel à projets centré sur les problématiques de l'accès à l'emploi, la tranquillité publique et la participation citoyenne, puis, en octobre 2015, par la mise en oeuvre du décret précité qui a permis une revalorisation de près de 5 % du montant de l'aide, décidée dans le cadre du Comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015.

S'agissant des EPLE, il convient de noter que le même décret a également supprimé leur régime dérogatoire en matière de financement pour deux raisons principales, outre la volonté de réaliser des économies budgétaires :

- d'une part, le montant de l'aide à 100 % se révélait être supérieur au coût réel du poste, les EPLE acquittant des charges inférieures aux autres employeurs et la récupération du trop-perçu était très complexe ;

- d'autre part, le dispositif était souvent utilisé pour compenser des effectifs manquants, les adultes-relais remplissaient alors des missions éloignées de la médiation sociale (surveillance, aide aux devoirs, etc.).

L'évolution du montant de l'aide financière de l'État traduit ainsi la volonté de l'État de rechercher un juste équilibre budgétaire, qui oscille entre le souci d'éviter les effets d'aubaine (« poste gratuit ») et la volonté de ne pas fixer un montant d'aide trop bas qui pourrait bloquer totalement le recrutement. En effet, le montant de l'aide de l'État est un facteur déterminant dans la décision des employeurs de recruter des adultes-relais.

2. Le montant de l'aide de l'État : un facteur déterminant dans la décision de recruter des adultes-relais

La diminution de près de 25 % du montant de l'aide de l'État, en 2013, constitue ainsi un des facteurs prépondérants expliquant la baisse du recrutement des adultes-relais, d'autant que les organismes employeurs sont principalement de petites structures9(*), donc plus fragiles économiquement.

On observe, en effet, depuis 2013, une baisse importante du nombre des postes pourvus d'adultes-relais.

(1) Nombre de postes adultes-relais attribués aux départements en dotation initiale

(2) Moyenne des conventions AR2 payées sur l'année

Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par le CGET

D'autres facteurs peuvent, néanmoins, également expliquer cette baisse du nombre d'adultes-relais recrutés depuis 2013, mais de façon moins prégnante. Il existe tout d'abord des facteurs structurels : le délai de recrutement, le turn-over lié aux départs des adultes-relais en cours du dispositif, les arrêts maladie. Des facteurs plus conjoncturels peuvent également être retenus : la dégradation de la solvabilité financière du tissu associatif, la nouvelle géographie prioritaire de la ville qui voit, d'une part, la diminution du nombre de quartiers bénéficiaires des crédits de la politique de la ville, et, d'autre part, l'entrée dans la géographie prioritaire de 100 nouvelles communes, dans lesquelles les structures susceptibles d'employer des adultes-relais doivent se mettre en place.

À cet égard, il pourrait être accordé davantage de dérogations, au cas par cas, concernant le critère géographique du dispositif (résider dans un QPV). Ces dérogations sont déjà, en pratique, réalisées par certaines préfectures. Elles se justifient d'autant plus aujourd'hui que le resserrement de la géographie prioritaire a pu réduire le périmètre potentiel des recrutements.

Par ailleurs, plus globalement, s'agissant de l'aide financière, au vu des conséquences liées à une baisse du montant de l'aide et dans un contexte de difficultés financières tant pour les associations que les collectivités, il convient de maintenir un montant d'aide suffisamment significatif pour préserver l'attractivité du dispositif pour les employeurs.

Recommandation n° 1 : Maintenir un montant significatif d'aide pour préserver l'attractivité du dispositif pour les employeurs

Recommandation n° 2 : Afin d'encourager les recrutements de postes d'adultes-relais, développer les dérogations au cas par cas concernant le respect du critère géographique de résidence dans un QPV, d'autant que le resserrement de la géographie prioritaire a pu réduire le périmètre potentiel des recrutements

La recherche du juste équilibre budgétaire, plus qu'un souhait, est donc une nécessité pour l'État afin d'assurer la pérennité du dispositif ; la diminution du nombre de recrutements, à la suite de la baisse de près 25 % du montant de l'aide de l'État, en est la preuve. Il en est de même pour la rationalisation de la gestion du dispositif, même si des progrès ont été faits dans ce domaine, notamment depuis 2007, année à partir de laquelle le dispositif a été confié à l'ACSé et l'ASP.

3. Un pilotage du dispositif plus efficace mais encore perfectible

On observe ainsi, depuis 2007, une rationalisation des procédures et du pilotage du dispositif.

Ainsi, depuis 2007, une enquête annuelle est effectuée auprès des organismes employeurs, par l'ACSé puis le CGET, permettant de rendre compte de l'activité des postes d'adultes-relais, de l'utilisation des fonds alloués et de contribuer à la réflexion sur les évolutions éventuelles à mener sur le dispositif. Outre cette enquête, l'ASP réalise un suivi statistique mensuel des conventions de financement (formulaire AR1) et des contrats de travail (formulaire AR2), qu'elle transmet au CGET.

Par ailleurs, depuis 2010, a été créé un service de l'audit et du contrôle, au sein de la direction des affaires financières et du contrôle de l'ACSé, maintenant intégré au bureau du contrôle externe du Pôle programmation et exécution des crédits de la politique de la ville. Il permet de s'assurer du bon emploi des crédits adultes-relais : en 2015, 339 contrôles ont été menés, 49 par le bureau de contrôle externe et 290 par les services déconcentrés de l'État. L'ASP réalise également, en amont, des contrôles des données transmises par les employeurs.

Il convient également de noter, au titre des évolutions procédurales, la mise en place d'un contrôleur budgétaire et comptable ministériel au CGET.

En outre, les applications informatiques de gestion de l'aide ont évolué, avec la dématérialisation, depuis mars 2016, de la saisie et de l'instruction des dossiers adultes-relais et, depuis juin 2016, de la saisie du temps de présence des emplois adultes-relais, grâce au logiciel Noé. Par ailleurs, un extranet (dénommé Sylaé) a été mis en place par l'ASP, depuis juillet 2016, afin que les employeurs puissent effectuer leur déclaration de suivi d'activité des salariés en poste de façon dématérialisée, sous réserve que l'employeur dispose d'un certificat pour signer électroniquement les déclarations de présence. En revanche, sur la partie enregistrement du contrat, les échanges demeurent sous format « papier » entre l'employeur et l'ASP.

Ces évolutions contribuent ainsi à la disponibilité et la qualité des données de gestion, qui se traduit par une réduction significative du nombre d'anomalies et des délais de transmission. Ce processus de rationalisation devrait ainsi produire des économies, qu'il est néanmoins difficile d'estimer budgétairement, à ce jour, selon l'ASP. Toutefois, un premier bilan sera effectué par l'ASP à mi-2017 sur le taux de recours et sur les impacts en termes de gestion, afin de proposer une éventuelle diminution des coûts de gestion au 1er janvier 2018.

Depuis 2015, on observe en tout cas une diminution des frais de gestion de l'ASP liée au changement de la méthode de calcul de ces frais. Ces derniers ne sont plus calculés à partir d'un pourcentage appliqué sur les crédits d'intervention, mais d'après un forfait incluant le coût au temps passé à la réalisation des tâches de gestion, le coût de la maintenance informatique et du temps consacré au suivi du dispositif.

Indépendamment de ces progrès, on peut regretter un certain manque de transparence dans le suivi de l'exécution du dispositif, comme indiqué précédemment. En effet, l'exécution du dispositif mériterait d'être suivie plus finement aussi bien en ce qui concerne le mode de financement (solde ASP, fonds de roulement ACSé, crédits budgétaires) que les emplois (à la fois en termes de nombre de postes et des raisons pour lesquels ceux-ci ne sont pas pourvus), ce qui permettrait d'ajuster au mieux les crédits budgétaires du programme ouverts en loi de finances initiale, qui font l'objet d'une sous-consommation récurrente.

Recommandation n° 3 : Suivre plus finement l'exécution du dispositif et des emplois, ce qui permettrait d'ajuster au mieux les crédits budgétaires du programme en loi de finances initiale.

Toutefois, l'assèchement prévu du solde de trésorerie de l'ASP et du fonds de roulement de l'ACSé - avec la gestion directe du dispositif par le CGET et l'application Chorus - devrait permettre ce meilleur ajustement des crédits, conduisant à une gestion plus transparente et efficace du dispositif. La suppression de ces « réserves de financement » obligera le CGET à un suivi plus fin de l'exécution et des emplois, afin d'ajuster au mieux les crédits nécessaires à la mise en oeuvre du dispositif.

Ces évolutions méritent donc d'être saluées. Le déroulement, sans difficulté majeure, de l'exercice 2016 désormais géré directement par l'État, sans opérateur (ACSé), laisse espérer une amélioration de la gestion du dispositif.

Par ailleurs, le CGET est en train de mettre en place des procédures de remontées d'information avec les préfectures afin de disposer de statistiques fiables et actualisées, s'agissant du nombre d'emplois réellement pourvus. Cette initiative ne peut qu'être encouragée, car elle participe aussi à l'amélioration de l'allocation et l'efficacité des crédits budgétaires ouverts.


* 6 Hors conventions gérées par les EPLE.

* 7 Décret n° 2015-1235 du 2 octobre 2015 portant modification du décret n° 2013-54 du 15 janvier 2013 relatif au montant de l'aide financière de l'État aux activités d'adultes-relais.

* 8 Décret n° 2013-54 du 15 janvier 2013 relatif au montant de l'aide financière de l'État aux activités d'adultes-relais.

* 9 D'après l'enquête annuelle d'octobre 2015 du CGET, 47 % des organismes employeurs d'adultes-relais comptent moins de dix salariés.