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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

N° 484

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Rapport remis à M. le Président du Sénat le 29 mars 2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mars 2017

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête (1) sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen,

Président

M. Jean-Claude REQUIER,

Rapporteur

Par M. François-Noël BUFFET,

Sénateurs

(1) Cette commission d'enquête est composée de : M. Jean-Claude Requier, président ; M. François-Noël Buffet, rapporteur ; MM. Pascal Allizard, Michel Billout, André Gattolin, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, Didier Marie, vice-présidents ; MM. Jean Bizet, Olivier Cigolotti, René Danesi, Mmes Pascale Gruny, Gisèle Jourda, MM. Philippe Kaltenbach, Jacques Legendre, Rachel Mazuir, Cédric Perrin, André Reichardt, Jean-Louis Tourenne, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés a demandé, le 2 novembre 2016, la constitution d'une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen.

La proposition de résolution tendant à la création de cette commission d'enquête1(*) constate que l'espace de libre circulation dépourvu de contrôles aux frontières intérieures, mis en place à partir de 1985 et « déjà maintes fois remanié et complété », « présente de profondes lacunes et peine à remplir sa mission de protection effective des frontières extérieures, condition sine qua non du maintien d'un espace sans contrôles aux frontières intérieures ».

Confronté récemment à deux défis majeurs, la crise migratoire et les attaques terroristes, l'espace Schengen serait « proche de son point de rupture ». La proposition de résolution formule ce diagnostic à partir d'un certain nombre de constats qui constituent autant de dysfonctionnements de l'espace Schengen : graves défaillances dans le contrôle de certains tronçons des frontières extérieures, décisions de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures, avec des conséquences économiques préjudiciables, édification de clôtures, manque de solidarité entre États membres, mauvaise gestion de l'asile, etc.

C'est pourquoi le groupe Les Républicains, apparentés et rattachés, même s'il reconnaît que des mesures ont été prises, estime « indispensable d'étudier en profondeur les lacunes du dispositif européen de protection des frontières extérieures, d'évaluer l'impact potentiel des mesures récentes et à venir sur son renforcement et d'en tirer des conclusions sur l'évolution souhaitable de l'espace Schengen au regard des enjeux de maîtrise des mouvements de population, de sécurité de nos concitoyens et de fluidité du commerce intra-européen ».

La Conférence des Présidents a pris acte de cette demande, le 16 novembre 2016. Ses membres ont été désignés le 22 novembre, puis elle a tenu sa réunion constitutive le 29 novembre.

Elle a débuté ses travaux le 3 janvier 2017. Elle a procédé à vingt-deux auditions, dont plusieurs ont fait l'objet d'une captation vidéo et ont été ouvertes à la presse, tandis que trois ont donné lieu à une visioconférence. Au total, elle a entendu trente et une personnalités.

Elle regrette que les ambassadeurs d'Italie et de Grèce en France n'aient pas souhaité répondre à son invitation de venir lui présenter la situation dans leur pays respectif, pourtant éprouvé par la crise migratoire.

Elle s'est rendue au siège de l'OFPRA et à Bruxelles et a effectué cinq déplacements sur différentes frontières, à Strasbourg, à Calais, Dunkerque et Grande-Synthe, à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, dans les Alpes-Maritimes, ainsi qu'en Bulgarie, qui présente la particularité d'être membre de l'Union européenne et candidate à l'adhésion à l'espace Schengen tout en devant assumer la protection de la frontière avec la Turquie, qui est une frontière extérieure de l'Union européenne. Au cours de ces différents déplacements, elle a rencontré plus d'une centaine de personnes.

À titre liminaire, votre commission d'enquête appelle l'attention sur la difficulté objective à assurer la surveillance et le contrôle des frontières extérieures d'un espace qui compte aujourd'hui 400 millions de personnes, 42 600 kilomètres de côtes et 7 721 kilomètres de frontières terrestres. En outre, la configuration géographique du continent européen, et de certains de ses États, complique encore la tâche - ainsi la Grèce, par exemple, comporte-t-elle 4 000 îles et 16 000 kilomètres de côtes.

Votre commission d'enquête rappelle que la libre circulation des personnes et des marchandises est au coeur de la construction européenne. L'histoire de l'espace Schengen, comment il s'est constitué depuis plus de trente ans et comment il a évolué, sur le plan tant géographique que juridique, traduit l'ambition du projet. Votre commission d'enquête expose également le fonctionnement de l'espace Schengen - avec des développements plus spécifiques consacrés au cas français - qui repose sur un postulat originel relativement simple : la libre circulation est rendue possible par la suppression des contrôles aux frontières intérieures, avec toutefois la possibilité de les rétablir dans certains cas prédéfinis, et par la mise en place de plusieurs mesures dites « compensatoires » visant précisément à limiter les conséquences de cette suppression. Néanmoins, ce dispositif comportait des failles que des flux migratoires et des attentats terroristes, intervenant tous deux dans un contexte international de violences extrêmes au Proche-Orient, ont mises en évidence, mais qui préexistaient, aussi parce que les mesures compensatoires, qui avaient pour but d'assurer la sécurité, ont été en partie négligées au profit de l'objectif de la liberté de circulation.

Ensuite, votre commission a acquis la conviction qu'en dépit de ses dysfonctionnements, Schengen constitue un acquis précieux de la construction européenne. Symbole de la citoyenneté européenne, il permet de réaliser la libre circulation entre les États membres, que les Européens considèrent comme l'un des résultats les plus positifs de l'Union européenne. Surtout, il constitue un facteur de fluidité économique propice aux échanges commerciaux. Dès lors, « sortir de Schengen » serait coûteux à plusieurs égards : les conséquences économiques directes et indirectes seraient néfastes, tant pour le continent européen que pour la France. Du reste, aucun membre de votre commission d'enquête ne s'est exprimé en ce sens. Il n'en demeure pas moins que, si la « sortie de Schengen » ne saurait être raisonnablement envisagée, il était indispensable d'en réformer profondément le fonctionnement, en particulier en rétablissant un certain équilibre en faveur de la sécurité. Des premières mesures ont été prises en ce sens, le plus souvent à l'initiative de la France et de l'Allemagne. De nombreuses dispositions ont ainsi été introduites pour renforcer la protection des frontières extérieures, dans un contexte marqué par le rétablissement de contrôles aux frontières intérieures - c'est le cas en France depuis le 13 novembre 2015 -, pour mieux utiliser les systèmes d'information, pour réviser le régime d'asile, pour travailler avec les pays d'origine des migrations, pour approfondir la coopération policière, etc. Votre commission a néanmoins pu constater que ces différentes mesures sont généralement longues à mettre en place, voire à approuver au terme d'un processus législatif laborieux - certaines d'entre elles sont d'ailleurs encore en cours de négociations à Bruxelles -, et qu'elles ne produiront pas de résultats tangibles à court terme, d'autant plus que leur efficacité requiert souvent une application uniforme dans les États membres alors que tous ne font pas preuve du même allant.

C'est pourquoi votre commission d'enquête, dans un troisième temps, formule un certain nombre de propositions, accompagnées d'un échéancier de mise en oeuvre, visant à aller plus loin dans la réforme de l'espace Schengen.

À l'issue de ses investigations, elle est convaincue que Schengen doit être réformé dans l'objectif de revenir à un rétablissement complet de la libre circulation, gage à la fois de réalisation du projet européen et de prospérité économique.


* 1 Proposition de résolution n° 96 (2016-2017).