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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

DEUXIÈME PARTIE - UN ACQUIS DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE DONT LA PRÉSERVATION A NÉCESSITÉ D'IMPORTANTES RÉFORMES

Comme l'a indiqué, au cours de son audition, M. Yves Bertoncini, directeur de l'Institut Jacques Delors, Schengen est une réalisation concrète, née dans un cadre franco-allemand, illustrant les « solidarités de fait » au coeur de la Déclaration Schuman de 1950. Selon lui, « Schengen s'est construit sur ces bases très pragmatiques et pas du tout idéologiques ». Il constitue un acquis de la construction européenne, un signe concret de ses progrès.

Il n'en demeure pas moins, comme l'a fait remarquer M. Pierre Sellal, représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, lors d'un déplacement de votre commission d'enquête à Bruxelles, que l'espace Schengen tel qu'il avait été conçu à l'origine apparaît comme déséquilibré : on est allé plus loin dans la suppression des contrôles aux frontières intérieures que dans le renforcement des contrôles aux frontières extérieures. Il fallait donc rétablir cet équilibre, constat partagé par la France et l'Allemagne. Alors que Schengen était initialement conçu comme une mise en oeuvre du principe de libre circulation, il convient aujourd'hui de l'adapter à des enjeux de sécurité.

Devant les conséquences, notamment économiques, d'une « sortie de Schengen », de nombreuses et importantes réformes ont été entreprises dans le sens d'une sécurité accrue. La pression des événements a d'ailleurs contraint l'Union européenne et ses États membres à aborder des sujets sensibles touchant à la souveraineté nationale, comme l'asile, la police ou les migrations.

I. « SORTIR DE SCHENGEN », UNE BONNE IDÉE ? : LES LIMITES DE « SCHENG-HAINE »

Les failles mises récemment en évidence par la crise migratoire et le risque terroriste ont fait naître des critiques, parfois virulentes, sur le fonctionnement de l'espace Schengen. À tel point que l'on a pu entendre, notamment au plus fort de la crise, certains commentateurs constater « la mort de Schengen » ou d'autres émettre des propositions visant à « fermer les frontières » et à « sortir de Schengen » pour « reprendre le contrôle des frontières ».

Si ces propositions pour le moins radicales, relèvent surtout de l'incantation, votre commission d'enquête a néanmoins cherché à en savoir plus sur les conséquences d'une telle décision. D'un point de vue politique et économique, mais aussi symbolique, quitter l'espace Schengen, voire le démanteler pour revenir à la situation qui existait avant 1985, serait-il non seulement possible, mais, surtout, bénéfique pour l'Europe et pour la France ?

« Sortir de Schengen », serait-ce une bonne idée ? Rien n'est moins sûr...

A. SCHENGEN EST UN ACQUIS APPRÉCIÉ DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE

Votre commission d'enquête a pu le constater tant lors de ses auditions qu'au cours de ses déplacements : la liberté de circulation est considérée comme l'un des acquis de la construction européenne, que Schengen vise à mettre en oeuvre.

Ainsi que l'a noté à juste titre M. Pierre Sellal, Schengen a globalement tenu au plus fort de la crise migratoire et des attaques terroristes. S'il y a certes eu des interrogations sur sa solidité, aucun État membre n'a voulu se mettre en congé de Schengen, ce qui démontre un attachement à cet espace - le même constat avait d'ailleurs pu être fait pour la zone euro.

Même les États membres présentés, pendant cette période de crise, comme critiques envers les conséquences de la libre circulation n'ont pas demandé à « sortir » de Schengen. Ainsi, M. György Károlyi, ambassadeur de Hongrie en France, a indiqué que son pays considère « ce système comme un grand acquis de la construction européenne. [Il tient] à ce qu'il soit maintenu et à ce que ses règles de fonctionnement soient appliquées ».

C'est que « Schengen est l'une des marques de l'Europe », comme l'a dit M. Yves Bertoncini au cours de son audition. Votre commission d'enquête reprend bien volonté cette expression à son compte. En effet, le terme lui-même est aujourd'hui largement décliné : Schengen est certes une ville luxembourgeoise, mais aussi un accord, un code frontières, un système d'information, un espace ou encore un système de visas.

De fait, Schengen présente indéniablement une dimension symbolique.

De même qu'Erasmus est devenu le synonyme d'études en Europe pour des millions d'étudiants et leurs parents, Schengen symbolise la liberté de circuler et donc, aussi, de voyager. Comme l'a indiqué M. Yves Bertoncini, Schengen « a permis depuis environ vingt-cinq ans à des centaines de millions de personnes de franchir [les] frontières intérieures sans être contraintes de faire la queue en pure perte ». M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières au ministère de l'intérieur, a, lui aussi, estimé que l'espace Schengen « a constitué une grande avancée de la construction européenne. Il est symboliquement fort de pouvoir passer d'un pays à l'autre sans devoir acquitter des formalités relatives au passage des frontières ».

Lors de son audition, M. Jean Pisani-Ferry, alors commissaire général de France Stratégie, a, lui aussi, souligné la force symbolique de Schengen : « J'ai le souvenir du premier jour où j'ai passé la frontière polonaise sans contrôle en atterrissant à l'aéroport de Varsovie, alors que les guérites avaient été démantelées. Je me suis alors dit que le Mur n'existait vraiment plus ! Cela a une valeur symbolique lorsque des segments - ils ne sont pas si nombreux - de la population, en particulier chez les jeunes, considèrent que traverser les frontières fait partie de leur mode de vie et de leur citoyenneté. Il faut donc faire attention à la valeur symbolique de ce type de mesures ».

Schengen est un symbole de l'Europe, mais est aussi devenu, chez certaines personnes, le symbole de l'échec de la libre circulation, voire celui de l'Europe qui n'aurait pas réussi à assurer la sécurité de ses frontières, devenues des « passoires » comme d'aucuns aiment à le répéter.

Aussi Schengen a-t-il cristallisé bien des oppositions politiques à la construction européenne. Au point que M. Yves Bertoncini a pu parler de « Scheng-haine ».

Aussi évidente que puisse être la dimension symbolique de Schengen, l'espace de libre circulation ne s'y réduit pas. Il constitue au contraire l'une des réalisations les plus concrètes de l'Europe et l'une de celles auxquelles les citoyens et les milieux économiques sont le plus attachés.

Non seulement, les Européens profitent de cette liberté - chaque année, ils effectuent 1,25 milliard de déplacements au sein de l'espace Schengen, comme l'a rappelé M. Philippe Setton, directeur de l'Union européenne au ministère des affaires étrangères et du développement international -, mais une très large majorité d'entre eux en approuve le principe lui-même. Comme l'a dit à juste titre M. Yves Bertoncini, Schengen est « l'une des réalisations de l'Europe populaire ».

Cette dernière affirmation n'est pas une formule abstraite : elle est au contraire mise en évidence par le réel attachement que les Européens lui manifestent dans les enquêtes d'opinion.

En effet, telle est l'une des conclusions du dernier Eurobaromètre, paru à l'automne 2016 : les citoyens européens approuvent très largement la libre circulation63(*), en dépit de leurs principales préoccupations qui restent l'immigration et le terrorisme.

81 % DES EUROPÉENS SONT FAVORABLES À LA LIBRE CIRCULATION
QUI CONSTITUE L'UN DES RÉSULTATS LES PLUS POSITIFS DE L'UNION EUROPÉENNE

Au niveau européen, les migrations et le terrorisme restent de loin les principaux problèmes auxquels doit faire face l'Union européenne d'après les personnes interrogées. Ces deux sujets ont cependant perdu de leur importance par rapport au printemps 2016. À 45 %, l'immigration recule de nouveau de trois points, après avoir perdu dix points entre l'automne 2015 et le printemps 2016. Évoqué par près d'un tiers des citoyens de l'Union européenne, le terrorisme perd sept points par rapport au printemps 2016, après le net recul de 14 points enregistré entre l'automne 2015 et le printemps 2016.

Au niveau des États membres, mentionnée par 45 % des Européens, l'immigration est considérée comme la principale préoccupation dans 26 d'entre eux (contre 20 au printemps 2016) - 36 % en France. Elle est la réponse la plus citée en Estonie (70 %), en Hongrie (65 %) et à Malte (65 %). Elle est considérée comme le deuxième problème le plus important en Espagne et comme le troisième au Portugal. Près d'un tiers des citoyens de l'Union européenne évoquent le terrorisme (32 %, en seconde position) - 35 % en France. Cette réponse arrive en tête des préoccupations en Espagne (33 %) et se place en seconde position dans 21 États membres, notamment en République tchèque (47 %), à Malte (45 %) et en Lettonie (45 %), où il atteint les scores les plus élevés. Dans tous les États membres à l'exception du Portugal, de l'Italie, de la Grèce, du Danemark, de la Suède et de la Finlande, l'immigration et le terrorisme sont considérés comme le premier ou le second problème le plus important auquel doit faire face l'Union européenne.

Pour autant, plus de huit Européens sur dix soutiennent « la libre circulation des citoyens de l'Union européenne qui peuvent vivre, travailler, étudier et faire des affaires partout dans l'Union » (81 %, + 2 points de pourcentage par rapport au printemps 2016), une opinion qui est en outre partagée par plus des deux tiers des personnes interrogées dans les 28 États membres de l'Union européenne. Au Luxembourg (96 %), en Estonie (95 %), en Lituanie (95 %), en Lettonie (94 %), en Espagne (91 %) et en Allemagne, en Slovénie et en Irlande (90 % dans ces trois pays), au moins neuf personnes interrogées sur dix sont en faveur de « la libre circulation des citoyens de l'Union européenne qui peuvent vivre, travailler, étudier et faire des affaires partout dans l'Union européenne » - 80 % en France, alors que 16 % sont contre. Le soutien est en revanche un peu moins appuyé en Autriche (67 %), au Royaume-Uni (68 %) et en Italie et au Danemark (72 % chacun). L'opposition à la libre circulation est la plus marquée en Autriche (29 %), au Royaume-Uni (24 %) et en Italie, au Danemark et en Belgique (20 % chacun).

Près de sept Européens sur dix indiquent soutenir « une politique européenne commune en matière de migration » (69 %, + 2). L'immigration de personnes venant d'autres États membres de l'Union européenne évoque toujours un sentiment positif à une large majorité d'Européens (61 %), et à 55 % de Français, après une hausse de trois points de pourcentage par rapport au printemps 2016. Cette réponse a progressé de dix points depuis le printemps 2015 (de 51 % à 61 %) et atteint désormais son plus haut niveau. En revanche, ce type d'immigration suscite un sentiment négatif chez un tiers des citoyens de l'Union (33 %, - 2 par rapport au printemps 2016, - 8 par rapport à l'automne 2014). Par ailleurs, une majorité d'Européens éprouve un sentiment négatif à l'égard de l'immigration de personnes venant de pays en dehors de l'Union européenne (56%, - 2), 57 % en France, mais la proportion de personnes interrogées qui ont une opinion positive de ce type d'immigration continue de croître (37 %, + 3 par rapport au printemps 2016) et atteint son plus haut niveau depuis que cette question a été posée pour la première fois, à l'automne 2014.

Pour les Européens, « la libre circulation des personnes, des biens et des services au sein de l'Union européenne » (56 % des réponses totales, sans changement par rapport au printemps 2016) constitue, avec la paix entre les États membres, également à 56 %, l'un des deux résultats les plus positifs de l'Union européenne.

Source : Eurobaromètre standard (automne 2016).

Comme l'a rappelé M. Jean Pisani-Ferry, « Schengen est l'un des éléments de la citoyenneté européenne ». Or, bon nombre de ressortissants des différents États membres se sentent citoyens européens. Ainsi, selon le même Eurobaromètre, les deux tiers des Européens se sentent citoyens de l'Union européenne (67 %, + 1 point de pourcentage par rapport au printemps 2016), et 61 % en France : c'est le plus haut niveau atteint (à égalité avec celui du printemps 2015). À l'inverse, moins d'un tiers d'entre eux ne sont pas d'accord avec cette affirmation (32 %, - 1).


* 63 Eurobaromètre standard, L'opinion publique dans l'Union européenne, premiers résultats, Étude réalisée dans 34 pays ou territoires par TNS Opinion & Social à la demande de la Commission européenne, décembre 2016.