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Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen

29 mars 2017 : Circuler en sécurité en Europe : renforcer Schengen ( rapport de commission d'enquête )

II. RENFORCER LA PROTECTION DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES

La condition du maintien de l'espace Schengen et du retour à la complète libre circulation est le renforcement du contrôle aux frontières extérieures, indispensable pour rétablir la confiance ébranlée des États membres les uns envers les autres.

S'il est ainsi nécessaire de rééquilibrer le fonctionnement de l'espace Schengen vers davantage de sécurité, cela ne doit toutefois pas se faire au détriment de la fluidité du trafic.

A. GARANTIR UN NIVEAU ÉLEVÉ DE CONTRÔLE ET LES MOYENS DE RÉPONDRE AUX CRISES...

La crise des réfugiés, les attentats terroristes, mais également le résultat des évaluations de l'acquis de Schengen dans les différents États membres illustrent l'impérative nécessité de renforcer la qualité des contrôles assurés aux frontières extérieures de l'Union européenne aussi bien « par temps calme » qu'en cas de crise aigüe.

1. Renforcer les capacités de contrôle aux points de passage frontaliers

La réforme de Frontex, mise en oeuvre dès octobre 2016, est une première réponse opérationnelle aux difficultés rencontrées par l'espace Schengen au cours des dernières années. Cette réforme a en particulier permis de répondre à deux lacunes majeures.

En premier lieu, les moyens d'intervention de Frontex dépendaient intégralement du bon vouloir des États membres, les agents déployés par l'agence dans le cadre d'une opération conjointe ou d'une intervention rapide étant mis à disposition par ceux-ci sur la base du volontariat. La création de la réserve de réaction rapide d'au moins 1 500 garde-frontières et garde-côtes, obligatoirement mis à disposition de l'agence sous 5 jours, garantit désormais à Frontex des moyens humains en plus de ses quelques moyens propres et des moyens mis à disposition par les États membres sur la base d'accords bilatéraux149(*).

En second lieu, les capacités d'action de ces agents déployés étaient, elles aussi, largement soumises à la bonne volonté de l'État hôte de l'opération conjointe ou de l'intervention rapide. C'est ainsi que dans les hotspots grecs par exemple, les agents Frontex n'avaient pu avoir accès aux bases de données, y compris européennes. Le règlement Frontex ne prévoyait en effet qu'une faculté pour les États hôtes d'autoriser les agents invités à consulter leurs bases de données nationales et européennes, nécessaires pour les activités de vérification et de surveillance aux frontières150(*). Le règlement de septembre 2016 a transformé la faculté en obligation s'agissant des bases de données européennes, tout en maintenant le caractère facultatif de l'autorisation concernant les bases nationales151(*).

De même, s'agissant des prérogatives des agents Frontex, en particulier la faculté de refuser l'entrée du territoire à un étranger dépourvu des documents nécessaires ou de mettre en oeuvre le retour d'un étranger en situation irrégulière : si le principe reste que ces agents « ne peuvent accomplir des missions et exercer des compétences que sur les instructions et, en règle générale, en présence de garde-frontières ou d'agents de l'État membre hôte », le nouveau règlement Frontex prévoit désormais que « l'État membre hôte peut autoriser les membres des équipes à agir en son nom ».

Ces modifications représentent indéniablement des avancées. Cependant, comme le remarquait M. David Skuli, directeur central de la police aux frontières (DCPAF) au ministère de l'intérieur, lors de son audition, pour être efficaces, il faudrait que « les garde-frontières européens projetés dans le cadre des actions rapides disposent des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues des pays où ils sont déployés » et ce, de manière automatique, sans que cela soit soumis à l'accord de l'État hôte.

Des limites juridiques existent, comme l'expliquait M. Benoît Brocart, directeur de l'immigration au ministère de l'intérieur : « Le règlement de Frontex, dans la limite de ce qu'acceptent les systèmes juridiques nationaux concernés, accorde aux experts Frontex une capacité autonome pour les contrôles et les escortes, hors supervision d'un officier local. Pour autant, il importe de mettre en oeuvre ces nouvelles prérogatives en tenant compte des législations et de la souveraineté des États hôtes. Ainsi, en France, une telle habilitation ne permettrait pas d'aller au-delà d'un contrôle de première ligne, au risque de heurter la souveraineté nationale. »

M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, indiquait pour sa part qu' « à traité inchangé, nous pourrions imaginer une expérimentation dans le cadre de laquelle certains États délégueraient à Frontex la capacité d'effectuer certains actes ». Il observait toutefois que « resteraient à résoudre des questions de langue de procédure... ».

Sans ignorer ce type de difficultés, votre commission d'enquête ne se satisfait pas de l'entre-deux dans lequel le nouveau règlement laisse les agents déployés dans le cadre des opérations Frontex. Cette situation est d'autant plus regrettable que, depuis le 7 octobre dernier, chaque État membre se doit de mettre à disposition, pour la réserve de réaction rapide, des agents pour la plupart nommément désignés152(*), qu'il serait possible de former spécifiquement à un tel cadre d'engagement. C'est pourquoi votre commission d'enquête préconise qu'à moyen terme soient recherchés les moyens de doter les garde-frontières et garde-côtes déployés dans le cadre des actions de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux.

Proposition n° 3 : rechercher les moyens de doter à moyen terme les garde-frontières et garde-côtes de la réserve de réaction rapide déployés sous l'égide de Frontex des mêmes pouvoirs et capacités décisionnelles que leurs homologues nationaux

Par ailleurs, votre commission d'enquête se félicite de la création de cette réserve de réaction rapide d'au moins 1 500 garde-frontières et garde-côtes, entièrement à disposition de l'agence, qui marque un premier pas vers un véritable corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Cependant, ce n'est qu'un dispositif ponctuel visant à anticiper ou répondre à une situation de crise. Il conviendrait désormais de franchir le pas et de créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes, à l'échelon européen, habilités à effectuer les contrôles au long cours à la frontière extérieure de l'espace Schengen.

Votre commission d'enquête n'ignore pas qu'une telle réforme impliquerait un transfert de souveraineté des États vers Frontex et marquerait inéluctablement une avancée dans l'intégration européenne. Toutefois, là réside la solution aux difficultés nées des différences qui persistent dans les moyens, notamment juridiques, dont disposent les garde-frontières et les garde-côtes des différents États membres. Dès lors que tous les garde-frontières et garde-côtes sont appelés à mettre en oeuvre le même code frontières, il apparaît cohérent de mettre à leur disposition les mêmes outils et qu'ils suivent les mêmes instructions.

Il convient de noter que la création d'un tel corps unique de garde-frontières et de garde-côtes européens n'impliquerait, en revanche, pas nécessairement la présence sur le territoire d'un État membre de garde-frontières ou de garde-côtes venus d'un autre État membre, sauf intervention rapide ou opération conjointe mise en oeuvre face à une situation d'urgence. Toutefois, de telles mobilités pourraient être propices au partage des bonnes pratiques, à l'instar de formations communes et d'échanges.

Proposition n° 4 : à long terme, créer un véritable corps de garde-frontières et de garde-côtes européens habilités à effectuer les contrôles à la frontière extérieure de l'espace Schengen

Au niveau national, deux difficultés ont été exposées à votre commission d'enquête au cours de ses travaux, qui fragilisent le dispositif global de contrôles aux points de passage frontaliers (PPF).

La première tient à l'implantation de ces points de passage.

Comme l'exposait M. David Skuli devant votre commission d'enquête, l'implantation des points de passage frontaliers est actuellement décidée au niveau départemental, par le préfet de département, sans aucune coordination nationale. Cette organisation pose plusieurs problèmes tenant, notamment, à ce que l'ouverture des points de passage frontaliers serait davantage soumise à la pression de certains intérêts locaux, par exemple économiques, plutôt qu'à des considérations d'efficacité des contrôles.

En effet, ouvrir un point de passage frontalier signifie également l'armer, donc mettre à disposition des effectifs. Dans un contexte de contrainte budgétaire, cela implique un arbitrage entre les différentes missions dévolues aux services : affecter des agents au contrôle aux points de passage frontaliers induit une moindre présence sur le territoire pour mener les missions d'interpellation et d'éloignement d'étrangers en situation irrégulière. M. David Skuli s'interrogeait ainsi : « Comment est-il possible d'armer ces points de passage frontaliers, au risque de créer une vulnérabilité qui s'apparente à une passoire ? De l'« Europe forteresse », on passe ainsi à une forme d'« Europe passoire » ! »

Par ailleurs, Mme Hélène Crocquevieille, directrice générale des douanes et droits indirects (DGDDI) au ministère de l'économie et des finances, soulignait les problèmes dus à la localisation des points de passage frontaliers : « Une des difficultés que connaît la douane depuis quelques années est que le réseau des brigades de surveillance terrestre est allé en se resserrant au fil des ans et n'est plus adapté au maillage des PPF qui lui sont confiés. À certains endroits, devoir gérer des PPF induit des déplacements longs qui occupent une part importante du temps des brigades. »

Aussi votre commission d'enquête est-elle favorable à une régulation au niveau national qui permettrait non seulement de mieux résister à certaines pressions, mais également d'avoir une vue d'ensemble des différents maillages territoriaux.

Proposition n° 5 : à court terme, mettre en place une régulation de l'implantation des points de passage frontaliers au niveau national

La seconde difficulté tient au partage de la mission de contrôle aux frontières extérieures entre deux acteurs : la police aux frontières, d'une part, et les douanes, d'autre part.

La répartition des points de passage frontaliers obéit en théorie à une analyse des risques de chaque point de passage dans une logique de compétence, la police aux frontières se voyant attribuer les points de passage frontaliers au « trafic permanent significatif en provenance de pays sources d'immigration ou qui possèdent une importance justifiant une présence policière et douanière permanente »153(*).

Dans les faits, cependant, la répartition actuelle n'est plus adaptée à l'évolution des flux, comme l'expliquait Mme Hélène Crocquevieille à votre commission d'enquête : « La douane gère 49 points de passage frontaliers (PPF) aériens, 20 maritimes et 3 terrestres. Le principe qui prévalait pour la répartition de ces points de passage, à l'origine, confiait à la douane les passages secondaires, avec un trafic relativement faible. Depuis lors, les flux ont pu évoluer de manière significative en particulier sur les points de passage aériens. Certains aéroports alors secondaires connaissent désormais un trafic plus important : 6 des 49 PPF aériens ont aujourd'hui un trafic supérieur à 200 000 passagers. Cela résulte notamment du développement de lignes low cost ou de lignes d'aviation privée. Ces évolutions complexifient l'exercice par la douane des contrôles des passagers dans la mesure où il s'agit de contrôles obligatoires et systématiques. »

Il apparaît donc indispensable, à court terme, de revoir la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes de manière à tenir compte de l'évolution récente des flux, notamment en transférant à la police aux frontières les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an. Pourrait également être mise en place une gestion dynamique de cette répartition par une révision à intervalles réguliers de celle-ci.

Propositions relatives à la répartition des points de passage frontaliers entre la police aux frontières et les douanes :

à court terme, adapter la répartition des points de passage frontaliers aux évolutions du trafic, en particulier transférer les points de passage frontaliers aériens de plus de 200 000 passagers par an à la police aux frontières (proposition n° 6)

à moyen terme, réviser la répartition des points de passage frontaliers à intervalles réguliers (proposition n° 7)

Plus fondamentalement toutefois, votre commission d'enquête s'interroge sur le maintien de ce partage de compétence entre deux acteurs différents.

Si la mutualisation des implantations de la police aux frontières et des douanes a pu faire sens au moment où elle a été décidée, en 1995, il est révélateur de constater que, jusqu'à très récemment, personne ne s'était préoccupé de la façon dont les contrôles étaient effectués en pratique par les douanes. Il s'avère pourtant que celles-ci ne disposaient pas d'un accès direct au fichier des personnes recherchées (FPR), les contraignant à passer par la plateforme de la gendarmerie Judiweb pour pouvoir y accéder, ce qui avait des conséquences en termes de fluidité. Cette difficulté devrait trouver une solution d'ici l'été 2017, selon les représentants des douanes entendus par votre commission d'enquête.

Par ailleurs, les douanes ne disposent pas des mêmes prérogatives que la police aux frontières, seule administration habilitée à procéder à des éloignements, comme cela a été expliqué à votre commission d'enquête par M. Jean-Paul Balzamo, sous-directeur des affaires juridiques, du contentieux, des contrôles et de la lutte contre la fraude à la DGDDI : « Cette mission d'éloignement est essentiellement celle du ministère de l'intérieur. En 1995, l'administration des douanes s'est vue conférer, du fait de sa présence aux frontières pour le contrôle des marchandises, une mission en matière migratoire. C'est une forme de mutualisation des moyens de l'État. Mais nous n'avons pas les mêmes prérogatives que les officiers de police judiciaire (OPJ). Il a fallu modifier les dispositions afin de permettre aux agents des douanes de procéder aux contrôles d'identité et de placer en retenue administrative des personnes en situation irrégulière le temps de les remettre à l'officier de police judiciaire le plus proche, qui relève le plus souvent de la PAF. »

Il en résulte que, si l'agent des douanes est habilité par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à refuser l'admission sur le territoire, donc à placer en zone d'attente le ressortissant qui ne peut pénétrer sur le territoire, il ne peut le maintenir en zone d'attente, zone dont la gestion relève exclusivement de la police aux frontières. Concrètement, M. Jean-François Rubler, chef du bureau de l'organisation, du suivi de l'activité et de l'animation des services de la DGDDI, précisait ainsi qu'en cas de refus d'admission, « dans le cadre de la complémentarité avec la PAF, nous avons un protocole d'accord au niveau central avec la DCPAF et au niveau zonal avec les DZPAF, qui prévoit que nous appelons immédiatement la DDPAF pour qu'elle prenne en charge le ressortissant étranger. Nous effectuons un procès-verbal de remise et, selon les endroits, soit nous acheminons l'étranger auprès de la PAF, soit la PAF vient le chercher. Par exemple, à La Rochelle, où nous tenons le point de passage maritime, en cas de refus d'admission, nous prononçons le maintien en zone d'attente et acheminons la personne sur Bordeaux. C'est la DZPAF qui prend en charge les formalités en vue de son éloignement : placement en centre de rétention éventuellement et réacheminement vers le pays tiers. »

Au-delà des problèmes logistiques prochainement résolus et des questions juridiques, restent « la technicité croissante des contrôles et la professionnalisation de la mission immigration », dont Mme Hélène Crocquevieille relevait lors de son audition qu'elle « exige une formation toujours plus poussée et des investissements en moyens significatifs, avec la perspective, demain, du développement de contrôles biométriques supplémentaires ». Certes, le protocole signé en 2011 entre la DCPAF et la DGDDI « prévoit que la DCPAF, administration de référence, apporte l'expertise technique sur les équipements, la formation auprès [des] agents [des douanes, de même que] la transmission et la diffusion d'informations opérationnelles par les services spécialisés de la DCPAF ». Cependant, comme le faisait observer la DCPAF en réponse aux questions de votre rapporteur, « la complexité de la législation européenne en matière de lutte contre l'immigration irrégulière et l'inflation jurisprudentielle tant européenne que nationale, ainsi que leurs déclinaisons en droit national, sont rédhibitoires pour des agents non spécialisés (autres services de police, douane, gendarmerie) ».

Enfin, l'expérience du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures au cours des derniers mois a montré qu'en dépit des efforts de coordination, police aux frontières et douanes continuent de fonctionner selon des logiques distinctes, conformément à leurs corps de métier respectifs. M. David Skuli observait ainsi : « Si nous avons une coordination avec la douane, force est de constater que celle-ci demeure très ancrée sur son corps de métier qui est de contrôler la marchandise, comme en témoigne le faible nombre de non-admissions qu'elle prononce. La logique du fonctionnement de la douane est distincte de celle de la police, puisque celle-ci, à l'inverse de la police, laisse d'abord entrer sur le territoire national avant de procéder à un contrôle. La police, quant à elle, en contrôlant sur la frontière, évite qu'on y pénètre. »

Dès lors, votre commission d'enquête recommande qu'à long terme, les agents de contrôle aux frontières soient fusionnés en un corps de garde-frontières unique.

Proposition n° 8 : à long terme, fusionner les agents de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique

2. Le devenir des hotspots : transformer un dispositif d'urgence en un instrument pérenne de gestion de crise

En réaction à la crise des réfugiés et aux attentats terroristes, l'Union européenne a mis en place dans l'urgence le dispositif des hotspots154(*).

Comme cela a été évoqué, le bilan de ces hotspots est plutôt positif concernant l'identification et l'enregistrement des étrangers entrés sur le territoire de l'espace Schengen ; en revanche, la question du retour vers leur pays d'origine des personnes n'étant pas en besoin de protection reste entière.

En effet, on compterait depuis la Grèce quelques milliers de retours volontaires - « 6 000 retours ont d'ores et déjà été opérés en Grèce dans le cadre d'un programme de l'Office international des migrations », selon M. Cyrille Baumgartner, secrétaire général adjoint des affaires européennes. Le nombre de retours contraints opérés depuis ce même pays serait, quant à lui, bien plus faible, en dessous du millier : depuis l'accord Union européenne-Turquie155(*), le nombre de personnes reconduites en Turquie irait de 777 selon Mme Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) en France, à 950 selon M. Fabrice Leggeri. M. David Skuli indiquait, pour sa part, n'avoir « pas connaissance, hormis les 821 personnes qui ont été renvoyées, conformément à l'accord entre l'Union et la Turquie, que de l'Italie ou de la Grèce, de nombreux migrants aient été renvoyés vers leur pays d'origine ».

Certes, les compétences de Frontex en matière de retour ont été renforcées, en particulier par la constitution d'une réserve des retours forcés156(*). Il est dès lors permis d'espérer une amélioration de l'efficacité de la politique de retour conduite par l'Union européenne, à l'instar de M. David Skuli qui estimait « l'action de l'agence, à la place des États, dans ce domaine [...] politiquement plus acceptable et techniquement plus efficace. » À l'appui de cette analyse, M. Fabrice Leggeri donnait l'exemple de la mise en oeuvre de l'accord de réadmission conclu avec le Pakistan : « Nous [...] pouvons apporter notre appui aux États membres. Je prends un exemple : la Grèce rencontrait de grandes difficultés pour organiser des vols de retour vers le Pakistan, parce que ce pays ne lui délivrait pas de laissez-passer consulaires. L'intervention de Frontex a montré à ce pays que la Grèce n'était pas la seule concernée, ce qui a donné plus de poids dans les discussions et a finalement permis de faire appliquer l'accord de réadmission conclu entre le Pakistan et l'Union européenne. »

En tout état de cause, les hotspots étant des « centres de tri des migrants » permettant d'orienter les demandeurs d'asile vers la procédure d'asile et de stopper les migrants économiques dans leur parcours illégal, « à l'intérieur de l'Union, le hotspot n'est concevable qu'à la condition de disposer d'un mécanisme de renvoi des personnes vers leur pays d'origine », comme le relevait M. David Skuli.

Dans l'attente d'un tel mécanisme efficace, la solution des « hotspots extérieurs », placés dans les pays limitrophes de l'espace Schengen, est mise en avant par certains, en particulier par le gouvernement hongrois, comme son ambassadeur en France, M. György Károlyi, l'exposait devant votre commission d'enquête. Cette solution permettrait non seulement de stopper les migrants économiques avant qu'ils ne parviennent sur le territoire de l'espace Schengen, sans qu'il soit besoin ensuite de les renvoyer, mais également et surtout, de mettre un coup d'arrêt à l'activité inhumaine, quoique lucrative, des passeurs. Ainsi le contre-amiral Patrick Augier, secrétaire général adjoint de la Mer, proposait de « déplacer le hotspot italien en Libye ou en Tunisie, afin que les migrants y soient directement pris en charge », en indiquant que sa « position personnelle est que nous devrions pouvoir mettre en place un hotspot à Tripoli. Les migrants économiques et les réfugiés politiques s'y rendront directement plutôt que de se faire parquer par des milices dans des camps, parfois sans nourriture. »

Comme le relevaient plusieurs membres de votre commission d'enquête cependant, l'expérience de l'accord Union européenne-Turquie incite à la prudence en la matière. Il importerait en effet de s'assurer de la capacité des pays qui accueilleraient ces dispositifs à les faire effectivement fonctionner, à posséder un régime politique fiable et à ne pas rendre l'Union européenne par trop dépendante d'un éventuel chantage.

Par ailleurs, si un tel dispositif de hotspots extérieurs devait être retenu, il faudrait veiller à en exclure le traitement des demandes d'asile. Ce dispositif ne serait donc pas la stricte reprise du dispositif mis en place en Grèce et en Italie, qui prévoit que les services de l'asile appuyés par le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) sont présents dans les hotspots afin d'y informer sur la procédure d'asile, mais également d'y procéder à l'examen des demandes d'asile. Cela irait par conséquent à l'encontre de la position exprimée par l'ambassadeur de Hongrie devant votre commission d'enquête : « Pour cela, les procédures relatives aux demandes d'asile doivent être traitées dans des centres appropriés, situés en dehors du territoire de l'Union européenne : les « hotspots extérieurs ». Seuls les migrants qui sont éligibles à la protection doivent être autorisés à les quitter et à poursuivre leur route. »

Il ne saurait en être autrement au regard du droit constitutionnel français. En effet, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État qui fait une lecture stricte du préambule de la Constitution de 1946, le droit d'asile ne peut être sollicité que sur le territoire de la République157(*). Permettre le traitement des demandes d'asile dans les « hotspots extérieurs » reviendrait donc à une extra-territorialisation du droit d'asile contraire à notre tradition juridique.

Consciente de ces différents enjeux, votre commission d'enquête estime intéressant de s'associer à la réflexion de certains États membres à la mise en place de « hotspots extérieurs » eu égard aux difficultés rencontrées à ce jour pour éloigner les étrangers en situation irrégulière parvenus sur le territoire de l'espace Schengen. Elle considère toutefois que le traitement des demandes d'asile ne devrait pas entrer dans les missions de ces hotspots.

Par ailleurs, cette proposition serait cohérente avec la position que le Sénat a adoptée, dans une résolution européenne sur la réforme de l'espace Schengen et la crise des réfugiés158(*), à l'initiative de nos collègues Jean-Yves Leconte et André Reichardt. En effet, cette résolution est favorable à « une réflexion sur les possibilités d'installer, avec l'accord des pays tiers concernés, ces structures sur le pourtour méditerranéen », considérant que « cette option, outre qu'elle réduirait le nombre des « victimes » des migrations, pourrait constituer à plus long terme un des éléments d'une stratégie européenne concertée d'anticipation et de maîtrise des pressions migratoires ».

Propositions relatives aux hotspots :

réfléchir à la mise en place de centres d'accueil, d'enregistrement et d'orientation des migrants (hotspots) dans des États tiers afin de limiter en amont l'immigration irrégulière au sein de l'espace Schengen (proposition n° 9)

dissocier l'orientation des demandeurs d'asile au sein des hotspots externalisés, du traitement des demandes d'asile sur le territoire de l'espace Schengen (proposition n° 10)

Dès lors que les demandeurs d'asile ne peuvent voir examinée leur demande dans les « hotspots extérieurs », il convient, comme le suggérait M. Pascal Brice, directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), de développer les voies légales d'accès à l'espace Schengen, notamment le dispositif des visas pour asile qui vient en complément des réinstallations dans l'Union européenne de personnes bénéficiant d'une protection du Haut-Commissariat pour les réfugiés des Nations unies (UNHCR).

Les «  visas aux fins de demander l'asile » ou visas pour asile sont délivrés par les consulats français selon une procédure particulière. Après avoir été saisi par un demandeur ou par un tiers intervenant pour lui, le consulat lui adresse un questionnaire. Après examen de celui-ci, si les éléments sont probants, le demandeur est convoqué au consulat pour un entretien dont le compte rendu est adressé pour avis à la direction de l'asile du ministère de l'intérieur. Dans certains cas, le ministère en charge de l'asile peut à son tour solliciter pour avis l'OFPRA. Si la décision est favorable, le consulat délivre au demandeur un visa de long séjour « aux fins de demander l'asile », qui permet au demandeur de se rendre en France pour y déposer sa demande. Après leur arrivée en France, les titulaires de visas au titre de l'asile doivent s'adresser à la préfecture de région du lieu où ils résident pour demander officiellement l'asile et retirer le formulaire OFPRA.

Lors de sa rencontre avec une délégation de votre commission d'enquête, M. Pascal Brice a indiqué que l'OFPRA mène des actions de formation à destination des agents des consulats pour les aider à évaluer les besoins de protection et les profils à risques.

Les visas pour asile sont des visas de long séjour puisqu'ils ouvrent un droit au séjour d'une durée supérieure à trois mois. Ils échappent à ce titre au code communautaire des visas. La France est le seul pays européen à délivrer ce type de visas, bien que d'autres États délivrent des autorisations de séjour ou des visas humanitaires poursuivant un objectif similaire, comme l'a montré une étude du Parlement européen159(*), citée par nos collègues Jacques Legendre et Gaëtan Gorce dans leur rapport d'information160(*).

À la différence des réinstallations, ce dispositif ne saurait être conçu comme partie prenante du régime d'asile européen commun dans la mesure où il relève de la politique des visas et demeure, à ce titre, discrétionnaire. Pour autant, il conviendrait de le développer en France et de l'étendre au niveau européen afin d'ouvrir les voies d'accès légales à l'espace Schengen pour les demandeurs d'asile de manière, là encore, à les soustraire aux passeurs et à des périples dangereux.

Votre commission d'enquête reprend donc à son compte la recommandation de nos collègues Jacques Legendre et Gaëtan Gorce dans le rapport précité.

Proposition n° 11 : développer au niveau européen un dispositif de visas pour l'asile

Au-delà de cette seule question des visas pour asile, il est ressorti des travaux de votre commission d'enquête que le défaut d'harmonisation des conditions d'entrée et de séjour pour les longs séjours compliquait la tâche des services en charge du contrôle aux frontières extérieures et se révélait source d'abus pour les ressortissants communautaires. Aussi votre commission d'enquête appelle-t-elle de ses voeux un approfondissement de l'harmonisation des conditions de séjour et de circulation dans l'Union européenne et la mise en place d'une base de données commune pour les visas de long séjour et les titres de séjour afin de renforcer les outils à disposition des services en charge de l'application de la législation en matière migratoire.


* 149 Cf. 2e partie, II, A, 2, b.

* 150 Article 10, paragraphe 8, du règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004 portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne.

* 151 Article 40, paragraphe 8, du règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil.

* 152 Pour ce qui est de la contribution française à la réserve de réaction rapide, si la Marine nationale a indiqué que son effectif théorique serait en fait constitué de « jours-hommes », les douanes ont expliqué qu'elles étaient en train de constituer un vivier via appel à candidature. Ce seront donc des agents nommément désignés et spécifiquement formés qui seront mobilisés à la demande de Frontex.

* 153 Cf. 1ère partie, III, A, 2.

* 154 Cf. 2e partie, II, A, 2, a.

* 155 Cf. 1ère partie, IV, A.

* 156 Cf. 2e partie, II, A, 2, b.

* 157 « 4. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République » ; que si le droit constitutionnel d'asile a pour corollaire le droit de solliciter en France la qualité de réfugié, les garanties attachées à ce droit fondamental reconnu aux étrangers se trouvant sur le territoire de la République n'emportent aucun droit à la délivrance d'un visa en vue de déposer une demande d'asile en France ; » (Conseil d'État, ordonnance du 9 juillet 2015, ministère de l'intérieur contre MM. A..., n° 391392).

* 158 Résolution européenne (n° 130, 2015-2016) du 29 avril 2016.

* 159 Humanitarian visas: option or obligation ?, study of the Policy department for citizens' rights and constitutional affairs, European Parliament, 2014.

* 160 Pour de plus amples développements au sujet des visas pour asile, L'Europe au défi des migrants : agir vraiment !, rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 795 ; 2015-2016).