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Laisser respirer les territoires

29 mars 2017 : Laisser respirer les territoires ( rapport d'information )

B. LA NÉCESSITÉ D'UN VÉRITABLE APPUI AU FONCTIONNEMENT ET AU MAINTIEN DE L'ORGANISATION MULTI-SITES

La mise en place de moyens numériques adaptés est essentielle au bon fonctionnement de l'organisation multi-sites. Plus d'un an après la mise en place de cette organisation, le déploiement inégal et le fonctionnement aléatoire de ces moyens n'est pas satisfaisant.

De manière plus générale, la fragilité de l'équilibre entre certains sites des directions régionales pose la question du maintien de l'organisation multi-sites à long terme.

1. Un déploiement de moyens numériques encore trop inégal

Il est aujourd'hui très difficile de faire un bilan de la mise à disposition des outils informatiques adaptés à la nouvelle organisation des directions régionales. Le progrès de leur déploiement est contrasté, la situation diffère selon les régions et selon les directions. Cette différence s'explique par l'implication variable de l'encadrement et/ou de l'administration centrale, dont le rôle en matière d'impulsion est déterminant.

Elle s'explique également par les différences d'approche dans la mise en place de ces moyens. Certaines administrations régionales ont ainsi passé des marchés pour déterminer les solutions les plus adaptées au travail en sites distants, notamment en termes de compatibilité des différents systèmes informatiques. Cette démarche, logique et tout à fait appropriée, prend toutefois du temps, temps dont ont manqué les directions régionales pour préparer leur fusion.

La coordination de la réforme au niveau national

La réforme a été pilotée par un coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l'État, rattaché au secrétaire général du Gouvernement. M. Jean-Luc Nevache, préfet, a été nommé à cette fonction en janvier 2015. Assisté d'une mission interministérielle de coordination, il était notamment chargé d'instruire et d'évaluer les réflexions stratégiques relatives à la mise en oeuvre de la réforme. La mission du coordonnateur a pris fin en janvier 2017, en vertu d'un décret précisant que la poursuite de la réforme « sera conduite dans le cadre interministériel de droit commun, en associant, sous la coordination du Premier ministre, les différentes administrations concernées »28(*).

Prévue pour être étalée sur trois ans, la mise en oeuvre de la réforme des services régionaux de l'État a été plus rapide, à la demande notamment des agents qui souhaitaient pouvoir connaître au plus vite les nouveaux contours de leurs services et missions. La plupart des organigrammes-cibles sont ainsi désormais effectifs. Un certain nombre de difficultés demeurent toutefois, concernant par exemple le déploiement des moyens informatiques adaptés à une collaboration depuis des sites distants29(*). Dans ce cadre, l'appui d'une mission dédiée semblait justifié : on peut donc regretter que la mission du coordonnateur n'ait pas été prolongée, comme cela avait pourtant été prévu dans un premier temps30(*).

De manière générale, il semble que l'importance du déploiement des nouvelles technologies, pourtant mis en avant par le Gouvernement, ne s'est pas suffisamment traduite dans les faits. Divers interlocuteurs ont indiqué que les surcoûts liés aux investissements dans les moyens informatiques n'avaient pas été anticipés. Les dysfonctionnements et les insuffisances demeurent encore nombreux. Ont régulièrement été signalés, et encore récemment, des problèmes liés à la faiblesse des débits qui ralentissent les communications, aux insuffisances ou au fonctionnement aléatoire des moyens de visioconférence, qui compromettent la tenue de réunions.

Si de telles remontées pouvaient être considérées comme normales au début de l'année 2016, elles sont aujourd'hui problématiques. Car les problèmes de communication informatique entre les différents sites des directions régionales affectent leur bon fonctionnement. Même si on peut aisément comprendre que la transformation des systèmes informatiques prenne du temps, il est clair que celle-ci n'a pas été suffisamment préparée et n'a pas fait l'objet de moyens financiers appropriés. Il est vrai qu'il est plus facile de faire une loi bouleversant l'administration des territoires que d'équiper ceux-ci en haut débit !

Préconisation n° 13 :

Assurer prioritairement le déploiement effectif et généralisé des moyens numériques nécessaires au fonctionnement des services régionaux de l'État selon une organisation multi-sites.

2. La crainte d'une remise en cause de l'organisation multi-sites

Dans toutes les villes ayant perdu le statut de chef-lieu de région, vos rapporteurs ont constaté, au-delà du sentiment de déclassement, les craintes relatives au maintien de l'attractivité de la ville pour les fonctionnaires de l'administration déconcentrée. Surtout, des incertitudes sur le maintien de l'organisation multi-sites ont régulièrement été exprimées, par les élus locaux comme par les fonctionnaires des administrations déconcentrées.

L'organisation actuelle de certaines directions régionales alimente ces incertitudes. Sur des sites d'anciens chefs-lieux, la taille critique de tous les services n'est pas assurée, posant ainsi la question de leur avenir. S'agissant du siège de certaines directions établis dans d'anciens chefs-lieux de région, les mêmes questions se posent : le directeur, malgré ses efforts de présence, est néanmoins installé dans le nouveau chef-lieu de la région... Les agents ont aussi le sentiment de devoir veiller à venir régulièrement dans ce nouveau chef-lieu pour ne pas être oubliés.

Ce déséquilibre entre anciens et nouveaux chefs-lieux est aussi visible dans l'exercice des missions des directions régionales. Le responsable d'une direction départementale de la Somme (région Hauts-de France, chef-lieu Lille) a ainsi relevé le déséquilibre entre la place, importante, accordée aux problématiques de l'ancienne région du Nord-Pas-de-Calais, et celle de l'ancienne région picarde qui ont tendance à être sous-estimées. En Auvergne-Rhône-Alpes, la DIRECCTE a indiqué à vos rapporteurs que, pour l'essentiel de ses missions, 80 % des enjeux concernaient l'ancienne région Rhône-Alpes : il est peu aisé, dans ce contexte, de trouver un équilibre entre les deux anciennes régions. Même en Occitanie, où les effectifs ont été répartis de manière très équilibrée entre Toulouse et Montpellier (respectivement 55 % et 45 %), le sentiment de prééminence du nouveau chef-lieu est présent.

Ces impressions de déséquilibre ne sont peut-être que temporaires, car liées au nécessaire temps d'adaptation des directions régionales fusionnées au nouveau contexte régional. Mais comme dit la sagesse des nations : l'eau des rivières et des fleuves va à la mer. Le contexte de baisse continue des budgets et des effectifs de l'administration de l'État, tout d'abord, fera probablement perdurer les manques d'effectifs dans les anciens chefs-lieux de région.

La tendance des agents à se tourner vers le nouveau chef-lieu, pour l'intérêt de leur carrière notamment, pourrait aussi contribuer à terme à la remise en cause de l'organisation multi-sites. Pour la DREAL d'Auvergne-Rhône-Alpes31(*) par exemple, les transferts de postes vers Lyon sont automatiques, alors qu'il est difficile de maintenir les postes basés à Clermont-Ferrand. À Amiens, le préfet a indiqué que le problème d'attractivité de la ville pour les agents était commun à toutes les directions régionales. La volonté de maintenir l'attractivité de la ville pour les fonctionnaires a motivé le lancement d'un projet immobilier de grande envergure, baptisé le « centre des services publics du XXIe siècle ». Ce projet vise à rassembler tous les services de l'État sur un même site, situé près de la gare d'Amiens, afin de faciliter les déplacements des agents. Ce problème d'attractivité des anciens chefs-lieux régionaux ressemble à un cercle vicieux, car il est difficile de motiver les agents à venir travailler ou à continuer de travailler dans des sites sous-dimensionnés, où ils devront accomplir les tâches de deux ou trois personnes...

Les inquiétudes sur le maintien de l'organisation multi-sites sont donc fortes. Avec le déséquilibre entre chefs-lieux de région et anciens chefs-lieux en termes de personnel encadrant et la moindre attractivité des anciens chefs-lieux régionaux, beaucoup craignent que cette organisation ne soit que provisoire et préfigure le rassemblement, à plus ou moins long terme, de tous les sièges de directions régionales au sein du nouveau chef-lieu de région. Étant donnés la complexité de l'organisation multi-sites et les difficultés de sa mise en oeuvre, il y aurait même une certaine logique à tendre vers ce rassemblement. Il faudra une ferme volonté politique pour faire perdurer cette organisation, tout en corrigeant ses défauts.

Enfin, la crainte de la remise en cause de l'organisation multi-sites maintient les agents dans l'appréhension de nouvelles et importantes réformes. Après les bouleversements liés à la fusion des directions et à l'éparpillement de leurs sites, ils aspirent pourtant à une stabilisation de l'organisation de leurs services et à la clarification de leurs nouvelles missions.

Préconisation n° 14 :

Pérenniser les moyens financiers et humains permettant un fonctionnement des services régionaux de l'État selon une organisation multi-sites et prendre les mesures nécessaires au maintien des différents sites des nouvelles directions régionales déconcentrées, en assurant notamment l'attractivité de ceux des anciens chefs-lieux régionaux


* 28 Décret n° 2017-69 du 25 janvier 2017 abrogeant le décret du 26 janvier 2015 relatif au coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l'État.

* 29 Voir infra.

* 30 Le décret n° 2016-1368 du 12 octobre 2016 prorogeant la mission du coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l'État avait prorogé de deux à quatre ans la mission du coordonnateur.

* 31 Dont le siège est à Lyon.