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Laisser respirer les territoires

29 mars 2017 : Laisser respirer les territoires ( rapport d'information )

SUITE DE L'EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 29 MARS 2017

- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -

M. François-Noël Buffet, président. - Nous sommes réunis pour la suite de l'examen du rapport d'information de MM. Darnaud, Vandierendonck, Collombat et Mercier sur la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale. Le bilan des travaux de la mission a été présenté lors de notre réunion du 15 mars dernier, au cours de laquelle les rapporteurs ont été invités à affiner certaines de leurs préconisations. MM. Darnaud et Vandierendonck vont à présent nous les présenter.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Comme la commission des lois l'avait proposé, les quatre rapporteurs, sous l'autorité de M. Darnaud, se sont réunis pour ajuster la rédaction de leurs préconisations.

Nous formulons tout d'abord trois préconisations d'ordre général.

La première a été plébiscitée par l'ensemble des collectivités dont nous avons pu rencontrer les représentants. Le Sénat se grandit, si c'est encore possible, en privilégiant la méthode de l'évaluation et en allant sur le terrain. Nous considérons, en toute modestie, que ce travail de quinze mois doit être poursuivi. En effet, d'une part, la réforme est loin d'être définitivement en place dans tous les territoires et, d'autre part, ce travail d'évaluation, ces rencontres avec les élus répondent à leurs attentes. Voilà pourquoi, dans le droit fil du souhait exprimé par le président du Sénat, nous préconisons de poursuivre le travail d'évaluation de la mise en oeuvre sur le terrain des réformes territoriales, de ses difficultés et des solutions qui ont pu être apportées localement.

Nous proposons en deuxième lieu d'assouplir le recours à l'expérimentation pour définir les modalités d'exercice des compétences. À de multiples reprises, nous avons entendu nos interlocuteurs exprimer un besoin de différenciation territoriale qui pourrait se traduire par un recours accru à l'expérimentation. Aujourd'hui, celle-ci est trop souvent de courte durée et vouée à être aussitôt généralisée ; les collectivités locales souhaitent plutôt des expérimentations de longue durée, destinées à adapter l'application de la loi aux contextes locaux.

Notre troisième préconisation est aussi issue de toutes nos rencontres. Le grand absent des récentes réformes, c'est un projet de loi relatif aux finances des collectivités territoriales, qui nous a été annoncé, mais n'a jamais été déposé et qui porterait sur le financement des dernières réformes. Tous jugent nécessaire un pacte financier entre l'État et les collectivités territoriales qui permette de fixer un cadre de financement pluriannuel des territoires et de soutenir l'investissement local. Nous reprenons donc cette préconisation à notre compte.

J'en viens à la préconisation que nous formulons à l'égard des régions : il s'agit d'en faire l'échelon stratégique en matière de développement économique et d'emploi, ce qui inclut la coordination des acteurs concernés, la formation professionnelle et les transports. Le Sénat n'a que partiellement gagné le combat engagé avec le Gouvernement sur cette question. Cette meilleure coordination peut se faire, là encore, partiellement, par la voie de l'expérimentation quand les collectivités concernées sont volontaires, ce qui n'est pas rare. Un travail sur la mobilité professionnelle ne peut par ailleurs se dispenser d'une réflexion sur les transports.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous proposons également plusieurs préconisations ayant trait aux intercommunalités.

La première d'entre elles porte sur l'épineux problème de la gouvernance et, plus précisément, sur la capacité d'assurer un lien permanent entre les communes et la gouvernance de l'intercommunalité. Cela provoque une grande anxiété chez nombre d'élus. Quand une intercommunalité regroupe plus de trente communes, il devient en effet compliqué d'entretenir ce lien et de faire en sorte que les maires soient associés à la gouvernance de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Voilà pourquoi nous proposons de généraliser à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre de plus de trente communes le dispositif, aujourd'hui spécifique aux métropoles, d'une conférence des maires réunissant régulièrement, sous la présidence du président de l'intercommunalité, l'ensemble des maires de leurs communes membres.

Nous préconisons ensuite de réformer la dotation d'intercommunalité. Nous avons déjà évoqué la question de cette dotation qui contribue à une intégration plus poussée des intercommunalités existantes, notamment par la mutation de certaines communautés d'agglomération en communautés urbaines, voire en métropoles. Notre but est notamment de rééquilibrer les dotations au profit de structures plus rurales, comme les communautés de communes. Nous proposons en conséquence de substituer au montant uniforme par catégories d'EPCI à fiscalité propre des critères fondés sur les caractères propres de l'intercommunalité, indépendamment de la catégorie à laquelle celle-ci appartient : population, charges de centralité et de ruralité, degré d'intégration.

Notre préconisation suivante nous a, elle aussi, beaucoup mobilisés : il s'agit de conforter la commune comme circonscription de base pour l'élection des conseillers communautaires et métropolitains. Nous avons encore rappelé cette exigence, voilà quelques semaines, lors de l'examen du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain.

Nous recommandons ensuite de prévoir la faculté, pour les intercommunalités dites « XXL », à la demande de la majorité des communes membres ou des communes représentant au moins la moitié de la population, de saisir la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), pour modifier leur périmètre. Cela devra évidemment être assorti de conditions, il faudra pouvoir laisser vivre un temps ces structures. Nous avons néanmoins observé que, dans certains territoires, les préfets n'ont pas toujours suivi le souhait exprimé par une grande majorité des élus ; tel fut notamment le cas en Haute-Garonne. Il ne faut pas rendre ces intercommunalités immuables ; certaines évolutions, si elles sont encadrées, peuvent s'avérer profitables, voire même nécessaires.

Nous préconisons encore de limiter la création des métropoles aux seuls territoires très urbanisés en continu. Nous regrettons que certaines métropoles, afin d'atteindre le seuil de population requis pour leur formation, soient allées chercher des territoires périurbains et même ruraux relativement éloignés de leur centre. Lors de l'examen, par le Sénat, du dernier texte législatif avant la suspension de nos travaux en séance publique, relatif à l'exercice des compétences « eau et assainissement », certains de nos collègues ont voulu étendre aux communautés d'agglomération le caractère facultatif du transfert de cette compétence par les communes, parce que certaines de ces intercommunalités ne consacrent pas réellement le fait urbain. Une problématique similaire se pose pour certaines métropoles.

Nous souhaitons également que, lorsqu'une métropole est incluse dans le territoire d'un département, un mécanisme de compensation financière soit prévu qui permette au département de continuer à assumer la solidarité territoriale sur l'ensemble de son territoire. Tel est l'état d'esprit qui prévaut entre la métropole de Lyon et le département du Rhône. On observe une forme de captation des ressources au profit des métropoles ; il faut donc prévoir une redistribution de ces ressources vers leur hinterland afin d'assurer le développement de ces territoires.

J'en viens à notre préconisation relative aux départements. Dans le prolongement de la réflexion que nous avons eue à l'occasion de l'examen de la loi NOTRe, il nous paraît important de préciser que la solidarité territoriale dont sont chargés les départements comprend la redynamisation des communes rurales et des villes petites et moyennes. Cela inclut, bien sûr, l'aide aux communes ou aux intercommunalités ; le soutien aux territoires les plus ruraux est le domaine où le département garde toute sa raison d'être. Même si la région doit, peu à peu, monter en puissance, le département reste un territoire de contractualisation et de péréquation. De par sa proximité, il est l'échelon le mieux à même de faire perdurer cette forme de solidarité territoriale.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je vais à présent vous présenter nos préconisations relatives à l'administration territoriale de l'État.

Nous recommandons tout d'abord de renforcer les services déconcentrés de l'État en matière d'ingénierie, afin de leur permettre d'exercer effectivement leur rôle indispensable de conseil et d'assistance aux collectivités rurales. Dans le Cantal, par exemple, il n'y a aujourd'hui que 104 fonctionnaires d'État !

Nous préconisons également d'assurer prioritairement le déploiement effectif et généralisé des moyens numériques nécessaires au fonctionnement des services régionaux de l'État selon une organisation multi-sites. Le nouveau découpage régional a eu un impact sur les services de l'État et crée pour leur fonctionnement de nouveaux besoins en matière de transports et surtout de moyens de communication. En dépit des affirmations rassurantes, nous constatons qu'il est nécessaire d'accorder la priorité au déploiement d'outils numériques adaptés.

Notre préconisation suivante se conçoit aisément. L'un de nos derniers déplacements nous a conduits à Amiens, ancien chef-lieu de région. Cette ville, certes, bénéficie de l'assurance donnée par le Gouvernement du maintien de certains services de l'État ; elle a néanmoins des besoins spécifiques pour la nouvelle organisation multi-sites, ne serait-ce que pour conserver son attractivité à l'égard des fonctionnaires. L'attractivité des anciens chefs-lieux régionaux nous paraît par conséquent un impératif d'aménagement du territoire. C'est pourquoi nous recommandons de pérenniser les moyens financiers et humains permettant un fonctionnement des services régionaux de l'État selon une organisation multi-sites et de prendre les mesures nécessaires au maintien des différents sites des nouvelles directions régionales déconcentrées, en assurant notamment l'attractivité de ceux des anciens chefs-lieux régionaux.

Enfin, nous préconisons de conforter l'autorité du préfet sur l'ensemble des services territoriaux de l'État. Au sein de la nouvelle organisation territoriale, le préfet doit continuer de jouer un rôle indispensable, mais des pans entiers de l'administration - directions générales des finances publiques, agences régionales de santé, rectorats - échappent à son autorité. L'autorité du préfet est également importante pour renforcer la présence d'une ingénierie territoriale au service des nouvelles intercommunalités.

M. Alain Marc. - Pour ce qui est de l'ingénierie territoriale, certains départements, dont l'Aveyron, s'en sont dotés et ont mis leurs services de voirie ou des bâtiments à la disposition des collectivités. D'autres départements suivront certainement cet exemple.

La solidarité territoriale est confiée au département. Néanmoins, se pose un problème de répartition des compétences avec la région, qui est chargée de l'économie. Prenons l'exemple d'une boulangerie dans une petite commune. Le département peut intervenir pour sa pérennisation. En revanche, si cette boulangerie devient semi-industrielle et embauche quelques employés supplémentaires, qui peut intervenir pour aider son développement, le département ou la région ? Un véritable flou existe aujourd'hui en la matière.

Par ailleurs, ce n'est pas forcément en étendant les périmètres et les compétences des intercommunalités et en les mutualisant que l'on économisera beaucoup d'argent. Au contraire, cela coûte très souvent plus cher. Une évaluation permanente de ces regroupements est nécessaire.

Enfin, les préconisations des rapporteurs pourront-elles être traduites dans un texte de loi ou resteront-elles un catalogue de bonnes intentions ? J'espère que le Sénat, après avoir joué son rôle important d'observateur, pourra légiférer.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous avons beaucoup insisté pour que les compétences du département ne soient pas limitées au domaine social, et la solidarité territoriale peut être une modalité d'intervention. Nos préconisations incluent d'ailleurs la redynamisation des communes rurales et des villes petites et moyennes.

Ainsi, cette compétence en matière de solidarité territoriale doit permettre au département d'agir dans le cas que vous décrivez du commerce de proximité.

M. Alain Marc. - Mais jusqu'où ? Si ce commerce croît, à partir de quand la région prend-elle le relais ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - S'il s'agit de sauvegarder une activité commerciale dans le cadre d'une revitalisation d'un centre-bourg, la solidarité territoriale permet d'intervenir, même si cela ne signifie pas pour autant que la région soit incapable d'agir.

Par ailleurs, il est important que le département puisse développer une ingénierie territoriale au service des intercommunalités, car celles-ci mettront un certain temps avant d'avoir les compétences requises. D'ailleurs, les moyens d'intervention des services déconcentrés de l'État doivent être maintenus, pour les mêmes raisons ; l'ingénierie territoriale du département doit fonctionner de concert avec celle de l'État.

M. Jean-Pierre Vial. - J'ai deux questions. La première porte sur le volet social, notamment sur les centres intercommunaux d'action sociale (CIAS). Lors de vos déplacements, vous avez pu constater que la communauté de communes du Coeur des Bauges ne voulait pas rejoindre l'agglomération de Chambéry, et réciproquement, mais la loi les a contraintes au rapprochement. Le compromis auquel ces intercommunalités ont abouti est le suivant : l'agglomération prend en charge la gestion du CIAS dans le cadre d'une délégation avec les communes de l'ancienne communauté de communes, tout cela étant défini par des courriers échangés entre les présidents, le préfet en étant informé. Néanmoins, tout le monde tremble à l'idée d'un changement de préfet ! Pourrait-on envisager une consolidation qui permette à la fois de bénéficier de souplesse et de sécuriser le montage ?

Ma seconde question, très concrète, rejoint le sujet de l'économie. On peut faire des lois et prévoir des cadres avec les meilleures intentions, mais la mise en place sur le terrain dépend aussi du pouvoir réglementaire. Ainsi, dans la Chartreuse, il y a beaucoup de communes jumelles situées de part et d'autre de la rivière séparant la Savoie de l'Isère, par exemple, Saint-Pierre-d'Entremont (Isère), qui compte un bureau de tabac, et Saint-Pierre-d'Entremont (Savoie), qui a une boulangerie. Ni l'un, ni l'autre ne peut survivre seul et la logique voudrait qu'ils se marient, mais la frontière départementale semble empêcher un tel rapprochement. On incite donc à l'intercommunalité mais, sur le terrain, on nous renvoie à des questions juridiques complexes. Comment peut-on pousser l'administration à faire preuve de plus de souplesse ?

M. Patrick Masclet. - Les rapporteurs confortent la commune comme circonscription de base, c'est parfait, mais il faudra le répéter souvent, car les communes ont de plus en plus de difficultés à exercer leurs missions, à cause de la cure d'amaigrissement à laquelle elles ont été soumises.

Vous préconisez que les intercommunalités puissent saisir la CDCI, mais il faut aller plus loin, car cette commission n'émet que des avis et, quelquefois, le préfet n'en tient pas compte. Il faudrait réfléchir à transformer cet avis en décision, sous certaines conditions de majorité. En effet, on ne fait jamais le bonheur des gens malgré eux, et certaines intercommunalités, créées sur l'impulsion du préfet, sont bancales.

En ce qui concerne la réforme de la dotation d'intercommunalité, vous mettez certaines situations en évidence, dont une que je connais bien dans le Nord. Dans ce département, la géométrie des intercommunalités, qui se dessinent, quelquefois, au rythme des élections municipales, est variable à cause des dotations de solidarité communautaire très inégales, notamment entre communautés urbaines et rurales. Ainsi, la métropole paupérise, malgré elle, les territoires ruraux. On passe à côté de l'essentiel : la communauté d'agglomération par exemple ne doit pas réunir des territoires discontinus par leur densité de population.

Enfin, en ce qui concerne le rôle du département en matière de solidarité territoriale, je rejoins ce que disait Alain Marc. Des communautés exerçaient cette compétence et l'ont perdue parce que la région s'en est emparée. Elles doivent alors recourir à des artifices conventionnels pour continuer de le faire. Il conviendrait donc de clarifier cette compétence de solidarité territoriale, qui constitue un facteur central de l'aménagement cohérent du territoire.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Pour répondre à ces différentes interventions, je veux d'abord faire une remarque générale : sur tous les territoires, quel que soit le degré de précision de la loi, les élus doivent se saisir eux-mêmes du texte, et c'est bien ce que l'on a constaté.

En ce qui concerne le volet économique, l'appréciation diffère selon le territoire considéré et selon la volonté des exécutifs régionaux, qui peuvent être volontaristes ou en retrait. On voit mal comment on peut échapper, au moins au début, aux zones grises, même si notre mission a la volonté de préciser ce que ne dit pas expressément la loi, voire de la compléter ou de l'aménager afin de tenir compte de certaines situations de blocage.

Nous appelons donc de nos voeux un assouplissement du recours à l'expérimentation car, si chaque cas particulier n'implique pas un changement de la loi, il est toutefois important que l'on permette aux territoires de résoudre les problèmes particuliers qu'ils rencontrent. Que l'on prenne l'exemple du CIAS ou celui des communes jumelles, on ne peut pas être suspendu à l'avis d'un préfet, qui peut être remplacé ou changer de regard. Les conditions et le contenu de l'expérimentation doivent donc être assouplis.

Nous avons également constaté que, bien que l'on en soit à un stade parfois embryonnaire - la redéfinition des périmètres intercommunaux ne date que de trois mois -, certains problèmes émergent, très différents selon l'endroit et le type de regroupement. L'exemple des communautés de Chambéry et du Coeur des Bauges souligne la différence flagrante entre un territoire de montagne peu peuplé et un territoire urbain aggloméré, lesquels sont confrontés à des enjeux très différents. Le mariage est donc très compliqué.

Dans les cas où les regroupements ont été forcés pour répondre à une logique de seuil ou pour exprimer une volonté d'aller au-delà du texte de la loi en créant des ensembles plus importants, par exemple dans l'Hérault, il faut voir si cela finit par fonctionner ou si les dysfonctionnements constatés sont tels qu'il faut envisager une recomposition intercommunale, pour mieux coller aux réalités locales, au bassin de vie, et améliorer l'efficacité du regroupement.

J'ajoute que l'on a vu très peu d'intercommunalités interdépartementales ; le département reste une barrière, quoi que l'on en dise. Cela s'explique parfois par la volonté des préfets, dans le cas de déséquilibres démographiques, mais c'est une réalité. Il faudra étudier plus avant ces situations et voir comment elles évoluent.

De manière générale, nous devrons étudier la capacité des élus à s'approprier les textes et à définir les responsabilités respectives de chacun : Qui fait quoi ? Qui assume quelle compétence ? À partir de quel seuil ? -, parce que les appréciations des compétences diffèrent fortement d'un exécutif à l'autre.

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous propose d'autoriser la publication de ce rapport d'information.

La commission autorise la publication du rapport d'information.