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Places financières : quelle stratégie française face au Brexit ?

7 juin 2017 : Places financières : quelle stratégie française face au Brexit ? ( rapport d'information )

C. MODERNISER LE SYSTÈME DE RÉGULATION

De nombreux pans du droit bancaire et financier reposent sur le droit de l'Union européenne. Mais, au-delà, la manière dont chaque régulateur national applique les règles joue également un rôle : « l'environnement réglementaire et le mode de fonctionnement du régulateur constituent des éléments de décision dans le choix du pays d'accueil. [...] Chaque régulateur national garde un mode de fonctionnement qui lui est propre. Ainsi, malgré des textes européens harmonisés, la façon dont la réglementation est appliquée dépend pour une large part de chaque régulateur »230(*).

1. Favoriser le développement et la connaissance des fintech en mettant en place une régulation spécifique et adaptée à l'innovation

Les professionnels traditionnels du secteur financier entendus par votre rapporteur général ont tous mentionné la qualité de la régulation nationale comme un élément d'attractivité de la place de Paris.

Cependant, Londres étant actuellement la capitale européenne des fintech231(*), la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne présente un enjeu spécifique en matière d'innovation financière.

En effet, les fintech opèrent sur différents segments, du financement aux services de paiement ou d'investissement, et contribuent, par leurs innovations, à brouiller les frontières de la réglementation. Certaines activités, notamment de paiement ou de monnaie électronique, bénéficient d'une harmonisation européenne, tandis que d'autres activités, à l'instar des sociétés de financement ou des services d'intermédiation, sont régies par le droit national232(*). De façon générale, les fintech posent deux défis principaux en matière de réglementation :

- d'une part pour la protection des consommateurs et de leurs fonds, car elles proposent souvent un service rompant la chaîne de commercialisation traditionnelle ;

- d'autre part, pour la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme.

L'appréhension par le régulateur des innovations portées par les fintech est déterminante pour favoriser leur création et appuyer leur essor dans des conditions de sécurité assurées. Dans la mesure où ces entreprises développent des services innovants, un dialogue avec le régulateur est souvent nécessaire pour déterminer le statut dont elles relèvent. Ainsi que l'indique Nathalie Beaudemoulin, coordinatrice du pôle « FinTech innovation » à l'ACPR, « les statuts présentent différents niveaux d'intensité réglementaire [...]. Le choix du statut le plus approprié est donc important »233(*). De ce point de vue, l'ACPR et l'AMF ont développé une approche conjointe, avec la création d'un guichet unique en juin 2016 afin de permettre un fléchage des entreprises entre les deux régulateurs en fonction de la nature de leur activité. Un « Forum FinTech » a également été inauguré à l'été 2016, réunissant trente-quatre membres nommés pour deux ans. Associant les entreprises innovantes, les pouvoirs publics et les régulateurs, cette instance vise à développer une connaissance mutuelle entre superviseurs et innovateurs.

En revanche, les régulateurs nationaux ont jusqu'à présent préféré proposer aux acteurs de la fintech un accompagnement personnalisé dans les conditions du droit commun plutôt que d'opter pour la solution britannique dite du « bac à sable ». Ce dispositif, mis en place par la Financial conduct authority (FCA) britannique, permet de mettre en pratique une idée innovante dans un périmètre réduit en bénéficiant d'un cadre réglementaire sur-mesure afin d'en tester la viabilité. Soumise à l'autorisation préalable et individuelle de la FCA, cette dérogation n'est ouverte qu'à des projets dont le caractère innovant et l'apport pour le consommateur peuvent être démontrés. Des assouplissements individuels aux réglementations fixées au niveau national et qui ne font pas l'objet d'une harmonisation européenne peuvent ainsi être octroyés pour une durée déterminée, principalement de six mois234(*). Un plan de sortie, déterminant les conditions dans lesquelles les intérêts des consommateurs sont protégés, doit être élaboré en amont. À l'issue du test, soit l'entreprise peut s'intégrer dans le cadre réglementaire classique, soit son concept n'est pas viable et elle disparaît. Après la soumission de soixante-neuf projets, une première cohorte de vingt-quatre sociétés a déjà bénéficié de cette approche et est arrivée à son terme en avril dernier235(*). La seconde a été sélectionnée en mai dernier.

À la suite du Royaume-Uni, plusieurs pays ont décidé de mettre en place un système analogue, à l'instar de la Suisse et du Luxembourg en Europe ou de Hong-Kong, de la Malaisie, de l'Australie et de Singapour au plan international236(*). À l'occasion du déplacement à Amsterdam, la banque centrale des Pays-Bas a également indiqué à votre rapporteur général qu'un « dispositif sur-mesure pour l'innovation financière », inspiré du « bac à sable » britannique, serait institué dans le courant de l'année.

En France, l'ACPR et l'AMF ont fait un choix différent, qualifié d'approche « proportionnée », qui consiste à écarter toute dérogation individuelle tout en proposant un accompagnement personnalisé dans le cadre de droit commun applicable aux sociétés de même nature.

Cette approche repose sur une triple préoccupation :

- la protection du consommateur, qui doit être pleinement garantie quel que soit le degré de maturité d'une société ;

- la nécessité d'éviter toute rupture entre la période de développement et la période adulte ;

- la volonté de préserver l'équité entre les fintechs.

Votre rapporteur général considère toutefois que le « bac à sable » réglementaire, à condition d'être correctement mis en oeuvre, serait susceptible de répondre à l'ensemble de ces préoccupations, tout en créant un contexte plus favorable à l'innovation financière.

En outre, la mise en oeuvre d'un « bac à sable » réglementaire renforcerait l'attractivité de la place de Paris, notamment pour les sociétés de fintech actuellement implantées à Londres.

Enfin, en étudiant chaque projet soumis et en précisant les règles pouvant faire l'objet d'un aménagement, les autorités de régulation renforceraient également leur connaissance du secteur.

Recommandation n° 12 : afin d'encourager l'innovation financière, mettre en place un « bac à sable » réglementaire permettant des dérogations temporaires et encadrées aux règles de droit commun pour les fintech.

À cet égard, votre rapporteur général note la volonté de la Commission européenne de mieux appréhender ce secteur par le biais d'une consultation lancée le 23 mars dernier237(*), afin d'étudier l'adaptation de la réglementation financière actuelle à l'émergence de ces nouveaux acteurs.

À l'appui de ces réponses, la Commission européenne entend proposer une stratégie européenne pour les fintech d'ici la fin de l'année. La création d'un « bac à sable » européen destiné aux sociétés fintech proposant un service transfrontalier figure parmi les options envisagées dans la consultation et doit être soutenue.

En effet, le « bac à sable » réglementaire européen répondrait à la difficulté née de l'impossibilité, pour un dispositif national, de proposer des dérogations temporaires aux règles harmonisées au niveau européen. Il s'ensuit un risque pour la compétitivité financière de l'Union européenne, l'innovation risquant d'être testée puis développée dans d'autres pôles. À titre d'illustration, la Monetary Authority of Singapore insiste sur les pouvoirs contraints de la FCA britannique dans les dérogations qu'elle peut accorder, tout en précisant que son « bac à sable » réglementaire garantit réellement une adaptation sur-mesure en fonction des besoins spécifiques du projet238(*).

2. Diversifier les recrutements et les parcours à l'ACPR

Spécifique, le secteur des fintech n'en illustre pas moins la nécessité d'une collaboration étroite entre les deux régulateurs nationaux, l'AMF et l'ACPR, pour prendre en compte de nouvelles activités hybrides, brouillant en partie leurs frontières de compétences.

Certes, le système de supervision ne s'intègre pas dans une démarche de valorisation de place, mais assure les conditions de la stabilité financière et de la protection des consommateurs. Pour autant, la relation de dialogue et de compréhension mutuels entre les régulateurs et les professionnels participe de l'attractivité de la place et, in fine, garantit une supervision efficace.

De ce point de vue, les auditions menées par votre rapporteur général ont permis d'identifier une différence entre l'ACPR et l'AMF en matière de ressources humaines. L'AMF recrute principalement des profils « dotés d'expériences reconnues dans le monde de la finance »239(*) de formation scientifique, juridique ou comptable, quand l'ACPR, adossée à la Banque de France, privilégie le recrutement par concours directement après des études souvent généralistes. De ce fait, les professionnels entendus par votre rapporteur général ont évoqué une prise en compte différente des réalités concrètes de leurs activités par les deux autorités de régulation. Si tout conflit d'intérêt entre régulateur et acteur doit bien évidemment être proscrit, une supervision proportionnée et efficace exige une connaissance théorique mais aussi pratique du secteur régulé. À cet égard, l'AMF semble mieux parvenir à articuler la nécessité d'une régulation efficace avec le besoin d'établir une relation de compréhension avec les professionnels.

Aussi, s'agissant de l'ACPR, votre rapporteur général considère qu'une diversification des profils de recrutement, y compris pour les postes de direction, et une variété dans les parcours professionnels des agents, intégrant une expérience en établissement bancaire soumise au strict contrôle de la commission consultative sur les incompatibilités de la Banque de France, participerait au renforcement de l'attractivité de la place de Paris.

Recommandation n° 13 : diversifier les recrutements et les parcours professionnels au sein de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), afin de se rapprocher des pratiques les plus efficientes en matière de ressources humaines.


* 230 « Quelle réglementation pour les fintech ? », in Revue banque, n° 799, dossier spécial Fintech, septembre 2016.

* 231 Selon une étude réalisée par le cabinet KPMG sur le financement des FinTech dans le monde en 2016, sur les trente levées de fonds les plus importantes du secteur en 2016, seulement trois ont eu lieu eu Europe, toutes effectuées à Londres.

* 232 Par exemple, le financement participatif est régi par les dispositions de l'ordonnance n° 2014-559 du 30 mai 2014 relative au financement participatif.

* 233 « Nous nous sommes aperçus que les FinTech avaient des besoins spécifiques », in Revue-Banque.fr n° 799, dossier spécial FinTech, septembre 2016.

* 234 Cf. section 148 du Financial Services and Markets Act, 14 juin 2000.

* 235 À ce stade, aucun résultat n'a été publié par la FCA.

* 236 Mentionnons la conclusion en mai 2016 d'un guichet unique entre le Royaume-Uni et Singapour, appelé « FinTech bridge », visant à faciliter l'accès au marché asiatique pour les fintech de Londres et à attirer à Londres les innovations et investissements asiatiques.

* 237 « FinTech : a more competitive and innovative European financial sector ». Cf. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-fintech-consultation-document_en_0.pdf

* 238 « Response to feedback received », Monetary Authority of Singapore, page 42, novembre 2016.

* 239 http://www.amf-france.org/L-AMF-recrute/Nos-offres/Le-processus-de-recrutement?