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Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout

29 juin 2017 : Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : Faire d'un obstacle un atout ( rapport d'information )

B. UNE MOBILISATION DES PROFESSIONNELS ULTRAMARINS À SOUTENIR ET ACCOMPAGNER

1. Des progrès récents à consolider
a) Une prise de conscience progressive de la part de l'État

L'oubli des spécificités des outre-mer au profit d'une uniformisation paralysante en matière de réglementation de la construction qui a prévalu pendant de longues années à l'échelon central tend progressivement à se dissiper. Vos rapporteurs se réjouissent de la progressive prise de conscience des services de l'État qui les amène à infléchir leur appréhension des territoires ultramarins pour davantage tenir compte de leurs contraintes et de leurs besoins. Par capillarité, les retours d'expérience des services déconcentrés nourris par la mobilisation des professionnels de la construction commencent à s'accumuler et à influencer l'élaboration des normes.

Deux initiatives méritent d'être distinguées : le recours au Programme d'action pour la qualité' de la construction et la transition énergétique (PACTE) et la révision de la RTAA DOM.

Depuis le 10 décembre 2014, une partie du fonds de compensation des risques d'assurance construction, à hauteur de 70 millions d'euros, est mobilisée pour soutenir la rénovation et l'efficacité' énergétique dans un souci de prévention de la sinistralité'. Le PACTE fait partie des programmes prioritaires dans ce cadre et les actions qu'il finance bénéficient de 30 millions d'euros au total. Le PACTE vise à développer et valoriser l'analyse de la sinistralité', à favoriser la montée en compétence des professionnels du bâtiment et à poursuivre la modernisation des règles de l'art. Ce dernier point est particulièrement important pour les outre-mer, dès lors que le constat général de l'inadéquation des DTU et le constat plus particulier de l'obsolescence spécifique des règles Antilles sont actés.

Vos rapporteurs se félicitent que les outre-mer ne soient pas laissés de côté dans le mouvement d'amélioration de la qualité de la construction et de modernisation des normes techniques professionnelles puisque le 17 mars 2016, le PACTE a lancé un appel à projets sur un spectre large comprenant l'amélioration de la connaissance sur le bâti, sur l'essor de matériaux et de filières ultramarines, sur la formation professionnelle et les outils pratiques à destination des acteurs de la construction en outre-mer. Lancé conjointement, un appel à manifestations d'intérêt vise à actualiser les règles de l'art adaptées aux territoires ultramarins. L'objectif est de réviser les référentiels techniques de la profession en fonction des savoir-faire établis et des contraintes géographiques, climatiques et topographiques des territoires. En particulier, cela permettra de faire réaliser les études préalables à l'adaptation des DTU. L'instruction de l'appel d'offres et de l'appel à manifestation d'intérêt est en cours.

Par ailleurs, le processus de révision de la RTAA DOM qui aboutit en 2016 fut marqué avec une bonne association des professionnels des territoires et une bonne animation par les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL). La réglementation précédente était très contestée par les acteurs de terrain tant sur la forme que sur le fond, puisque des règles inadaptées leur avaient été imposées de façon verticale et rigide. La DHUP a conduit pendant un an et demi une consultation large et approfondie dans les territoires qui ont associé aux services déconcentrés de l'État promoteurs, bailleurs sociaux, bureaux d'étude, contrôleurs techniques, constructeurs, architectes et assureurs.

Il est intéressant de relever cette révolution dans l'attitude de l'État car elle suit la création de la cellule de l'outre-mer au sein du bureau de la construction, qui a déjà un bilan positif malgré sa création très récente. Il est essentiel que cette démarche consensuelle qui portait sur un pan de la réglementation propre aux DOM puisse également être retenue par d'autres services centraux de l'État pour préparer des versions ultramarines pertinentes des réglementations générales valables sur l'ensemble du territoire national qu'ils préparent.

b) Réviser les réglementations pénalisant lourdement les entreprises
(1) Le champ thermique, acoustique et d'aération

Le changement de méthode employée lors de la révision de la RTAA a été salué par les professionnels ultramarins, qui se sont investis dans le processus, de même que les avancées obtenues sur le fond pour acclimater le corpus réglementaire. Certaines insatisfactions demeurent toutefois.

La généralisation de la ventilation traversante ne tient pas vraiment compte de la variété des microclimats et une diffraction des obligations selon l'implantation de l'ouvrage, l'exposition aux alizés, le risque cyclonique ou la densité d'urbanisation. Les règles d'acoustique imposent des charges supplémentaires sur la structure des bâtiments (augmentation des planchers, double cloison en béton ou en aggloméré) sans réflexion sur l'ambiance générale de logements nécessairement ouverts sur l'extérieur. Les exigences de porosité des façades tendent à augmenter la surface de menuiseries ce qui pèse sur les coûts et pose des problèmes d'étanchéité des logements, d'autant que le taux de sinistralité a augmenté avec la généralisation des dispositifs de jalousie. La pose de brasseurs d'air au plafond crée des dilemmes pratiques et financiers : faut-il rehausser la hauteur sous plafond ? Peut-on accepter une moindre efficacité de la ventilation pour éviter les surcoûts systémiques induits par un rehaussement ? La ventilation murale peut-elle constituer une alternative ?

Vos rapporteurs demandent que soit engagée une nouvelle révision de la RTAA DOM pour résoudre les questions en suspens. Les principes de la réglementation ne devraient pas être mis en cause et la méthode d'élaboration de la version révisée de la RTAA devrait à nouveau s'appuyer sur une large concertation décentralisée avec l'ensemble des acteurs de la construction dans les outre-mer. Ces points fondamentaux sont acquis. La révision devrait porter sur un ajustement des dispositions qui, par elles-mêmes ou du fait de leur interaction plus ou moins cohérente avec d'autres normes, pèsent lourdement sur l'équilibre financier des opérations. La viabilité des constructions de logement social doit être garantie et servir de boussole aux modifications apportées. Un équilibre devra être trouvé pour préserver le confort des habitants.

Les points qui nécessitent de remettre l'ouvrage sur le métier et de reprendre le dialogue avec les professionnels portent essentiellement sur le coefficient de porosité des façades, la production d'eau chaude sanitaire par énergie solaire, la ventilation par brasseurs d'air, la pose de protections solaires sur des façades peu exposées ou végétalisées et les effets de condensation pour les constructions en altitude de plus en plus fréquentes.

En outre, la RTAA concerne uniquement la construction neuve et le logement. Vos rapporteurs recommandent de préparer des extensions souples et cohérentes de la RTAA pour couvrir progressivement l'existant et le tertiaire, pour lesquels n'existe aucune réglementation en matière thermique, acoustique et d'aération. De même, il conviendrait de combler les lacunes réglementaires, qui gênent l'application outre-mer de la loi de transition énergétique du 17 août 2015.

L'architecture du système demeure complexe puisque le volet acoustique et aération est commun aux cinq DOM, tandis que le volet thermique concerne seulement La Réunion et la Guyane, bientôt Mayotte, des réglementations thermiques régionales s'appliquant en Martinique et en Guadeloupe. Les conseils régionaux de Guadeloupe et de Martinique ont été habilités à modifier la réglementation thermique par les articles 17 et 18 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011. Sur ce fondement, les délibérations du conseil régional de Guadeloupe du 14 juin 2013 et du conseil régional de Martinique du 28 juin 2013 ont fixé les réglementations thermiques applicables sur leur territoire.

La réglementation thermique de la Martinique (RTM) est parfois jugée très sévèrement par les acteurs. Par contraste, l'adoption de la RTAA et son mode d'élaboration plus participatif sont loués. Ainsi, lors de la visioconférence avec les professionnels martiniquais, Monsieur Didier Deris, directeur du bureau de contrôle ANCO 972 a estimé que : « trop rapidement entrée en vigueur, la RTM présente déjà des conséquences déplorables. Nous la jugeons sévèrement ; elle a été produite sans concertation et son contenu même en pâtit. La RTAA DOM est fondée sur la volonté d'éviter la climatisation tout en garantissant le confort thermique, ce qui implique de jouer sur la ventilation. Elle donne aux maîtres d'oeuvre les solutions techniques pour parvenir à ce résultat. À l'opposé de cette démarche orientée sur le confort, la RTM est le type même d'une réglementation purement logicielle. Elle est basée sur des calculs du CSTB partant du principe d'une généralisation de la climatisation qui implique une isolation des logements, directement contraire au souci de ventilation»100(*) Parallèlement, la DEAL de Martinique relève que la RTM impose que chaque élément de construction soit doté d'une fiche technique thermique comportant toutes ses caractéristiques chiffrées afin de vérifier sa compatibilité avec les prescriptions des règles de calculs. C'est un facteur qui peut être bloquant pour les fabricants locaux de produits innovants car ils doivent faire réaliser des essais supplémentaires pour obtenir la caractérisation thermique précise de leurs matériaux demandée par la RTM.101(*)

En revanche, la réglementation thermique de Guadeloupe (RTG) semble mieux acceptée, car elle a été conçue avec les acteurs du secteur du bâtiment guadeloupéen. Elle reprend un principe d'obligation de résultats en fixant le niveau de performance énergétique de l'enveloppe du bâtiment en laissant aux acteurs toute liberté sur les solutions à déployer. Il convient de ne pas négliger toutefois qu'elle pousse au développement d'études de conception et nécessite des prestations d'ingénieries supplémentaires. En outre, la DEAL de Guadeloupe note que si les maîtres d'ouvrage font appel à un bureau d'études, les attestations de conformité en fin de travaux ne sont jamais remises.

Vos rapporteurs ne disposent pas de suffisamment d'éléments pour porter une appréciation éclairée sur la RTG et la RTM. Ils considèrent, de surcroît, que l'habilitation confiée à la Guadeloupe et à la Martinique vont dans le sens de la délocalisation de la production de normes qu'ils appellent de leurs voeux. Pour ajuster des réglementations qui ont vocation à évoluer en fonction des retours d'expérience des acteurs de terrain, ils recommandent d'entreprendre une évaluation indépendante des réglementations thermiques de Guadeloupe et de Martinique. Elle pourra également être mise à profit dans la future révision de la RTAA.

(2) L'accessibilité

Faciliter la vie quotidienne des personnes handicapées et leur intégration dans la vie de la cité demeure une priorité nationale que vos rapporteurs n'entendent pas remettre en cause. Cela n'empêche pas d'examiner les réglementations prises pour atteindre ce but, qui n'ont pas vocation à rester intangibles si elles aboutissent à des incohérences et des contradictions, si elles ne tiennent pas compte des contraintes topographiques et climatiques, si elles contribuent à dégrader la qualité du bâti et accroître les sinistres, si elles menacent la viabilité d'opérations de logement dans les zones qui en manquent cruellement.

Vos rapporteurs estiment en conséquence que des dérogations ciblées et mesurées aux règles d'accessibilité PMR peuvent se justifier outre-mer par l'urgence et l'ampleur du besoin social à satisfaire et par l'intensité des contraintes qui pèsent sur ces territoires fragiles. Ces dérogations doivent permettre de tenir compte de la topographie, de la rareté du foncier et de la fréquence des précipitations.

Des dérogations pourraient par exemple être envisagées dès lors que l'immeuble n'est pas lui-même accessible comme dans l'intérieur de la Guyane ou très difficilement en raison de fortes pentes comme dans les Hauts de La Réunion. On pourrait également envisager de rehausser à R+4 le seuil de bâtiments sans ascenseur. Introduire des tolérances de dimensionnement dans l'organisation intérieure des logements constituerait un aménagement bienvenu. Cela faciliterait l'augmentation des capacités de logement à moindre coût.

Il paraît aussi indispensable d'autoriser l'installation de seuils rehaussés aux portes extérieures pour résoudre les graves problèmes d'étanchéité en contexte tropical. Il s'agit de lutter contre des pathologies du bâtiment récurrentes qui dégradent les logements et la qualité de vie, tout en alimentant l'inflation des primes assurantielles.

(3) Les contraintes environnementales

Un travail important de révision des réglementations environnementales et des procédures d'application qui sont suivies à l'échelon déconcentré paraît nécessaire pour desserrer l'étau des contraintes d'aménagement en outre-mer.

Vos rapporteurs préconisent d'autoriser des dérogations locales pour permettre l'installation de stations d'épuration à moins de 100 m des habitations hors agglomérations pour tenir compte de la rareté et de l'exiguïté du foncier. Cela passe par une révision de l'arrêté du 21 juillet 2015 relatif aux systèmes d'assainissement collectif et aux installations d'assainissement non collectif pour assouplir la procédure de dérogation sur autorisation du préfet. Il dépendra ensuite des services de l'État d'instruire avec bienveillance et célérité les demandes de dérogation, notamment celles des bailleurs sociaux.

Par ailleurs, vos rapporteurs considèrent que, pour accélérer et fluidifier les projets d'aménagement, il faut identifier le patrimoine naturel dans les zones à aménager en achevant le recensement des espèces endémiques et protégées dans chaque territoire. L'objectif est de diminuer le nombre de découvertes inopinées qui bloquent des opérations dont le lancement est déjà acté. Il est question ici moins d'adapter les réglementations que de fluidifier leur application. Dès la délimitation des zones constructibles, un recensement de la biodiversité et des études d'impact environnemental de projets potentiels pourraient être effectués. On peut en espérer une accélération des procédures et une sécurisation des opérations d'aménagement. La résolution des problèmes de compensation des atteintes à la biodiversité en sera également facilitée.

Enfin, la réglementation sur les carrières mérite un rééquilibrage. Il n'est pas question de plaider pour une exploitation sans discernement des ressources mais de lever des freins excessifs à la satisfaction des besoins de construction des outre-mer en valorisant la production locale. En contexte insulaire, il paraît essentiel que les règles et documents d'urbanisme contribuent à l'identification et à la protection des ressources pour rendre possible leur exploitation future. L'élaboration des PLU intervient à un moment crucial pour anticiper la gestion de la ressource en fonction des besoins prévisibles. Les schémas régionaux des carrières doivent permettre de sanctuariser les zones de gisements qui sont rarement prioritaires, du fait des conflits d'usage foncier prégnants, mais qui sont essentielles pour poursuivre les grands chantiers d'infrastructures structurantes.

Vos rapporteurs recommandent de faciliter l'ouverture des carrières dans les territoires où l'insuffisance des matériaux et le besoin de logements sont avérés, en réservant les zones propices à leur installation dans les schémas d'aménagement et les documents de planification, les PLU notamment, en accélérant les procédures et en adaptant les mesures de compensations environnementales et agricoles.

(4) La gestion des risques

La gestion du risque en matière sismique, cyclonique et d'incendie nécessite des ajustements pour être pleinement applicable et utile sans imposer des contraintes démesurées.

Vos rapporteurs souhaitent que soit reprise la cartographie du risque sismique, surévalué par endroits selon les professionnels ultramarins de la construction. Un déclassement de La Réunion en zone 1 est unanimement souhaité. En l'absence établie de sinistre lié à la moindre secousse, le classement en zone 2 semble répondre à un excès de prudence du BRGM. La possibilité de déclasser la Martinique en zone 4 pourrait également être étudiée. Cela reviendrait à la traiter différemment de la Guadeloupe pour tenir compte d'accélérations de sols plus faibles autorisant une diminution des ferraillages dans les structures. 102(*) 

À l'inverse, il n'est pas établi que la réglementation cyclonique soit suffisamment rigoureuse pour tenir compte des vitesses de vent constatées outre-mer. L'application de l'eurocode 1.4 ne donne pas pleine satisfaction à cet égard comme l'ont confirmé les professionnels de Martinique, de La Réunion et de Nouvelle-Calédonie. Les scénarios qui servent de base aux calculs sont en effet trop pensés pour l'Europe. Ils tendent en particulier à prévoir une diminution de la force du vent à mesure qu'on s'éloigne du rivage, ce qui n'est absolument pas avéré en cas de cyclone frappant une île tropicale. Le risque du vent dans les outre-mer est ainsi sous-estimé, ce qui autorise la construction de bâtiments moins résistants dans l'intérieur des terres. Ces immeubles conformes à la réglementation pourraient se révéler fragiles en cas de catastrophe naturelle.

C'est pourquoi vos rapporteurs préconisent de conforter la réglementation du risque cyclonique et de vents violents au-delà du recours aux méthodes de calculs prévues par les eurocodes.

Enfin, vos rapporteurs estiment qu'il est crucial de prolonger la révision de l'arrêté du 31 janvier 1986 sur la sécurité-incendie pour corriger les incohérences avec les règles d'aération applicables outre-mer et valider les solutions techniques proposées par les bureaux d'études.

L'étude menée à La Réunion par Efectis, laboratoire agréé pour la réalisation d'essais de résistance au feu des éléments de construction, a permis de dégager des réponses techniques appropriées pour la construction de la coursive extérieure et pour le choix des matériaux de façade. Monsieur Marc Saluden, chef de projet chez Socotec, a indiqué que les bureaux de contrôle défendaient systématiquement les bonnes pratiques préconisées dans cette étude sur chaque chantier local103(*). Une réponse globale, validée par l'État et sécurisante pour les entreprises, fait néanmoins encore défaut. C'est pourquoi l'étude d'Efectis pourrait être refondue et intégrée à des dispositions réglementaires sécurité-incendie propres aux outre-mer.

c) Vers une logique de performance et des objectifs de résultats ?

Une question de fond demeure en suspens : faut-il rompre avec l'objectif de la prescription des moyens pour s'ouvrir à une logique plus performantielle sur le fondement d'une obligation de résultats ? D'un côté, cela donnerait sans doute de la souplesse pour trouver des solutions techniques adaptées à chaque outre-mer. Et l'on comprend l'exaspération de certaines entreprises face à une forme de paternalisme qui sous-estime leur expertise et qui freine l'innovation : « au reste, disposant désormais de bureaux d'étude intégrés, nous n'avons pas besoin que l'on nous tienne le stylo pour établir l'épaisseur de l'isolant... », selon les termes de Monsieur Stéphane Brossard, président de la commission technique de la FRBTP.104(*)

De l'autre côté, il faut admettre que tous les acteurs de la filière ne sont pas égaux en capacité ni d'appropriation de la réglementation et des normes, ni de résolution de problèmes techniques complexes. Il serait très lourd et très difficile pour un grand nombre de petites entreprises qui forment le coeur du secteur du BTP ultramarin de profiter de la liberté technique nouvelle que leur ouvrirait une réglementation par obligation de résultat. Les frais de conception et d'études des chantiers augmenteraient mécaniquement. Tout dépend des responsabilités qui seront alors supportées par le maître d'oeuvre et le constructeur, dont les possibilités de choix donc d'erreur seront élargies.

Au niveau national, la FFB demeure prudente. Monsieur Dominique de Sauza, président de la commission « technique et qualité » de la FFB considère ainsi qu'en l'état, « l'introduction d'obligations de résultat risquerait au contraire d'accroître les difficultés de mise en oeuvre sur le terrain en augmentant le nombre d'acteurs dans l'acte de construire, sous condition encore qu'ils soient présents en nombre suffisant sur les territoires concernés. »105(*)

Les exemples à fronts renversés de Maurice, qui est intéressée par l'importation d'une forme de modèle de description des moyens à mettre en oeuvre dans des DTU pour rehausser la qualité générale, et de la Nouvelle-Calédonie, qui ne souhaite pas adopter le modèle performantiel australien pour ne pas bouleverser des acteurs qui doivent déjà consentir un effort de formation professionnelle important, montrent combien il est difficile de trancher cette antinomie in abstracto.

L'habitude de travailler dans un schéma de prescription de moyens est gage de sécurité. En revanche, le degré de détail des normes professionnelles paraît excessif et mérite sans doute d'être allégé, de même que la contrainte de respect mécanique des DTU que privilégient marchés publics et contrats d'assurances. Un système mixte est envisageable : des obligations de résultat et des orientations indicatives de moyens inscrites dans des normes professionnelles auxquelles serait rendu leur caractère volontaire initial.

Pour tester in situ le passage à une obligation de résultats et évaluer ses conséquences, vos rapporteurs recommandent de mobiliser les ressources de l'article 88 de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine qui ouvre des possibilités d'expérimentation de règles dérogatoires en matière de construction. Il autorise pour une durée de sept ans à compter de la promulgation de la présente loi, l'État, les collectivités territoriales et les organismes HLM pour la réalisation d'équipements publics et de logements sociaux, à « déroger à certaines règles en vigueur en matière de construction dès lors que leur sont substitués des résultats à atteindre similaires aux objectifs sous-jacents auxdites règles. »

Le décret n° 2017-1044 du 10 mai 2017 portant expérimentation en matière de construction vient à peine de définir le cadre de l'expérimentation. Il vise en particulier la possibilité de déroger à certaines prescriptions de sécurité-incendie et d'accessibilité aux personnes handicapées sur demande du maître d'ouvrage adressée aux ministres chargés de l'architecture et de la construction. Ce dispositif souligne à nouveau la nécessité de référents outre-mer dans les ministères. Ces dérogations expérimentales doivent permettre d'obtenir des effets équivalents aux règles existantes et font l'objet à cette fin d'un contrôle tout au long de la réalisation du projet par une tierce partie indépendante de la conception du projet. Vos rapporteurs estiment que ce dispositif présente un grand intérêt pour les outre-mer et mérite d'y être employé par les maîtres d'ouvrage.

2. Prolonger l'élan en s'appuyant sur le potentiel des territoires
a) Décentraliser la production des normes

Il est temps de prendre acte du fait que les compétences les plus fines et l'expertise la plus solide sur les modes constructifs appropriés aux contraintes et aux besoins des outre-mer se trouvent dans les outre-mer eux-mêmes. Vos rapporteurs sont convaincus que la nécessaire acclimatation des normes de construction aux contextes ultramarins exige de décentraliser leur élaboration.

L'expérience de la révision de la RTAA DOM montre que l'association étroite au sein de groupes de travail constitués de l'ensemble des parties prenantes au niveau local permet d'avancer et d'entraîner l'échelon central. Le renversement de perspective que l'État commence à pratiquer pour ajuster la réglementation dans la concertation avec les professionnels de terrain doit également pousser les bureaux de normalisation et les centres techniques nationaux à modifier leur approche des normes techniques outre-mer.

De l'aveu même des professionnels, l'initiative de la Délégation sénatoriale aux outre-mer de mener une étude sur les normes applicables au secteur du BTP outre-mer a contribué à créer dès l'automne 2016 une nouvelle dynamique. En réponse à la sollicitation de vos rapporteurs, qui ont très largement diffusé un questionnaire préparatoire à leurs auditions dans les outre-mer, un groupe de travail s'est constitué à La Réunion rassemblant la FRNTP, la CAPEB, les assureurs, les architectes, les promoteurs, les bureaux d'étude et de contrôle, ainsi que la DEAL, pour formaliser des propositions concrètes d'ajustement des normes à partir d'un consensus partagé sur les points de blocage.

Cette initiative n'a pas simplement contribué à nourrir les travaux de la Délégation sénatoriale, mais elle a aussi permis de saisir le BNTEC de la question. Des réunions et des échanges de courriers entre la FFB, le bureau de normalisation et le groupe de travail réunionnais ont permis de recenser les DTU posant problème et pouvant faire l'objet d'une adaptation. Sur cette base, des axes de travail clairs ont pu être définis en février 2017. Le BNTEC a répondu favorablement aux professionnels de La Réunion en vue de tenter une expérimentation technique, en coordination avec le programme PACTE, si bien que lors de leur déplacement à La Réunion du 27 février au 2 mars 2017, vos rapporteurs ont pu rencontrer les personnes chargées d'animer une sorte d'antenne locale du bureau de normalisation. Formées à la normalisation par le BNTEC pour en maîtriser les méthodes et le formalisme, celles-ci prépareront des adaptations ou des révisions de DTU, en lien avec les commissions nationales du BNTEC.

Vos rapporteurs se félicitent vivement de ces évolutions qui jettent les bases d'une révolution dans l'approche de l'élaboration des normes. Monsieur Valéry Laurent, directeur du BNTEC a clairement posé les enjeux : « Nous inverserons la logique classique pour tenir compte du fait que les commissions métropolitaines n'ont pas nécessairement la compétence et la connaissance du contexte ultramarin. Ce seront donc les ultramarins qui piloteront l'adaptation. Les commissions nationales faciliteront l'organisation des travaux et seront garantes de leur légitimité et de leur transparence. Cette supervision générale fera intervenir les partenaires habituels que sont le CSTB et les contrôleurs techniques nationaux. Ce renversement de perspective est nouveau car, historiquement, nous n'avons jamais pu disposer des compétences locales pour travailler sur les outre-mer. » 106(*)

Ce développement positif témoigne de la maturité des acteurs de terrain qui sont prêts à exercer en commun de nouvelles responsabilités et à prendre eux-mêmes l'initiative de proposer les aménagements qu'ils estiment nécessaires sans attendre une hypothétique initiative bienveillante de la part des organismes nationaux compétents.

Vos rapporteurs recommandent de pérenniser l'initiative de normalisation ultramarine menée à La Réunion avec l'appui du BNTEC pour proposer des adaptations des DTU. Pour aller plus loin, il sera nécessaire d'amplifier et de généraliser l'expérience réunionnaise. D'une part, des groupes de travail ne constituent pas des structures suffisamment formelles et permanentes pour structurer l'espace de dialogue et de proposition entre les acteurs ultramarins et les organismes nationaux. Une expérimentation est sans doute appropriée pour bénéficier du financement par le PACTE et pour roder de nouvelles méthodes de travail, mais il faut d'ores et déjà préparer l'inscription dans la durée du dispositif. D'autre part, si La Réunion a manifesté un grand dynamisme, il ne faut pas laisser de côté l'ensemble des autres territoires ultramarins. Il est essentiel que pendant la phase d'expérimentation, un dialogue se noue avec les autres outre-mer.

Pour préparer à l'avenir toutes les évolutions de la réglementation et toutes les adaptations des normes professionnelles, vos rapporteurs proposent de constituer trois commissions techniques permanentes dans les départements d'outre-mer. Leurs ressorts seraient : la Guadeloupe et la Martinique, rassemblées au regard de leurs similarités pour gagner en synergie ; la Guyane dont le climat équatorial appelle un traitement particulier ; La Réunion et Mayotte dans la perspective de soutenir le plus jeune département de France qui ne possède pas encore l'expertise nécessaire.

Les commissions techniques permanentes de la construction en outre-mer seraient constituées de représentants de l'ensemble des acteurs de la chaîne de construction : grands maîtres d'ouvrage (collectivités, bailleurs sociaux et promoteurs immobiliers, entreprises de tailles diverses, bureaux d'études, architectes, contrôleurs techniques, assureurs, ainsi que des ingénieurs ou des scientifiques rattachés à des laboratoires de recherche pertinents. Elles auraient la charge :

- de préparer une adaptation des normes professionnelles, notamment des DTU, en articulation avec les bureaux de normalisation. En particulier, l'actualisation des règles Antilles appartiendra à la commission locale Guadeloupe-Martinique ;

- et de proposer aux services de l'État des évolutions et des adaptations de la réglementation (RTAA, accessibilité PMR, sécurité-incendie) à partir des solutions techniques élaborées localement. En particulier, la commission locale Guadeloupe-Martinique travaillera sur l'évolution de la RTM et de la RTG. Une attention particulière sera accordée à la résolution des conflits entre normes de façon à garantir la cohérence et l'applicabilité du corpus ultramarin.

Il ne paraît pas judicieux de dessiner dès à présent l'organisation et le mode de fonctionnement internes des commissions techniques. Vos rapporteurs considèrent qu'il faut laisser ce soin au règlement intérieur de chacune d'entre elles. On peut relever toutefois qu'il est de coutume que ce type d'instance se dote d'un rapporteur préparant les décisions du collège. Il conviendrait alors de veiller à assortir le choix du rapporteur des garanties usuelles de compétence technique et d'impartialité.

Vos rapporteurs estiment judicieux de prévoir explicitement dans les clauses-types de marchés publics ou de contrats d'assurance-construction que les entrepreneurs puissent s'écarter de certaines normes professionnelles, comme les DTU, dès lors qu'il n'en existe pas de version adaptée au contexte ultramarin et validée par une commission technique locale. Cela confortera le rôle des nouvelles commissions et apportera une souplesse bienvenue afin d'écarter sans attendre l'application contreproductive de DTU inadaptés.

Les différentes commissions techniques permanentes de la construction en outre-mer devront aussi travailler ensemble dès lors que certaines problématiques sont largement communes. D'une manière générale, les outre-mer pèseront d'autant plus auprès des instances nationales qu'ils pourront présenter des positions et des solutions communes dans le respect de leurs spécificités propres.

b) Faciliter la diffusion de l'innovation en renouvelant les procédures

Le développement de filières de matériaux locaux mérite de figurer au rang des priorités des pouvoirs publics car il apporterait une plus-value considérable aux outre-mer à la fois en matière d'emplois et de montée en compétence de la main d'oeuvre, de valorisation des ressources naturelles, de réduction des importations et de développement durable. Vos rapporteurs préconisent de soutenir financièrement et techniquement la constitution de filières de produits de construction locaux, notamment de matériaux biosourcés.

Les opérations prometteuses en cours doivent être pérennisées et prolongées. Il faut saluer à ce titre :

en Guadeloupe, les études soutenues par l'État et menées par l'université des Antilles sur l'utilisation de matériaux biosourcés en tant qu'isolants de toiture. Des opérations pilotes sont également menées sur les bois composites et sur les eurocodes pour favoriser la construction en bois ;

en Guyane, l'évolution de la Maison des forêts et bois, dépendant de l'interprofession, pour devenir un centre technique des bois et forêts chargé de certifier et de caractériser les bois guyanais. À ce jour, huit essences ont été caractérisées pour un emploi dans la construction. Des travaux sont en cours pour certifier l'intertwist, matériau étudié en partenariat avec l'Ademe ;

à La Réunion, des études poussées sur le cryptoméria, une essence de résineux, ont été menées par le Cirbat avec l'appui de l'institut technologique FCBA, centre technique industriel national équivalent du CSTB pour les secteurs de la forêt, de la cellulose, du bois-construction et de l'ameublement. L'objectif est de permettre son référencement comme bois de construction au-delà du simple bardage.

Pour favoriser l'essor et l'emploi de techniques innovantes et de matériaux locaux dans les outre-mer, vos rapporteurs considèrent qu'il faut jouer sur plusieurs leviers : l'accroissement des ressources techniques dans les outre-mer, la diversification des moyens de certification et la révision de des procédures d'avis technique

Vos rapporteurs considèrent qu'il est essentiel d'accroître la connaissance sur les modes constructifs adaptés aux contextes ultramarins en soutenant le développement de laboratoires et de centres techniques locaux, capables de produire des études et des données fiables sur le devenir des bâtiments en milieu tropical (vieillissement des matériaux, corrosion humide, action UV), ainsi que d'élaborer et de valider des solutions techniques innovantes sur le bâti tropical.

Les trois laboratoires installés au Cirbat constituent un modèle à étendre. Ils contribuent à la recherche de solutions techniques adaptées et d'accompagnement de l'innovation auprès des entreprises locales. Ces travaux ont notamment débouché sur l'élaboration d'un guide de bonnes pratiques pour la pose de bardages de bois en climat tropical. L'Observatoire régional de lutte anti-termites (Orlat) contribue à optimiser les traitements pour améliorer la durabilité des bâtiments. Le Laboratoire d'essais de menuiserie (LEM) contribue à la conception des menuiseries adaptées au climat tropical et réalise les tests de résistance des fenêtres à l'air, à l'eau et au vent selon le classement de performances AEV. Le Laboratoire de vieillissement des matériaux (LVM) produit des données très pertinentes en l'absence de tout référentiel adapté aux outre-mer sur l'action combinée de l'air marin salé et du rayonnement solaire sur les produits de construction. D'autres structures de pointe sont implantées dans les universités de La Réunion et des Antilles.

Cependant, chacun de ces laboratoires demeure de petite taille et ne peut mobiliser des moyens importants. C'est pourquoi il est crucial de tisser un réseau entre ces structures pour dégager des économies d'échelle et mutualiser les recherches. Pour favoriser les échanges d'informations et de compétences sur la construction entre les outre-mer, vos rapporteurs proposent de créer sur financement d'État une structure inter-outre-mer pour fédérer l'expertise concentrée dans les laboratoires et les centres techniques locaux et diffuser les études et les recherches entre les territoires ultramarins. Il serait très pertinent que les commissions techniques permanentes de la construction en outre-mer, dont vos rapporteurs souhaitent la création, participent également au réseau.

Par ailleurs, la dépendance à l'égard des centres techniques métropolitains pour procéder aux homologations nécessaires pèse sur l'emploi des matériaux locaux et de techniques innovantes outre-mer. Pour abaisser les coûts et raccourcir les délais de certification des matériaux, vos rapporteurs proposent de faciliter le recours à des certificateurs qualifiés hors de l'Hexagone. À cette fin, il convient simultanément :

- d'installer des organismes certificateurs dans les outre-mer, soit par implantation d'agences locales de laboratoires nationaux, soit par accréditation de centres techniques locaux existants pour leur permettre en particulier de procéder sur place à certains essais nécessaires à la vérification de la conformité aux normes européennes et au marquage CE des produits ;

- et de permettre aux entreprises ultramarines de solliciter plus aisément les certificateurs étrangers agréés maîtrisant les règles européennes.

Enfin, seule une révision de la procédure d'avis technique permettra aux outre-mer de sortir de l'angle mort dans lequel ils sont aujourd'hui confinés.

En premier lieu, vos rapporteurs proposent de favoriser l'extension aux outre-mer d'avis techniques déjà délivrés pour le seul Hexagone en prévoyant une instruction accélérée par un groupe spécialisé ad hoc dédié à l'outre-mer au sein de la CCFAT. Devront être pris en compte les agréments dont bénéficient des produits similaires dans d'autres pays, ainsi que les retours d'expérience sur leur utilisation dans des conditions climatiques proches. L'extension aux outre-mer de l'avis technique existant bénéficierait d'un soutien financier public pour ne pas rester à la charge entière du fabricant. La phase d'instruction serait décentralisée : le rapport ne serait plus automatiquement confié au CSTB mais plutôt à un centre technique implanté outre-mer qui réaliserait sur place les essais requis.

En deuxième lieu, vos rapporteurs souhaitent faciliter la délivrance d'avis techniques valables uniquement dans les DOM pour les produits innovants destinés à un usage en milieu tropical selon le même triptyque : procédure accélérée, groupe spécialisé et instruction locale. La CCFAT nationale conserverait sa compétence pour garantir l'égalité de traitement des pétitionnaires et la validité des avis restreints à l'outre-mer.

En troisième lieu, vos rapporteurs préconisent de rendre obligatoire la couverture des outre-mer par toutes les nouvelles demandes d'avis techniques touchant une liste de domaines prioritaires définis par l'État en concertation avec les professionnels pour stimuler la diffusion de l'innovation outre-mer et la conquête de marchés à l'export sur les pays tropicaux. L'architecture bioclimatique et matériaux biosourcés pourraient constituer des sujets pertinents dans ce cadre. Pour une période transitoire, et dans les seuls domaines prioritaires, l'État compenserait financièrement les frais supplémentaires occasionnés à l'industriel demandeur.

En quatrième lieu, vos rapporteurs recommandent d'encourager le dépôt de demandes collectives d'avis techniques pour en minimiser le coût individuel sur les entreprises ultramarines, par exemple via des structures comme des clusters ou des technopôles.

En cinquième et dernier lieu, vos rapporteurs demandent que les entreprises ultramarines soient accompagnées dans leurs démarches d'avis techniques et d'appréciation technique d'expérimentation par des relais régionaux du CSTB. En effet, il existe déjà dans l'Hexagone un réseau national d'accompagnement constitué par des partenaires locaux du CSTB dans les territoires pour éviter aux innovateurs de devoir se rendre systématiquement à Paris avec les délais et les frais induits. Rien ne justifie que les DOM ne soient pas intégrés à ce réseau, alors même qu'ils pâtissent bien davantage de l'éloignement.

Ces préconisations forment un ensemble cohérent dont l'adoption permettrait de lever les obstacles techniques et procéduraux à l'obtention d'avis techniques et de certifications pour les entreprises des outre-mer.

c) Veiller à la qualité de la construction et maîtriser les surcoûts d'assurance

La contrainte assurantielle contribue grandement à resserrer les obligations normatives qui pèsent sur les acteurs de la construction ultramarins. Elle alourdit indubitablement le coût des opérations. C'est pourquoi il est essentiel que les assureurs soient associés à la révision des réglementations et des documents techniques professionnels.

Il n'a pas été possible à vos rapporteurs d'obtenir des éléments chiffrés permettant d'apprécier le différentiel de coûts d'assurance construction entre l'Hexagone et les outre-mer. La Fédération nationale des assureurs se déclare incompétente. Elle considère que le très faible recours au bureau central de tarification, qui peut être saisi par tout assujetti à une obligation d'assurance, prouve que le BTP en outre-mer n'est pas particulièrement concerné par des refus de couverture des risques. Sans être niées par les sociétés d'assurances implantées outre-mer, les surprimes sont justifiées par la prégnance des risques naturels.

Afin de disposer d'éléments d'information objectifs permettant d'évaluer les surprimes que doivent supporter les entreprises ultramarines, vos rapporteurs recommandent d'étendre à l'ensemble des DOM l'étude sur la sinistralité et les pathologies du bâtiment réalisée à La Réunion par l'Agence qualité construction. Sur cette base clarifiée, ils proposent que soient menées des concertations locales avec les assureurs pour contenir le coût de l'assurance.

Pour faire baisser les primes, il convient aussi de veiller à la qualité générale de la construction. À cet égard, vos rapporteurs souhaitent qu'une attention toute particulière soit portée au développement de la formation continue et à l'accès aux documents techniques pour les professionnels du BTP, ne serait-ce que pour tenir compte des évolutions incessantes des normes.

Enfin, vos rapporteurs n'ont pas manqué d'être frappés par les conséquences esthétiques d'une réglementation uniformisatrice et de la logique de prescription des moyens retenue dans les DTU nationaux. Pour assurer la conformité des bâtiments, on construit à La Réunion ou en Martinique comme dans le Gard ou le Loiret. Les nouveaux programmes immobiliers s'y ressemblent tellement que l'on pourrait se méprendre sur l'endroit où l'on se trouve. Pour éviter la perte culturelle, qui pourrait ne pas être anodine à terme pour l'économie du tourisme, que constitue la standardisation esthétique de l'habitat, vos rapporteurs préconisent de s'inspirer davantage des styles architecturaux et des modes de construction traditionnels. L'adaptation des normes au contexte local, dont seraient chargées les commissions techniques permanentes d'outre-mer, devrait offrir de nouvelles libertés utiles aussi à cet égard.


* 100 Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

* 101 Contribution écrite précitée de la DEAL de Martinique.

* 102 Visioconférence avec la Martinique du 12 janvier 2017.

* 103 Table ronde du 9 février 2017.

* 104 Audition de la Fedom du 13 octobre 2016.

* 105 Audition de la FFB du 13 octobre 2016.

* 106 Table ronde du 9 février 2017