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Culture et handicap : une exigence démocratique

19 juillet 2017 : Culture et handicap : une exigence démocratique ( rapport d'information )

B. DES GARANTIES JURIDIQUES

1. Des principes clairs au niveau international

Les droits culturels des personnes handicapées sont clairement reconnus par le droit international. La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 avait sans doute ouvert la voie en prévoyant, à son article 22, que « toute personne, en tant que membre de la société, [...] est fondée à obtenir la satisfaction des droits [...] culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité ». Dans sa droite ligne, l'article 15 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels enjoint les États parties de reconnaître à chacun le « droit de participer à la vie culturelle ».

Logiquement, ce droit a donc été également inscrit dans le texte international de référence destiné à promouvoir, protéger et assurer les droits et libertés fondamentales des personnes en situation de handicap. C'est l'objet de l'article 30 de la convention relative aux droits des personnes handicapées, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 13 décembre 2006, qui porte sur la « participation à la vie culturelle et récréative, aux loisirs et aux sports ». Les États parties à cette convention, que la France a signée en mars 2007 puis ratifiée en février 2010, s'engagent à reconnaître « le droit des personnes handicapées de participer à la vie culturelle, sur la base de l'égalité avec les autres ».

Cette dernière précision est essentielle. Elle impose un accès à la culture comparable à celui proposé au reste de la société. Cette disposition implique de développer des produits culturels dans des formats accessibles, d'assurer l'accès aux contenus audiovisuels et aux autres activités culturelles dans des formats accessibles et de garantir l'accessibilité des lieux de culture au sens large - c'est-à-dire les théâtres, les musées, les cinémas, les bibliothèques ou encore les lieux touristiques. Elle suppose également, de la part des États parties, qu'ils donnent « aux personnes handicapées la possibilité de développer et de réaliser leur potentiel créatif, artistique et intellectuel, non seulement dans leur propre intérêt, mais aussi pour l'enrichissement de la société », comme le précise la convention.

La convention de 2006 consacre par ailleurs des principes importants dans la perspective de bâtir une société égalitaire et inclusive, en particulier le droit à l'autonomie, le respect de l'estime de soi et de l'intégrité, ainsi que la sensibilisation aux stéréotypes et aux préjugés.

L'observation générale n°21 du comité des droits économiques,
sociaux et culturels de l'Organisation des Nations unies (ONU)

Dans le cadre de sa mission de surveillance de l'application du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le comité des droits économiques, sociaux et culturels a adopté, lors de sa quarante-troisième session en novembre 2009, une observation portant sur l'article 15 du Pacte qui prévoit le droit de chacun de participer à la vie culturelle. Plusieurs remarques traitent de la question de l'accès des personnes handicapées à la culture.

S'agissant du principe d'accessibilité, le comité indique que cette notion « s'entend des possibilités effectives et concrètes qui sont offertes aux individus [...] de jouir pleinement de la culture, dans des conditions qui sont accessibles physiquement et financièrement à tous dans les zones urbaines et rurales, sans discrimination ». Il précise que l'accès des personnes handicapées doit être assuré et facilité à ce titre. Il ajoute que l'accessibilité « comprend aussi le droit de chacun de rechercher, de recevoir et de partager des informations sur toutes les manifestations culturelles dans la langue de son choix », qui donne tout son sens à l'enjeu de l'accessibilité numérique.

Le comité cite également les règles pour l'égalisation des chances des personnes handicapées, adoptées par une résolution de l'Assemblée générale des Nations unies en 1993. Il réitère l'importance que les États fassent « en sorte que les handicapés aient la possibilité de mettre en valeur leur potentiel créatif, artistique et intellectuel » et ajoute que cette observation vaut à la fois « en milieu urbain ou en milieu rural ». Il estime que « les États parties devraient notamment reconnaître le droit des personnes [handicapées] d'avoir accès aux produits culturels, aux émissions de télévision, aux films, aux pièces de théâtre et autres activités culturelles dans des formats accessibles ; d'accéder aux lieux d'activités culturelles tels que les théâtres, les musées, les cinémas, les bibliothèques et les services touristiques, et, dans la mesure du possible, aux monuments et sites importants pour la culture nationale ; d'obtenir la reconnaissance de leur identité culturelle et linguistique spécifique, y compris les langues des signes et la culture des sourds ; et de bénéficier des mesures encourageant et promouvant leur participation, dans toute la mesure possible, aux activités récréatives, de loisirs et sportives ».

2. Le silence de la loi de 2005 sur l'accès à la culture

Bien que la loi « handicap » du 11 février 2005 ait pour objet de faciliter l'insertion des personnes handicapées en milieu ordinaire en leur permettant d'accéder aux mêmes droits que les autres citoyens, elle demeure muette sur la question de l'accès à la culture des personnes concernées. Elle se concentre avant tout sur les questions d'accès aux soins, de ressources et de citoyenneté.

Il en va de même pour la Stratégie européenne 2010-2020 en faveur des personnes handicapées, qui ne mentionne pas non plus expressément le sujet de la culture. Pour permettre aux personnes handicapées d'exercer pleinement leurs droits et de participer à la société et à l'économie au même titre que les autres, la Commission européenne identifie huit domaines prioritaires d'action, au premier rang desquels l'accessibilité, la participation et l'égalité.

Compte tenu de la clarté des dispositions internationales en la matière et de leur force juridique dans notre droit interne, ce silence n'est pas un problème en soi. C'est d'autant plus vrai que de nombreux principes consacrés par la loi de 2005 trouvent pleinement à s'appliquer dans le domaine culturel. Il n'en demeure pas moins que l'on peut se demander si cette absence, en faisant apparaître la culture comme une question mineure, voire accessoire en comparaison de celle de l'accès aux soins ou de la satisfaction des besoins dits « primaires », ne conduit pas trop souvent à en négliger l'intérêt ou le bien-fondé pour les personnes en situation de handicap. En tout cas, elle relègue la dimension culturelle à l'arrière-plan, au risque de ne pas suffisamment inciter les établissements et structures culturels à agir dans ce domaine, ou en privant les initiatives existantes d'une visibilité qui leur serait bien nécessaire.

Parmi les dispositions de la loi de 2005 susceptibles d'être déclinées en matière culturelle, il convient de citer le principe du droit à compensation des conséquences du handicap énoncé à l'article 11, qui doit permettre aux personnes handicapées de mener une vie sociale la plus normale possible. Il s'appuie sur la rédaction d'un projet de vie détaillant les besoins et les aspirations de la personne handicapée de manière à faciliter la prise en compte de ses besoins de compensation. Il paraîtrait légitime que les besoins culturels de ces personnes puissent être considérés à cette occasion.

Surtout, le principe d'accessibilité consacré par la loi, qui se traduit en particulier par des obligations pour ce qui concerne les établissements recevant du public, s'applique évidemment aux structures culturelles.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi, d'importants retards ont néanmoins été accusés dans la mise en accessibilité des bâtiments existants, pour laquelle un délai de dix ans avait été initialement prévu. Face à l'ampleur des contraintes financières et techniques, une ordonnance du 26 septembre 2014, ratifiée par le Parlement le 21 juillet 2015, a accordé de nouveaux délais aux propriétaires ou exploitants d'établissements recevant du public, en contrepartie de l'élaboration par ces derniers d'un agenda d'accessibilité programmée (ADAP), qui doit être accompagné d'un calendrier précis et d'un engagement financier. Ces délais vont de trois ans pour les bâtiments ayant une capacité d'accueil maximale de deux cents personnes, à six ans pour les bâtiments de plus grande capacité et même neuf ans pour les établissements possédant plusieurs bâtiments. Des dérogations ont également été prévues pour les établissements « en difficulté financière avérée ».

Répartition des établissements recevant du public
(sur une base de 1 million) au 1er mai 2016

Source : « les chiffres clés du handicap 2016 », ministère des affaires sociales et de la santé

En ce qui concerne l'état de la mise en conformité des établissements recevant du public gérés par le ministère chargé de la culture ou l'un de ses opérateurs, les chiffres communiqués à votre commission à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2017 laissaient apparaître que seule une petite minorité de bâtiments était d'ores et déjà accessible, de l'ordre de vingt-cinq sur près de cent vingt établissements concernés. La grande majorité des établissements engagés dans un ADAP sollicitent un délai supplémentaire de six ans pour mener à bien leurs travaux.

La portée qui doit être donnée au principe d'accessibilité reconnu par la loi de 2005 est toutefois sujette à interprétation. L'accessibilité désigne-t-elle la seule question de l'accès aux bâtiments ou comprend-elle également la question de l'accès à l'offre proposée par ces établissements ? Sur ce point, une ambiguïté demeure, que le législateur pourrait venir utilement lever. Quoi qu'il en soit, tous les établissements nationaux sont aujourd'hui équipés de dispositifs de surtitrage. Il n'en va pas de même pour les autres salles de spectacles visuels ou sonores.

3. La consécration législative des droits culturels

La récente reconnaissance en droit français des droits culturels devrait sans doute permettre de compenser le silence de la loi de 2005. À l'initiative du Sénat, les droits culturels ont été inscrits à deux reprises dans la loi au cours des deux dernières années, d'abord dans la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), puis dans la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite loi « création ».

La notion de droits culturels vise à reconnaître à chacun le droit de vivre dans la liberté et la dignité de son identité culturelle. Si elle recouvre un champ plus large, elle englobe aussi le droit de chaque personne « d'accéder et de participer librement [...] à la vie culturelle à travers les activités de son choix », comme énoncé à l'article 5 de la Déclaration de Fribourg de 2007 sur les droits culturels.

Il s'agit d'une notion importante pour permettre l'émergence de politiques plus inclusives, davantage tournées sur l'individu. Cette notion prend en compte les êtres dans leur diversité - et donc dans la diversité de leurs besoins - et les voient comme une source d'enrichissement pour l'autre.

Surtout, la notion de droits culturels permet d'aller plus loin que la seule question de l'accès aux équipements culturels qui constituait le coeur de l'approche à l'égard des publics handicapés jusqu'ici. Elle a vocation à devenir l'horizon de nos politiques publiques et devra nous servir de guide pour évaluer les politiques actuelles, ce qui suppose, pour les publics en situation de handicap par exemple, de s'assurer que l'offre culturelle n'est pas un simple « ersatz » de culture, mais bien la culture telle qu'elle se pratique et se vit dans la société en général.

Ce n'est pas un hasard si la loi « création » du 7 juillet 2016, dans la foulée de la consécration des droits culturels, comporte plusieurs dispositions destinées à faciliter l'accès des personnes handicapées à la culture et à la création.

En particulier, son article 3 fixe pour objectif aux politiques publiques de « favoriser la mise en accessibilité des oeuvres [...] et [de] promouvoir les initiatives professionnelles, associatives et indépendantes qui facilitent l'accès à la culture et aux arts pour les personnes en situation de handicap ainsi que leur contribution à la création artistique et culturelle ». C'est la première fois qu'est explicitement abordée, en droit français, la question de la participation des personnes en situation de handicap à la vie culturelle. Le principal intérêt de cette disposition est qu'elle projette non seulement la personne en situation de handicap comme spectateur de la culture, au travers de la mise en accessibilité des oeuvres, mais aussi comme un acteur de la culture en abordant la question de sa participation à la création artistique et culturelle.

Enfin, l'article 33 de la loi « création » a amélioré l'exception au droit d'auteur au bénéfice des personnes handicapées pour leur faciliter l'accès aux livres. D'une part, elle a élargi le bénéfice de cette disposition, introduite en France par la loi du 1er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, à l'ensemble des personnes empêchées du fait « d'une ou de plusieurs déficiences des fonctions motrices, physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques », ce qui permet d'inclure désormais dans le champ de l'exception les personnes porteuses de troubles cognitifs et troubles des apprentissages tels que la dyslexie, la dysphasie, la dyscalculie et la dyspraxie. D'autre part, elle a prévu différents mécanismes pour améliorer la productivité de l'activité d'adaptation, y compris la possibilité d'une mutualisation des documents adaptés, afin de permettre une augmentation de l'offre de livres aux formats adaptés.